Правовые основы государственной службы

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

 

Современный этап государственного строительства в России является чрезвычайно ответственным и важным для дальнейшего становления государственности и формирования гражданского общества. На сегодняшний день все то, что сделано наукой и практикой в сфере государственной службы в условиях обновляемой России, можно обозначить условно первым этапом. Он характеризуется созданием организационно-правовой базы для дальнейшего поступательного движения, для достижения максимальной эффективности государственного управления.

Второй этап предполагает глубокий анализ и обобщение складывающейся практики государственной службы, поиск путей совершенствования, законодательное регулирование ее отдельных видов. Россия подошла к рубежу, на котором многое из того, что произошло в стране на протяжении последнего десятилетия, нужно объективно оценить, определить верную стратегию и эффективную тактику государства в разрешении кризисных социальных проблем.

Процесс реформирования при этом рассматривается как осуществление на базе программных стратегических и тактических установок целенаправленных преобразований, результатом которых должна стать новая система государственной службы в России. Он может быть успешным лишь в том случае, если будет произведен на основе реалистичной научной концепции государственной службы Российской Федерации, с учетом принципов и норм действующего российского законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Реформа государственной службы в России предполагает последовательное принятие систематизированных по направлениям и этапам комплексов практических мер (организационных, правовых, информационных, материально-технических, финансовых и др.), нацеленных на обеспечение единства всех элементов, составляющих систему государственной службы, на четкую взаимосвязь ее институциональных компонентов с корпусом государственных служащих.

В сущности, речь идет о целостной программе мер по реализации реформы государственной службы Российской Федерации, основанной на анализе и объективной оценке нынешнего состояния государственной службы в России и учитывающей одновременно требования государственной кадровой политики.

В настоящее время регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

■ Конституцией Российской Федерации;

■ Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»;

■ Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

■ другими федеральными законами, в том числе регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

■ указами Президента Российской Федерации;

■ постановлениями Правительства Российской Федерации;

■ нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

■ конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

■ нормативными правовыми актами государственных органов.

Как записано в преамбуле Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее ‒ Закон о системе государственной службы РФ), именно этим Законом в соответствии с Конституцией РФ определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Приведем определение государственной службы в соответствии со ст. 1 Закона о системе государственной службы РФ:

«Государственная служба Российской Федерации (далее ‒ государственная служба) ‒ профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

■ Российской Федерации;

■ федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее ‒ федеральные государственные органы);

■ субъектов РФ;

■ органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее ‒ государственные органы субъектов РФ);

■ лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее ‒ лица, замещающие государственные должности, РФ);

■ лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее ‒ лица, замещающие государственные должности субъектов РФ)».

Другие неотъемлемые характеристики государственной службы, и в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях Закона, таковы: в ст. 3 ‒ основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, в ст. 4-7 ‒ понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в ст. 8 ‒ должности государственной службы; ст. 9 ‒ реестры должностей государственной службы и т.д.

Другое определение государственной гражданской службы можно найти в ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее ‒ Закон о государственной гражданской службе РФ): «Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее ‒ гражданская служба) ‒ вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее ‒ граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также ‒ должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее ‒ федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее ‒ гражданская служба субъектов РФ)».

Для понимания содержания категории «государственная служба» важное значение имеет усвоение понятия «государственная должность».

Как записано в Законе о государственной гражданской службе РФ: «Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее ‒ государственные должности) ‒ должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители ‒ должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее ‒ подразделение); территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений; представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) ‒ должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности (руководителям государственных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и представительств государственных органов), в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты ‒ должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты ‒ должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

■ высшие;

■ главные;

■ ведущие;

■ старшие;

■ младшие.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы.

Закон о государственной гражданской службе РФ переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права. Новизна закона состоит и в том, что учреждены четыре новые категории должностей государственной службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты.

Для повышения ответственности и эффективности исполнения служащими своих обязанностей вводится должностной регламент. Он включает: квалификационные требования; перечень вопросов, по которым чиновник вправе самостоятельно принимать решения; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям. Каждые три года чиновник должен проходить аттестацию.

Вместо квалификационных разрядов установлены классные чины, причем присвоение чина осуществляется по результатам квалификационного экзамена персонально. Гражданским служащим при условии уведомления нанимателя разрешается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением коммерческой или предпринимательской, если это не приводит к конфликту интересов.

Чтобы активнее привлекать на государственную службу перспективных специалистов, вводятся новый порядок оплаты труда с учетом эффективности деятельности государственного органа, материальное и моральное поощрение за безупречную и эффективную службу. Для привлечения на госслужбу специалистов из числа выпускников вузов предусмотрена возможность заключения договора между представителем госслужбы, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы.

Гражданская служба и государственная служба Российской Федерации иных видов между собой тесно взаимосвязаны. Как записано в ст. 6 Закона о государственной гражданской службе РФ, эта взаимосвязь «обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

■ соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

■ установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

■ учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

■ соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации».

Лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов (например, глава государства, председатель правительства и министры, руководители палат Федерального Собрания Российской Федерации и их депутаты, судьи и др.), осуществляют такой вид властных полномочий, который Законом о государственной гражданской службе РФ квалифицируется как не относящийся к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных, так и региональных) лежит за пределами государственной службы.

Характеризуя государственную службу, важно понимать, что это служба не конкретным государственным органам или должностным лицам, а служба государству, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных должностях в соответствующих органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета (федерального или субъекта РФ).

В то же время следует учитывать, что отнюдь не все должности, исключаемые в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются государственными или должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, уборщицы и т.п.) и другие работники, не занимающиеся непосредственным или опосредованным исполнением или обеспечением исполнения полномочий государственных органов власти и управления. Лица, нанимающие эти должности, не относятся к категории государственных служащих, хотя они и могут числиться в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления.

Конституция РФ (п. «т» ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о государственной службе в субъектах РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах РФ находится в ее ведении.

В связи с тем, что Российское государство является федеративным, в законах о системе государственной службы РФ и о государственной гражданской службе РФ содержатся нормы, которые дают полномочия субъектам РФ по-своему, с учетом местных, национальных и иных особенностей, определять условия государственной гражданской службы в субъекте РФ.