Виды и структура государственной службы

 

В государственной службе Российской Федерации в настоящее время существует разделение по видам: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ, а ее организация ‒ в ведении субъекта РФ.

Следует отметить, что при продвижении от государственной гражданской службы к государственной специальной и военной службе возрастают накладываемые на служащих ограничения и требования, а также усиливается принцип подчинения и выполнения вышестоящих указаний (вплоть до единоначалия).

В государственном органе в принципе могут сочетаться отдельные виды государственной службы при наличии указанных функциональных признаков.

Структура государственной службы Российской Федерации соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, принципам и нормам международного права, признанным Российской Федерацией, и строится исходя из требования единства государственной и муниципальной службы.

Эта структура разделена:

■ по видам государственной службы;

■ уровням (федеральный и уровень субъектов РФ).

Государственная служба регулируется федеральными законами в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Российская Федерация делегирует отдельные полномочия по осуществлению государственной службы. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется только государственная гражданская служба субъектов РФ. Государственная служба распределена:

■ по ветвям власти: существует государственная служба в органах исполнительной власти (где сосредоточен основной контингент государственных служащих), в органах законодательной власти и судебной власти;

■ принадлежности: она происходит в либо в органах власти и заключается в обеспечении функционирования этих органов, либо связана с обеспечением властных полномочий лиц, непосредственно избранных в Российской Федерации или в субъектах РФ (функционированием конституционных должностей Российской Федерации и конституционных (уставных) должностей субъектов РФ).

Необходимо подчеркнуть, что государственная служба ‒ профессиональная деятельность в сферах государственного управления, которая осуществляется за денежное вознаграждение и связана с реализацией интересов и властных полномочий по управлению в различных сферах государства и общества.

Государственной должностью считается должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Реестр должностей федеральной государственной службы образуют перечни:

■ должностей федеральной государственной гражданской службы;

■ типовых воинских должностей;

■ типовых должностей правоохранительной службы.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.

Внутренняя структура государственного органа представляет собой систему различных по характеру, значению и уровню должностей, включенных в утвержденный штат. Государственная должность является первоэлементом государственной организации (администрации), государственной (муниципальной) службы. Это понятие означает масть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность.

Государственная должность имеет точную принадлежность ‒ к органам государственной власти. Законодательно закрепляются следующие составляющие понятия «государственная должность»:

■ это структурная единица государственных органов;

■ учреждается в установленном законодательством порядке;

■ устанавливает круг обязанностей, соответствующих полномочиям государственного органа;

■ включает денежное содержание и ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных обязанностей.

Государственные должности образуются во всех ветвях государственной власти (их органах и аппаратах):

■ законодательной ‒ Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), законодательных органах государственной власти субъектов РФ;

■ судебной ‒ Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура;

■ исполнительной ‒ Президент, Правительство, федеральные министерства и ведомства, а также исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

■ государственные должности устанавливаются в Вооруженных силах Российской Федерации, Министерстве внутренних дел Российской Федерации, а также в других военных структурах России.

Должность выступает важнейшей формой разделения труда и системообразующим элементом должностной и организационной структуры. Типология государственных должностей призвана сформировать единую должностную структуру государственной службы Российской Федерации, а работа по проектированию, разработке описаний государственных должностей обеспечить единство системы государственной власти в России, повышения ее эффективности, гибкости и рационального использования государственной службы.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Под конкурсом обычно понимается соревнование между двумя и более кандидатами на занятие вакантной должности.

В системе государственной службы конкурсный набор персонала способствует решению следующих задач:

■ повышению престижа государственных должностей с целью привлечения наиболее квалифицированных специалистов;

■ увеличению притока кандидатов на работу в органы государственной власти и управления;

■ созданию специализированного сегмента рынка труда, людей, ориентированных на работу в системе государственной службы;

■ повышению объективности оценки кандидатов и принятию решений путем формализации процедур диагностики и сравнения кандидатов между собой;

■ демократизации кадровых процессов, привлечению к кадровым решениям о принятии кандидатов на работу других (кроме непосредственного или высшего руководителя) лиц;

■ внедрению новых технологий кадровой работы;

■ обучению сотрудников кадровых служб государственных учреждений работе с новыми профессиональными инструментами;

■ созданию системы сбора, хранения и использования персональной информации для планирования работы с принятыми на службу кандидатами;

■ интенсификации процессов адаптации персонала и формированию рабочих, проектных групп и управленческих команд.

