Обновление государственного управления

 

Антибюрократия» и общие принципы обновления систем

Государственного управления

 

Государство создается ради конкретной цели ‒ чтобы люди могли удобно, благополучно и мирно жить. Государство не должно быть всеобъемлющим, подчиняющим себе всю экономику и вообще все стороны жизни общества, вплоть до образа мыслей граждан, как это было, например, в СССР. Напротив, оно должно по возможности включать только то, без чего людям было бы жить труднее, менее удобно и спокойно.

По сути, все разногласия между российскими политиками и экономистами по вопросам современной экономической политики ‒ об уровне налогов, о «точечном субсидировании» отраслей промышленности и аграрно-промышленного комплекса, о бесплатности или платности здравоохранения и образования и т.д., так или иначе сводятся к вопросу, заданному в XX в. Вильгельмом Гумбольдтом: где пределы деятельности государства? Именно здесь лежит граница между «государственниками» и «либералами», а вовсе не в том, что первые, как они утверждают, патриоты и за сильное государство, а вторые ‒ наоборот. Разумеется, сильное Российское государство не менее дорого российским либералам, чем политикам, монополизировавшим хорошее слово «патриотизм», вопрос ‒ в понимании смысла и назначения государства.

Надо еще раз уточнить: когда говорят о «величине» государства, то речь вовсе не идет о размерах страны как таковой (например, Россия ‒ большая, Люксембург ‒ маленький). Дело в том, какую долю составляют доходы и соответственно расходы государства в общих доходах и расходах общества. Иными словами, чем большую долю доходов населения, фирм, организаций руководство страны собирает на общие нужды в виде налогов или иных сборов, тем оно «больше» или «дороже».

В конце XX в. новая волна экономического либерализма коснулась самых разных уровней государственного управления в развитых странах (включая и общественное самоуправление городами и территориями). Эти страны в разное время и в разной степени, но почти все переживали серьезные трудности экономического и финансового характера ‒ росли государственные долги, бушевали бюджетные кризисы (в конце 80‒90-х гг. самым крупным должником в мире были именно США, представлявшиеся многим зоной экономического благополучия и процветания).

Первым, наиболее очевидным ответом на подобные трудности было бы уменьшение расходов на содержание государства. Стандартным подходом в подобных случаях являются сокращение аппарата, урезание государственных программ и т.п. Однако в ряде регионов ученые и практики управления пытались внести в деятельность государственных, правительственных учреждений элементы предпринимательства, позволяющего этим учреждениям заботиться не о расходовании «налоговых» денег, а о зарабатывании денег собственными силами и улучшении на этой основе качества обслуживания населения. Особенно активно такая работа проводилась на местном уровне.

Цивилизованное общество не может эффективно функционировать без эффективного государства, и не люди в государственных органах составляют проблему, а системы, в которых они действуют. Пока не обновлены системы, в рамках которых работают государственные структуры, улучшения будут минимальны.

Необходимо четкое различие между деятельностью государственных органов и предпринимательских структур, между властью и бизнесом. Лидеры бизнеса движимы мотивами прибыли, лидеры правительств ‒ желанием быть переизбранными на очередной срок. Бизнес получает большую часть денег от потребителей, правительство ‒ от налогоплательщиков. Бизнес стимулируется конкуренцией, правительства (большей частью) используют свое монопольное положение.

Основная «продукция» любых государственных структур ‒ разнообразные услуги населению: от сугубо бытовых (снабжение энергией или лекарствами) до защиты жизни граждан (правоохранные, пожарные службы и т.п.). Государственные учреждения также с большей или меньшей эффективностью выполняют некоторые регуляторные функции, устанавливая правила игры на рынках, выступая в качестве суда в имущественных, финансовых спорах и т.п. Однако тот факт, что правительство не может работать как бизнес, не доказывает того, что оно не может быть более «предпринимательским».

Можно сформулировать принципы обновления современных систем государственного управления ‒ десять заповедей экономического либерализма[34]. Чтобы стать «предпринимательскими», органы государственного и муниципального управления должны отвечать следующим принципам:

1. Развивать конкуренцию между производителями и поставщиками публичных услуг.

Внедрение конкурентных начал в производство и оказание услуг называется конкурентным управлением. Правительства, придерживающиеся принципа конкурентности, требуют, чтобы поставщики услуг конкурировали между собой на основе производительности и уровня цен. Они понимают, что конкуренция ‒ решающая сила, которая не дает государственным организациям иного выбора, кроме совершенствования своей работы (это не относится к функциям регулирования или решения политических вопросов).

2. Расширять права граждан, передавая контроль за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников-бюрократов местному сообществу.

