Глава VI Системне тлумачення положень актів законодавства. Субординація правових норм

Місце правила про перевагу правових норм вищої юридичної сили в системі правил правозастосування

Найбільше значення для вирішення колізій між правовими нормами має врахування системних ієрархічних зв’язків між нормативно-правовими актами та правовими нормами. Правові норми, що встановлені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили, підлягають переважному застосуванню перед правовими нормами, що встановлені актами меншої юридичної сили. При цьому не мають значення ті обставини, коли було прийнято правові акти, якими були встановлені конкуруючі правові норми (раніше чи пізніше), яка із конкуруючих норм є загальною, а яка — спеціальною. Правові норми, встановлені актами вищої юридичної сили, мають перевагу при правозастосуванні, хоч би ці норми не були закріплені текстуально і виявлялись при тлумаченні за допомогою відповідних логічних засобів, у тому числі — висновку від протилежного.

1. Загальновідомими і загальновизнаними є три правила застосування правових норм: 1) «lex superior derogat inferiori»; 2) «lex spesialis derogat gcnerali»; 3) «lex posterior derogat priori». Між цими трьома правилами є своя ієрархія: найвище місце серед цих трьох правил займає перше із наведених правил. Якщо правова норма встановлена актом законодавства вищої юридичної сили, то вона підлягає переважному застосуванню незалежно від того, є вона загальною чи спеціальною, встановлена вона нормативно-правовим актом, прийнятим раніше чи пізніше. Перевагу перед конкуруючими правовими нормами при правозастосуванні мають також правові норми, які лише логічно закріплюються в нормативно-правових актах вищої юридичної сили і виявляються при тлумаченні за допомогою висновків від протилежного, ступеню, від попереднього правового явища до наступного або навпаки.

Місце правових норм в системі ієрархії визначається місцем акта законодавства, яким вони встановлені, в ієрархії таких актів, тому можна було б вести мову про ієрархію нормативно-правових актів, але за межами правила про ієрархію нормативно-правових актів залишаються принцип верховенства права, який встановлює низку правових норм найвищої юридичної сили, оскільки зазначений принцип в системі ієрархії займає вищий щабель порівняно з іншими конституційними нормами, а також спеціальні правові норми-винятки, що встановлюються актами меншої юридичної сили відповідно до вказівки акта вищої юридичної сили.

2. За критерієм місця в ієрархії правових норм послідовно виокремлюються:

1) принцип верховенства права. Формулювання «в Україні визнається і діє принцип верховенства права» (частина перша ст. 8 Конституції) в контексті цієї статті має тлумачитись так, що у тій частині, в якій у цьому принципі і засадах, що входять до його змісту, вміщуються правові норми (а не декларації конституцієдавця про його політичні, соціальні, економічні, культурні та інші наміри), принцип верховенства права має найвищу юридичну силу порівняно з іншими правовими нормами, встановленими Конституцією України, тим більше принцип верховенства права має перевагу при правозастосуванні перед правовими нормами, встановленими законами і підзаконними нормативно-правовими актами;

2) правові норми, встановлені Конституцією України. Формулювання «Конституція України має найвищу юридичну силу», доповнене положенням про те, що «закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй» (частина друга ст. 8 Конституції), підпорядковує Конституції усі правові норми, що встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами. При цьому усі правові норми, встановлені Конституцією (крім норм, що входять до змісту принципу верховенства права), мають однакову юридичну силу. Оскільки вся Конституція є актом установчої влади Українського народу, особливий порядок внесення змін до розділів І «Загальні засади»), ІІІ («Вибори. Референдум») і XIII («Внесення змін до Конституції України») не надає будь-якої переваги при правозастосуванні правовим нормам, що встановлені зазначеними розділами, якщо тільки ці правові норми не входять до змісту принципу верховенства права;

3) правові норми, встановлені міжнародними договорами, згадана обов'язковість яких для України надана Верховною Радою України. При цьому ст. 9 Конституції тільки визнає зазначені міжнародні договори частиною національного законодавства України. Місце правових норм, встановлених такими міжнародними договорами, в ієрархії правових норм визначається ст. 19 Закону «Про міжнародні договори України», згідно якої «якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору»;

4) правові норми, встановлені законами. Їх місце в ієрархії визначається частиною другою ст. 8 Конституції, що вимагає відповідності законів Конституції, а також частиною третьою ст. 106 («Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження...») і частиною ст. 113 Конституції («Кабінет Міністрів України в своїй діяльності (отже, і при прийнята постанов і розпоряджень — Авт.) керується Конституцією і законами України». Закони є актами єдиного органу законодавчої влади, тому спроби Верховної Ради обмежити свої власні повноваження на законодавчу діяльність шляхом визнання переваги певного закону над іншими, заборони регулювати певні відносини іншими законами (крім даного), встановлення до законів вимоги відповідності певному закону не мають правового підґрунтя. Тим більше не має будь-якої правової підстави думка про те, що за юридичною силою закони в України поділяються на конституційні і звичайні^[138]. Конституція України не дає підстав для такого поділу законів і для розрізнення їх юридичної сили. Слід, однак, враховувати, що обмеження Верховною Радою України свого власного права на здійснення законодавчої діяльності в майбутньому може мати юридичне значення, якщо є вагомі підстави вважати, що порушення таких обмежень суперечить засаді правової визначеності;

