Стан юридично-технічної опрацьованості актів законодавства

Якщо у випадку з Конституцією названі вище негативні тенденції в розвитку законодавства виправдовуються її характером як значною мірою результату політичного компромісу, то в інших випадках недостатня юридично-технічна опрацьованість актів законодавства не пов’язана з впливом політичних чинників на правотворчий процес. Чинником, що обумовлює зазначені негативні тенденції в розвитку вітчизняного законодавства, є відсутність прагнення до належного опрацювання і наукового обґрунтування правотворчих рішень, які приймаються. відсутність науково обґрунтованої технології законодавчого процесу. Про це незручно говорити, бо дуже вже поважні люди є відповідальними за неналежну організацію законодавчого процесу. Але ж і не говорити не можна, бо це є хворобою, на яку страждає голова, тож і весь організм (суспільний) хворіє. По суті, акти законодавства розробляються і опрацьовуються на рівні здорового глузду. Певною мірою не виправдовується схильністю юридичної науки до дослідженні абстрактно-академічної проблематики і навіть до схоластичних дискусій. Як писав сто років тому Є. В. Васьковський, відомі такі коментарі і монографії, що були створені за допомогою одних тільки ножиць і клею^[17]. Але ж поряд з таким негативним явищем юридична наука не позбавлена і ознак конструктивності, виваженості і навіть глибини. Цей резерв у процесі правотворчості використовується дуже мало.

Інша проблема забезпечення наукового рівня законодавства — це необхідність розробки і опрацювання актів законодавства на гранично високому інтелектуальному рівні, який можливий за даних умов. Про це взагалі не прийнято говорити. Прийнято говорити про професіоналізм народних депутатів, про кількість законопроектів, які вони внесли до Верховної Ради, хоч усім є зрозумілим рівень нещирості та несправедливості оцінки вітчизняних парламентаріїв як професіоналів законотворчості. Треба говорити правду. У такий спосіб створюються умови для прийняття адекватних ситуації рішень. Правда ж полягає в тому, що у діяльності Верховної Ради України політична складова отримала домінуючу роль. Інтелектуальна складова зайняла своє скромне місце і позбавлена будь-якої можливості довести, що таке співвідношення політичної і інтелектуальної складових у діяльності Верховної Ради до добра не приведе.

Викладені обставини ведуть до того, що продукція, яку випускають правотворчі органи, переважно має бути оцінена як брак. Ця оцінка стосується законів, а підзаконних актів — і поготів. Якщо виключити брак у діяльності законодавчого органу, то це позитивно вплинуло б і на правотворчу діяльність інших державних органів.

Конкретні недостатньо опрацьовані положення законодавчих актів неможливо перерахувати. Деякі з них аналізуються в подальшому. Тут наведемо лише окремі приклади. Перш за все звернемось до Цивільного кодексу, оскільки цей законодавчий акт є значно краще опрацьованим, ніж інші.

Багаторічна робота над проектом Цивільного кодексу не допомогла уникнути помилки уже в його статті першій, де в першій частині слова «цивільні відносини» неправильно поставлені в середині тексту, що привело до спотворення змісту відповідного правового припису (слова «цивільні відносини» належало поставити в кінці ч. 1 ст. 1 ЦК). У цій же частині допущене невдале розташування слів у словосполученні «особисті немайнові і майнові відносини», що дає підстави для висновку про те, що існує таке явище як «особисті майнові відносини». Якщо законодавство і надалі буде так розвиватись, то скоро помилки будуть зустрічатись у назвах нормативно-правових актів (до речі, назви деяких дисертацій на здобуття наукового ступеню доктора юридичних наук вийшли із підпорядкування нормам української мови і законам логіки. Отже, приклади, яким можуть послідувати правотворчі органи, наука уже дала). Далі: у ч. 1 ст. 707 ЦК вживалось слово «неналежної» (якості) замість слова належної (цю помилку виправили на восьмому році чинності Цивільного кодексу^[18]; у ч. 2 ст. 900 ЦК написано «якщо договором встановлено», хоч, за логікою речей, треба було написати «якщо договором не встановлено»; речення, що викладається в ч. 5 ст. 1122 ЦК, не виражає закінченої думки, являє собою набір слів. Особливо вражає ст. 900 ЦК, бо вона практично повністю співпадає із ст. 777 ЦК Російської Федерації, в якій теж помилково пропущена частка «не». Це свідчить про те, що українські законодавці запозичували російський текст, а росіяни, мабуть, спеціально допустили помилку, щоб показати рівень законотворчості в Україні.

