Зазначення В законі на його переважне застосування перед законами, які будуть прийняті пізніше

Зазначення на те, що закони та інші нормативно-правові акти повинні прийматись відповідно до певного законодавчого акта, не можуть позбавити правотворчі органи права приймати в майбутньому нормативно-правові акти, що по-іншому врегульовують суспільні відносини, якщо тільки при цьому не порушується правило про субординацію нормативно-правових актів.

1. З'ясувати значення включення до певного законодавчого акту положення про його переважне застосування перед законами, які будуть прийняті пізніше, можна тільки з урахуванням правотворчої та судової практики, що склалась впродовж десятиріч. Тому слід звернутись до досвіду; що накопичений з часів радянської кодифікації кінця 60-х — 70-х років. Можливо, радянський законодавець більше був стурбований забезпеченням відповідності союзному законодавству законодавства союзних республік, але при прийнятті низки основ законодавства Союзу РСР і союзних республік (земельного законодавства, законодавства про охорону здоров’я, законодавства про працю, законодавства про шлюб та сім’ю тощо) законодавець вказував на необхідність видання законодавчих актів Союзу РСР і союзних республік у відповідності з основами.

Ця практика була запозичена Україною. До деяких кодексів, прийнятих в Україні, були включені положення про те, що пізніші законодавчі акти повинні прийматись відповідно до кодексів. Особливо наполегливо законодавець настоював на перевазі податкових законів перед іншими законами, які будуть прийняті у майбутньому та, можливо, будуть суперечити податковим законам. Однак законодавець сам не утримався у встановлених ним для себе ж рамках і став встановлювати законодавчі положення, які суперечать кодексам (законам), що вимагають зазначеної відповідності. Врешті-решт і судова практика звернула увагу на відсутність конституційних підстав для надання одному законодавчому акту переваги перед іншими тільки в силу зазначення в ньому на таку перевагу (постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України^[191]).

З цією правовою позицією слід погодитись з огляду на те, що положення про перевагу певного закону перед іншими (майбутніми) законами з часом були знецінені перш за все правотворчою практикою.

Проте при прийнятті Податкового кодексу законодавець знову сформулював законодавчі положення, які можуть бути інтерпретовані як спроба надати переваги при правозастосуванні цьому Кодексу перед законодавчими актами, що будуть прийняті в майбутньому Так, ч. 1. 1 ст. 1 ПК встановлює, що цей Кодекс «визначає вичерпний перелік податків і зборів». Отже, іншими законодавчими актами не можуть встановлюватись будь-які податки і збори. Серед актів податкового законодавства ч. 3.1 ст. 3 ПК називає Конституцію, цей Кодекс, Митний кодекс та інші закони з питань митної справи, відповідні міжнародні договори, нормативно-правові акти, прийняті на підставі та на виконання Податкового кодексу. Будь-які закони можуть увійти до цього переліку тільки за умови, що вони охоплюються формулюванням «нормативно-правові акти, прийняті на підставі та на виконання цього Кодексу». Якщо ж вони цим формулюванням не охоплюються, будь-які закони не можуть належати до податкового законодавства. Ст. 2 ПК («зміна положень цього Кодексу може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до цього Кодексу»), хоч і є беззмістовною і сформульованою вкрай недбало, все ж свідчить про прагнення законодавця надати переваги цьому Кодексу перед іншими законами. Але і цього законодавцеві видалось замало. Тому в ч. 7.3 ст. 7 ПК було встановлено, що «будь-які питання щодо оподаткування регулюються цим Кодексом і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно положення щодо внесення змін до цього Кодексу та/або положення, які встановлюють відповідальність за порушення норм податкового законодавства».

В умовах такої законодавчої практики судам розумно було б виконувати ту роль, для якої вони призначені, та послідовно надавати переваги при правозастосуванні пізніше прийнятим законам, хоч би ними і порушувались обмеження на законодавчу діяльність, що були встановлені раніше прийнятими законодавчими актами. Стосовно наведених положень Податкового кодексу судова гілка влади повинна повести себе так, як вона повела себе стосовно положення ч. 2 ст. 4 ЦК, згідно якої актами цивільного законодавства визнаються закони, які «приймаються відповідно до Конституції України та цього Кодексу»: воля законодавчої гілки влади, виражена в законі, є обов’язковою для судової; якщо ж воля законодавчої гілки є непослідовною, суперечливою, судова влада повинна керуватись волею, вираженою в пізніше прийнятому законі.

З цього приводу наведемо думку експерта однієї із міжнародних організацій Р. Кніппера, який зазначає на те, що ніякий закон не може присвоїти собі особливий ранг, а тим більше, — зарані встановити рамки для майбутніх законів. Спробою такого роду, далі вказує автор, є, наприклад ст. 3 ГК РФ^[192] і ст. 3 Модельного цивільного кодексу СНД, відповідно до яких майбутні закони повинні підпорядковуватись Цивільному кодексу^[193].