При этом органы управления подчиняются обществу. Наделяя общество средствами и правами решения собственных проблем, такие учреждения создают условия для большей согласованности действий, лучшего обслуживания людей и для творческого решения проблем. Это также снижает степень зависимости человека от государства.

3. Оценивать работу учреждений не по затратам, а по результатам. Управление по результатам означает прежде всего инвестирование средств в достижение целей, а не в «статьи затрат», как это принято в бюджетной практике.

Органы власти, ориентированные на результаты, перемещают отчетность с вопроса о затратах на выходные показатели, или результаты. Они измеряют результаты деятельности государственных учреждений, формулируют задачи, поощряют те агентства, которые выполняют или перевыполняют планы, используют бюджеты для уяснения того уровня достижений, на который могут рассчитывать законодатели при цене, которую они готовы за это заплатить.

4. Руководствоваться целями (миссией), а не законами и правилами.

Управление, движимое целями и задачами, требует коренного преобразования организаций, движимых правилами. Органы власти, движимые задачами, радикально упрощают свои административные системы, такие, как бюджетная, кадровая и снабженческая. Они требуют от каждого учреждения уточнить свои задачи и обязанности, а затем дать менеджерам свободу в рамках закона находить лучшие способы выполнения этих задач.

5. Превращать клиентов в потребителей, предоставляя им право выбора между учебными программами, вариантами предоставления жилья и т.п. Переосмыслить само понятие «клиент государственной организации».

Органы управления, движимые потребителем, рассматривают, все население, которое они обслуживают, как своих свободных, независимых потребителей, а не как бесправных клиентов ‒ получателей благ и услуг. Они используют опросы, экспериментальные группы и другие методы, чтобы прислушиваться к мнению потребителей, выпускают стандарты обслуживания потребителей. Всюду, где это возможно, они предоставляют потребителям право выбирать производителей услуг. На основе этих стимулов они перепроектируют свои организации, чтобы предоставить клиентам максимальный объем услуг. Как считают либералы, управление, движимое потребителем ‒ это удовлетворение потребностей клиентов, а не бюрократии.

6. Предупреждать возникновение проблем (вводится термин «опережающее управление»).

Органы управления, способные предвидеть будущее, стремятся предупреждать возникновение проблем, а не производить дополнительные услуги, которые потребуются для их разрешения. Они используют стратегическое планирование, прогнозирование и другие инструменты, позволяющие им лучше предвидеть будущее. Для того чтобы расширить временные горизонты, они перестраивают бюджетные системы, системы отчетности и поощрения, сдвигая действующие стимулы в эту сторону.

7. Зарабатывать больше, чем тратить. Собственно, это и есть «предпринимательское управление».

Органы государственного управления, базирующиеся на принципах предпринимательства, сосредоточивают свои усилия не только на расходовании денег, но и на их добывании. Они взимают плату за экологический ущерб, требуют возврата инвестированных средств и используют такие стимулы, как предпринимательские и инновационные фонды, чтобы побуждать своих менеджеров заботиться о зарабатывании денег не меньше, чем об их расходовании.

8. Децентрализовать управление, вносить в работу дух сотрудничества и взаимопомощи.

Децентрализованное управление означает переход от иерархии к сотрудничеству и командной работе, сдвиг властных полномочий на нижние уровни организации или системы и поощрение тех, кто имеет дело непосредственно с клиентами, в большей степени действовать по собственному усмотрению. При этом изменяется структура организации с целью переместить управление из функциональных подразделений, таких как отделы снабжения и ремонтные службы, к сотрудникам низовых подразделений. Права рядовых служащих расширяются при сокращении числа ступеней организационных иерархий и развитии партнерства между менеджерами.

9. Отдавать предпочтение рыночным механизмам перед бюрократическими.

Ориентированное на рынок управление прежде всего означает поддержку изменений в системе с помощью рыночных рычагов. Для решения возникающих проблем рыночно ориентированные органы власти реструктурируют частные рынки, а не используют административные механизмы, например регулирование по схеме «команда ‒ контроль исполнения». Они создают финансовые стимулы, такие, как плата за сброс сточных вод, «зеленые» налоги и налоговые льготы, ‒ все, что побуждает частные организации вести себя так, чтобы решались и социальные проблемы.

10. Сосредоточиться не столько на оказании услуг, сколько на стимулировании (катализе) решения возникающих в обществе проблем всеми секторами ‒ государственным, частным и некоммерческим.

Каталитическое управление ‒ это «прокладывание курса» и лишь во вторую очередь ‒ исполнительская деятельность, образно выражаясь, «езда». Органы власти, выступающие в роли катализаторов, отделяют функции «прокладывания курса» (политику и регулирование) от «езды» (оказание услуг населению и функции обеспечения законности и соблюдения правил). Далее, они используют множество методов (контракты, ваучеры, гранты, налоговые стимулы и т.д.) для достижения поставленных целей, выбирая в каждом случае тот метод, который наилучшим образом отвечает потребностям в эффективности, справедливости, отчетности и гибкости.