Один раз законодавець помилився і замість формулювання «120 відсотків облікової ставки Національного банку України», написав «120 відсотків річних облікової ставки Національного банку України» (п. 16.4.1 ч. 16.4 ст. 16 раніше чинного Закону «Про порядок погашенні зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними сітьовими фондами»). Помилка перетворила відповідний законодавчий текст у безглуздий набір слів. Але в подальшій законодавчій діяльності вона була відтворена у ст. 19 Закону «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» при внесенні змін до нього Закону Законом від 6 жовтня 2005 р. Пізніше цей набір слів був включений, зокрема до ст. 129 Податкового кодексу. Нетрудно догадатися, як були допущені наведені помилки. Проект Податкового кодексу був скомпонований із чинних законів, тексти яких були включені до проекту Податкового кодексу як його розділи, а опрацьовувались (несумлінно) лише положення, що об’єднували чинні закони в один кодифікований законодавчий акт.

Недостатньо опрацьованим є Господарський кодекс. Власне, це, а не критичне ставлення значної частини науковців до самої ідеї господарського права, обумовило ініціативу скасувати цей Кодекс, що була свого часу підтримана Міністерством юстиції. Недостатня спрацьованість Господарського кодексу призвела до невизначеності тих його положень, що належать до категорії фундаментальних. Нарешті наведемо цитату із Закону «Про вирішення питання щодо заборгованості суб'єктів господарської діяльності, які застосовують особливі умови оподаткування, обліку та звітності, у зв’язку з неперерозподілом Державним казначейством України частини податків до Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування на випадок безробіття протягом 2004 року — І кварталу 2005 року»: «Цей Закон регулює суперечності, які виникли при прийнятті Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 23 грудня 2004 року № 2285-IV та Закону України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 25 березня 2005 року № 2505-IV у суб’єктів господарської діяльності, які застосовують особливі умови оподаткування, обліку та звітності щодо сплати внесків до Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування на випадок безробіття і виникнення у них заборгованості». Зрозуміло, що скрізь працюють люди, і після гарного обіду напружувати інтелект, психіку і нерви хочеться не дуже. І все ж оприлюднювати закон, «який регулює суперечності, які виникли при прийнятті Закону... у суб’єктів господарської діяльності... щодо сплати внесків...» — це занадто недбало навіть для вітчизняної законодавчої практики. Тим більше, що такий, якщо можна так сказати, стиль має продовження в п. 2 ст. 4 «Прикінцеві положення» того ж Закону: «Цей Закон регулює правовідносини, які виникли у зв’язку з дією норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» від 23 грудня 2004 року № 2285-IV». Звичайно, треба враховувати, що навіть у науці висловлювання «закон регулює правовідносини» стало звичним. Але ж якось треба піднімати рівень і правотворчості, і наукових досліджень.

Недостатню опрацьованість законопроектів виправдовують тим, що йде процес становлення незалежності Української держави, для якого характерне бурхливе оновлення законодавства, що в свою чергу перешкоджає ретельному опрацюванню законопроектів: з одного боку, є нагальна суспільна потреба в оновленні законодавства, з іншого — бракує часу, досвіду і коштів. Але ж на двадцять другому році незалежності України пора б уже відмовитись від такого роду аргументів. Або суспільство в цілому і причетна до правотворчості еліта усвідомлять значення актів правотворчості як засобів упорядкування (раціоналізації) суспільних відносин і знайде шляхи рішучого вдосконалення правотворчості, або треба шукати якісь інші шляхи розвитку.

У зв'язку з викладеним не можна замовчувати проблему непрофесійного втручання в законотворчий процес. Народних депутатів не можна позбавити права вносити свої пропозиції до законопроектів, оговорюються у Верховній Раді, але без професійної оцінки і без професійного доопрацювання такі пропозиції не повинні включатись до законопроектів.