5) правові норми і індивідуальні правові приписи, що встановлені указами і розпорядженнями Президента України. Ці правові норми і індивідуальні правові приписи підпорядковані нормам, що встановлені Конституцією і законами України відповідно до частини третьої ст. 106 Конституції, що вище наводилась. Їх вища юридична сила порівняно з правовими нормами, що встановлені усіма іншими підзаконними нормативно-правовими актами, прямо випливає із положення про те, що укази і розпорядження Президента України є обов’язковими до виконання на території України (частина третя ст. 106 Конституції).

З урахуванням цього п. 16 ст. 106 Конституції України надає Президенту України повноваження скасовувати акти Кабінету Міністрів України і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим;

6) правові норми, що встановлені постановами, і індивідуальні правові приписи, що встановлені розпорядженнями Кабінету Міністрів України. Вони підпорядковані правовим нормам, що встановлені Конституцією, законами України і указами Президента України, а також індивідуальним правовим приписам, що встановлюються розпорядженнями Президента України, в силу частини третьої ст. 113 Конституції («Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України»). Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів є обов’язковими до виконання (частина перша ст. 117 Конституції). Звідси прямо випливає, що встановлені ними правові норми і індивідуальні правові приписи мають вищу юридичну силу порівняно з правовими нормами і індивідуальними правовими приписами, встановленими іншими нормативними і індивідуальними правовими актами (крім Конституції, міжнародних договорів, законів, указів і розпоряджень Президента України). Відповідно до частини другої ст. 28 Конституції Автономної Республіки Крим «нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань виконання делегованих відповідно до Конституції України державних виконавчих функцій і повноважень на території Автономної Республіки Крим приймаються згідно з Конституцією України і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та на їх виконання». Звідси можна було б зробити висновок про те, що нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів АРК з інших питань не обов’язково повинні відповідати актам Президента і Кабінету Міністрів України. У такий спосіб виявляється правова норма, але вона не може застосовуватись усупереч частині другій ст. 135 Конституції України, яка вимагає, щоб нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крім, рішення Ради міністрів АРК відповідали актам Президента і Кабінету Міністрів України;

7) правові норми, що встановлені нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади, непрямо визнаються як нормативні регулятори суспільних відносин частиною третьою ст. 117 Конституції України, відповідно до якої нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» «накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов’язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами». Спеціальне правило про обов’язковий характер таких правових норм передбачено стосовно місцевих державних адміністрацій, голови, керівники управлінь, відділів і інших структурних підрозділів яких відповідно до ст. 6 Закону «Про місцеві державні адміністрації» видають нормативно-правові і індивідуальні правові акти (розпорядження і накази) на виконання, зокрема, актів міністерств та інших органів центральної виконавчої влади.

Частиною першою ст. 15 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» встановлюється: «Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр». Це законодавче положення не може тлумачитись так, що повноваження міністерств можуть визначатись актами Президента або Кабінету Міністрів України. Частина друга ст 19 Конституції України вимагає, щоб державні органи діяли (це стосується і видання нормативно-правових і індивідуальних актів) на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією і законами. Відповідно до частини другої ст. 120 Конституції повноваження центральних органів виконавчої влади також повинні встановлюватись Конституцією і законами. Відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» «організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та пішими законами України». Проте чітко повноваження центральних органів виконавчої влади у зазваному Законі не визначені. Встановлюється лише, що «систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі — міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади» (ч. 2 ст. 1 названого Закону), а більш чітко Законом «Про центральні органи виконавчої влади» визначені лише повноваження міністра, через якого Кабінет Міністрів спрямовує і координує діяльність центральних органів виконавчої влади. Йому надається повноваження видавати «обов’язкові до виконання центральними органами виконавчої влади накази та доручення з питань, що належать до сфери діяльності центрального органу виконавчої влади» (п. 6 ч. 2 ст. 18 названого Закону).

Закон «Про центральні органи виконавчої влади» поширюється також на центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, якщо інші особливості їх організації та діяльності не встановлені Конституцією, законами, актами Президента України (ч. 4 ст. 24). До таких органів належать Антимонопольний комітет України (його повноваження визначені спеціальним законом^[139]), Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Президентом України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.