Таковы общие принципы обновления систем государственного управления, исповедуемые Дэвидом Осборном и его соавторами. Не обязательно каждое конкретное мероприятие должно соответствовать всем десяти принципам. Однако в той или иной мере их действие можно проследить во всех примерах реорганизации государственных учреждений, изменения в них рабочей обстановки и взаимоотношений между сотрудниками, введения новых систем поощрения и т.п.

Обновление систем государственного и муниципального управления ярче всего видно в городах, прежде всего из-за возможности обеспечить широкое участие граждан в управлении. Общественная самодеятельность населения занимает в рассматриваемой концепции ключевое место для изменений государственного устройства.

В конце XX в. в мире началась управленческая антибюрократическая революция. Стержнем движения за обновление систем государственного управления (новой управленческой революции) является общая обеспокоенность растущей бюрократизацией этих систем, их непомерно усилившейся властью, оттесняющей и порой сводящей к нулю непосредственную власть общества. Об этой опасности, опередив свое время, предупреждал еще М.С. Салтыков-Щедрин в бессмертной истории города Глупова. Бюрократизация приводит к катастрофическому снижению эффективности управления, неконтролируемому росту аппарата управления и преобразованию его в своеобразную касту с собственными корпоративными интересами, далеко не всегда совпадающими с интересами общества и государства.

Между тем известно, что бюрократические системы ‒ одно из выдающихся достижений современной цивилизации. На Западе по существу весь XX в. царил культ известного немецкого социолога, экономиста и юриста Макса Вебера, который развил стройную теорию «рациональной бюрократии»: Вебер утверждал, что возникновение бюрократии («рациональной», по его определению) и бюрократического порядка не менее существенный этап в развитии человеческой цивилизации, чем даже переход от феодализма к капитализму. Он считал ее наиболее эффективной организацией для решения сложных задач современной экономической и социальной жизни. Ее сила ‒ в универсальных и безликих правилах, обеспечивающих четкость и быстроту принятия управленческих решений.

Недаром говорится, что бюрократические системы разработаны гениями, чтобы ими управляли идиоты. В свое время, пока задачи были относительно просты и понятны, условия стабильны, бюрократическая модель государственного управления служила исправно. За последние же десятилетия все изменилось. В мире быстрых перемен, технологической революции, глобальной экономической конкуренции, дифференцированных рынков, высокообразованной рабочей силы, требовательных потребителей, а также строгих фискальных правил централизованные вертикальные монополии оказываются слишком медлительными и просто не способными на изменения.

Антибюрократическое движение набирает обороты. Активно разрабатываются все новые и новые способы достижения этой цели, накоплен большой практический опыт. В одном из документов ОЭСР приводится перечень основных направлений развернувшейся работы:

■ децентрализация управления внутри правительственных звеньев и делегирование ответственности на более низкие уровни управления;

■ пересмотр обязанностей правительства в том, что оно должно делать само и за что платить, за что оно должно платить, но не делать само, и что оно не должно ни делать, ни оплачивать;

■ сокращение размеров государственного сектора и его отраслей, приватизация;

■ поиск более эффективных (с точки зрения соотношения затрат и результатов) способов производства услуг, таких как заключение контрактов; рыночные механизмы и платность услуг для потребителей;

■ ориентация на потребителя, включая публикацию стандартов качества гражданских услуг государства;

■ определение и измерение объема услуг;

■ реформы, спроектированные так, чтобы упростить регулирование и сократить издержки самих реформ.

Новая волна экономического либерализма, по-видимому, способна изменить в XXI в. облик государственного устройства во многих странах. Надо ли доказывать, что эта задача ‒ обновление систем государственного управления ‒ актуальна и для России. Нельзя пропустить новую управленческую революцию, как Советский Союз в свое время ‒ научно-техническую революцию середины XX в. При этом нужно отметить, что деятельность такого рода в ряде стран непосредственно возглавляется или опекается самыми высокими руководителями государств. Важную роль сыграли, например, в Великобритании премьер-министры М. Тэтчер и Дж. Мейджор, в США ‒ вице-президент А. Гор.

Нельзя сказать, что идеи управленческой «предпринимательской» революции совсем не известны в России. Крах социализма, начало либеральных экономических реформ, коренные преобразования всей общественной жизни стимулировали среди прочего и процесс кардинального обновления Российского государства. Однако этот процесс идет в России намного сложнее, чем в любой западной стране, поскольку над нашей страной довлеет «наследство» социализма ‒ безмерно раздутый, неповоротливый аппарат управления, коррумпированное чиновничество, традиции подчинения граждан власти, а не служения власти гражданам.