Необходимыми элементами конкурса являются:

■ наличие претендентов, выставляющих свою кандидатуру на конкурс;

■ конкурсная комиссия, которой предоставляется право на основе положения о проведении конкурса выбрать приемы и методы его проведения;

■ механизм оценки достоинств конкурсантов и принятие решений по итогам конкурса;

■ механизм информирования общественности о ходе и результатах конкурса.

Правом на участие в конкурсе обладают граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, установленным законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Гражданский служащий вправе на общих основаниях участвовать в конкурсе независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.

Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе государственный орган публикует объявление о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, а также размещает информацию о проведении конкурса на сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования.

В публикуемом объявлении о приеме документов для участия в конкурсе указываются наименование вакантной должности гражданской службы; требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности; место и время приема документов, подлежащих представлению; срок, до истечения которого принимаются указанные документы; а также сведения об источнике подробной информации о конкурсе (телефон, факс, электронная почта, электронный адрес сайта государственного органа).

На сайте государственного органа в информационно-телекоммуника-ционной сети общего пользования размещается следующая информация о конкурсе: наименование вакантной должности гражданской службы; требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности; условия прохождения гражданской службы; место и время приема документов, подлежащих представлению; срок, до истечения которого принимаются указанные документы; предполагаемая дата проведения конкурса; место и порядок его проведения; другие информационные материалы.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия. В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов (специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов).

Состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.

Задачами конкурсной комиссии являются: разработка правил проведения конкурса, его подготовка, обеспечение объективности экспертной оценки кандидатов и соблюдение правил проведения конкурса. Конкурсная комиссия правомочна принимать решения об утверждении результатов экспертных оценок.

Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы.

Конкурс-испытание проводится конкурсной комиссией и может исключать прохождение испытания по соответствующей должности и завершается квалификационным экзаменом по должности.

Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания.

Требования к государственной должности можно понимать как набор определенных профессиональных и психологических качеств, необходимых для выполнения служебных обязанностей, которые содержатся в должностных инструкциях. Это предъявляет определенные требования к кандидатам на государственную должность.

Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными Законом о государственной гражданской службе РФ.

Главной методологической основой всей конкурсной системы является многоступенчатый (интерактивный) подход, при котором каждый раз происходит отсеивание кандидатов, явно не соответствующих требованиям, предъявляемым на данном этапе конкурса.

Система конкурсной оценки (в первую очередь руководителей структурных подразделений государственного органа и специалистов) включает набор взаимодополняющих методов и процедур, направленных на последовательную, нередко интерактивную проверку профессиональных (знания, умения, навыки, опыт работы), деловых (организованность, ответственность, инициативность) и личных качеств кандидата на основе разнообразных источников первичной информации.

Кроме того, в рамках такого подхода на каждом этапе определяются: дополнительная информация, необходимая для всесторонней оценки кандидата; методы, при помощи которых новая информация может быть обработана и проанализирована; также могут определяться и новые процедуры, дополняющие принятые ранее.

Согласно действующему законодательству, конкурс при поступлении на гражданскую службу не проводится:

■ при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;

■ назначении на должности гражданской службы категории «руководители» (назначение и освобождение осуществляются Президентом Российской Федерации (далее ‒ Президент РФ) или Правительством Российской Федерации (далее ‒ Правительство РФ));

■ заключении срочного служебного контракта;

■ назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных Законом о государственной гражданской службе РФ;

■ назначении на должность гражданской службы гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей, а также на отдельные должности, исполнение обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента РФ.

Уточним, что главой Российского государства и исполнительной ветви власти является Президент РФ. По Конституции РФ 1993 г. он получил чрезвычайно широкие полномочия по сравнению с Конституцией РФ образца 1978‒1992 гг. В качестве главы государства (ст. 80) он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Согласно ст. 83 Конституции РФ, Президент РФ:

■ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы;

■ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

■ принимает решение об отставке Правительства РФ;

■ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

■ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

■ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;

■ формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

■ утверждает военную доктрину Российской Федерации;

■ формирует Администрацию Президента РФ;

■ назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ;

■ назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил России;

■ назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ:

■ назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом;

■ распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ;

■ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

■ вносит законопроекты в Государственную Думу;

■ подписывает и обнародует федеральные законы;

■ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Президент сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Ему непосредственно подчиняются Правительство, ведущие министерства и ведомства. Кроме того, Президент наделяется существенными законодательными полномочиями, правом на издание указов, регулирующих многие важные сферы жизни страны.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом.

Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В условиях кризисного состояния российского общества Президенту приходится принимать на себя ряд функций непосредственного государственного управления. Это делает особенно важным формирование и функционирование в системе исполнительной власти Администрации Президента РФ, выполняющей задачи, связанные с реализацией его полномочий как главы государства.

Сложившаяся в России система президентской власти должна постоянно совершенствоваться с учетом состояния политического и социально-экономического развития, консолидации общества вокруг незыблемых демократических ценностей.

В последнее время становится все более очевидной переориентация деятельности Президента на вопросы, связанные с государственным строительством, наведением порядка в государственной жизни. Всю полноту ответственности за экономический блок вопросов следует нести Правительству страны. Задача Президента ‒ определять основные цели экономической политики, контролировать методы и темпы их достижения.

Все более настоятельной является задача совершенствования процедуры подготовки указов Президента РФ, расширения их экспертной основы, введения персональной ответственности за их качество.

В целях обеспечения Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» преобразован институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с ним в России было создано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.

Полномочные представители Президента РФ обеспечивают реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно ему подчинен и подотчетен.

Опыт функционирования полномочных представителей в федеральных округах показывает, что они играют положительную роль в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе, в организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями. Значительна их позитивная роль и в повышении эффективности деятельности правоохранительных органов в округе, реализации здесь федеральных программ, государственной кадровой политики.

Государственная служба в Российской Федерации ‒ это профессиональная деятельность лиц в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти, построенная по иерархическому принципу.

Имея политический статус, государственная служба обладает двумя взаимосвязанными и взаимодополняющими особенностями: во-первых, обеспечивает создание, выработку, принятие законов; во-вторых, реализует их, следит за их практическим воплощением. Исполнение закона ‒ самое главное во всей управленческой деятельности, во всей системе государственной службы.

Говоря о государственной службе как карьерном виде деятельности, необходимо отметить, что карьеру практически невозможно отделить от сути государственной службы как профессии, ибо она есть продвижение государственного служащего по иерархической лестнице. Научно обоснованная и подтвержденная практикой управленческая «пирамида» имеет основанием соотношение вышестоящих должностей к нижестоящим 1:5 (±2)[11].

Если рассматривать такие параметры государственной службы, как принципы найма, подготовки, отбора, продвижения по службе и другие элементы организации государственной службы, то они делятся на карьерные и должностные. Карьерная система обеспечивает автоматизм в продвижении по службе, но за более высокий ранг, согласно правилам. Это достаточно жесткая система, поскольку, как правило, государственный чиновник никогда не выходит за пределы одной сферы деятельности, лишь продвигается по служебной лестнице.

Второй тип государственной службы ‒ должностной. Он строится на иных основаниях. Сначала утверждается список должностей, далее ‒ условия для занятия каждой. Ликвидация должности означает прекращение трудовых отношений. Таким образом, карьеры госслужащего, независимо от занимаемой должности, в такой системе не существует. Большинство стран мира используют карьерный тип организации государственной службы или сочетание должностного с карьерным.

Таким образом, именно государственная служба ‒ гарант стабильности страны. Согласовывая интересы людей, она применяет эффективные средства, которыми являются власть и властные полномочия.

 

Контрольные вопросы

 

1. Что такое профессия?

2. Дайте определение и объясните понятие «профессионал».

3. Назовите основные признаки профессионального поведения?

4. Какие виды управления существуют?

5. Назовите важнейшие черты государства.

6. Раскройте содержание общественных функций государства.

7. Охарактеризуйте государственное управление как профессиональную практику управленцев.

8. Дайте характеристику государственному управлению как академической дисциплине.

9. В чем специфика государственного управления?

10. Раскройте понятие стратегии государственного управления.

11. Перечислите принципы государственного управления.

12. В чем состоит правовое регулирование государственного управления.

13. Как обеспечивается законность в государственном управлении?

14. Охарактеризуйте ответственность в государственном управлении.

15. Что понимается под государственным менеджментом?

16. Между какими группами распределяются руководящие роли в органах государственной власти?

17. Что означает понятие «федеративное устройство государства»?

18. Раскройте правовые основы государственной службы.

19. Охарактеризуйте структуру государственной службы.

20. Дайте определение государственной должности в структуре государственной службы.