Тут були наведені деякі конкретні приклади непрофесійної підготовки та непрофесійного доопрацювання законопроектів. Якби була впевненість в тому, що є достатня кількість читачів, яких цікавить законопроектний брак, то можна було б навести тут принаймні десятки тисяч прикладів такого браку.

Відсутнє взагалі будь-яке прагнення поставити законодавчий процес як за змістом, ж і за процедурою на наукове підґрунтя. Юридична наука і правотворчість ідуть паралельними шляхами і не перехрещуються. Здається, що в країнах, що позначаються як цивілізовані, правотворчість також здійснюється без опори на науку. Але ж там державно-правові механізми опрацьовувались методом проб та помилок упродовж століть. Україна почала свій процес державотворення запізно, але також надає перевагу пошукам шляхів державотворення на рівні здорового глузду, помиляючись, та, помітивши помилки, приймаючи нові помилкові рішення.

Недостатня опрацьованість актів законодавства тягне їх нестабільність. То добре, що Верховна Рада усуває свої власні помилки по мірі того, як їх виявляють. Але ж це — не систематична, а епізодична діяльність Верховної Ради. Систематичне дослідження законодавства та практики його застосування не ведеться. А зміни, які вносяться до актів законодавства, часто самі потребують змін уже в момент їх прийняття. Не будемо вникати в деталі, але ж наведемо два приклади, коли проекти законів про внесення змін до законів фахівці не читали взагалі.

Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 15 грудня 2005 р. ст. 190 ЦК доповнена частиною другою такого змісту: «Майнові права є неспоживною річчю. Майнові права визнаються речовими правами». Автори законопроекту, що став Законом, не розуміють різниці між речовими правами, що є абсолютними, та відносними правами, що входять, зокрема до змісту зобов’язань. Якщо ж вони створили нову теорію, то, визнавши майнові права річчю, вони морально були зобов’язані запропонувати зміни і до ст. 179 ЦК, яка визначає річ як «предмет матеріального світу» (чи бачили автори законопроекту коли-небудь такий предмет як, наприклад, майнове право продавця на отримання грошових коштів, які відповідно до договору покупець зобов’язаний був переказати зі свого рахунку в банку на рахунок продавця), та доповнення до Книги третьої «Право власності та інші речові права» у вигляді положень про майнові права, що не знайшли відображення у цій Книзі.

А ось зміни до ст. 24 Закону «Про страхування», внесені Законом «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Цивільного кодексу України» від 27 квітня 2007: «У разі визнання судом страхувальника-громадянина недієздатним, його права і обов’язки за договором страхування переходять до його опікуна...». Все-таки авторам законопроекту треба було б розуміти різницю між правоздатністю і дієздатністю. За логікою речей, якщо особа уклала договір страхування власного житлового будинку або уклала договір страхування свого життя, то визнання особи недієздатною не повинне вести до заміни сторони в зобов’язанні, а тільки змінює порядок здійснення страхувальником прав та виконання обов’язків: права здійснюються, а обов’язки — виконуються опікуном від імені недієздатної особи. Наведене ж законодавче формулювання передбачає в таких випадках заміну сторони в договорі страхування. У такий спосіб опікун отримує і право на страхову виплату у разі настання страхового випадку. Це не погоджується з логікою відповідних відносин, а недоліки законодавчого тексту треба усувати за допомогою принципу верховенства права.

Законом від 27 квітня 2007 р. у тексті Закону «Про страхування» слова «страхувальник-громадянин» у всіх відмінках і числах замінені словами «фізична особа-страхувальник» у відповідних відмінках і числах. Але ж у новій, зміненій Законом від 27 квітня 2007 р. редакції ст. 24 Закону «Про страхування», законодавець використовує слова «страхувальник-громадянин». Непросто буде довести, що наведене вище формулювання ст. 24 Закону «Про страхування» поширюється і на осіб, що не є громадянами України, оскільки в цьому Законі тепер скрізь вживаються слова «страхувальник-фізична особа», а на виключення із цієї загальної термінології в ст. 24 Закону «Про страхування» тепер вживаються слова «страхувальник-громадянин», що не допускає поширення чинності цієї статті на інших фізичних осіб. Зауважимо також, що міжнародне приватне право зазвичай не перешкоджає участі в страхових правовідносинах іноземців та осіб без громадянства.