Глава VIII системне тлумачення актів законодавства. Вирішення хронологічних колізій

Історичні, законодавчі і логічні підстави правила «lex posterior derogat priori»

Перевага при правозастосуванні надається нормативно-правовому акту, прийнятому пізніше. Це правило за своїм юридичним значенням поступається правилам про перевагу при правозастосуванні нормативно-правових актів вищої юридичної сили і про перевагу спеціальної правової норми. Тому раніше прийнятий нормативно-правовий акт вищої юридичної сили має перевагу при правозастосуванні перед пізніше прийнятим нормативно-правовим актом меншої юридичної сили, а спеціальна правова норма, встановлена раніше прийнятим нормативно-правовим актом, підлягає переважному застосуванню перед загальними нормами, що встановлені пізніше прийнятим нормативно-правовим актом того ж ієрархічного рівня.

1. Правило «lex posterior derogat priori» відоме з часів римського права і його визнання в різний час і в різних країнах ґрунтується не на прямо виявленій волі законодавців (хоч відомі випадки законодавчого закріплення цього правила тлумачення і застосування нормативно-правових актів), а на логіці законодавства, яке, хоч і складається із численних окремих нормативно-правових актів, утворює певну єдину систему. За наявності суперечності між нормативно-правовими актами одного й того ж ієрархічного рівня, прийнятими різного часу, логічно було б надати перевагу тій волі правотворчого органу, яку він виявив у пізніше прийнятому нормативно-правовому акті.

Правда, за сучасних умов, що існують в Україні, наведена думка ставиться під сумнів деякими положеннями Конституції України. Справа в тому, що правотворчі органи, безсумнівно, належать до державних органів, які відповідно до частини другої ст. 19 Конституції повинні діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. А частина друга ст. 6 Конституції покладає на органи законодавчої, виконавчої і судової влади обов'язок здійснювати «свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до закону». Здійснювати повноваження «відповідно до закону» — це стосовно правотворчих органів означає не приймати нормативно-правові акти, які б суперечили чинним актам законодавства того ж ієрархічного рівня. Виникає думка визнати, зокрема закони в частині, в якій вони суперечать раніше прийнятим законам, такими, що прийняті всупереч частині другій ст. 6 і частині другій ст. 19 Конституції і не підлягають застосуванню.

Проблема зворотної дії закону у часі

Неможливість зворотної дії у часі законів та інших нормативно-правових актів (крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи) не виключає застосування нового закону чи іншого акта законодавства до правовідносин, що виникли раніше, якщо ці правовідносини продовжують існувати після набрання чинності новим законом чи іншим актом законодавства. Але цей закон чи інший акт законодавства визначає права, обов’язки і відповідальність учасників правовідносин, що виникли раніше, тільки за умови, що юридичний факт — безпосередня підстава суб’єктивного права, юридичного обов’язку чи відповідальності, виник після набрання чинності відповідним законом чи іншим актом законодавства. Якщо юридичний факт має триваючий характер, то новий закон застосовується при визначенні прав, обов’язків і відповідальності з моменту набрання ним чинності.

1. Частина перша ст. 58 Конституції України встановлює, що «закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи». Конституційний Суд України в рішенні у справі «про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів»^[186] витлумачив наведене конституційне положення у такий спосіб, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи). Це тлумачення повністю відповідає змісту наведеного конституційного положення та заголовку розділу II «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» Конституції України, до якого (розділу) включене положення, про яке йдеться.

Що стосується застосування до юридичних осіб, держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад правила про неприпустимість зворотної дії у часі законів та інших нормативно-правових актів, то це є можливим, але така можливість ґрунтується не на ст. 58 Конституції, а на засаді правової визначеності, яка включає до себе правило про неприпустимість зворотної дії у часі законів та інших нормативно-правових актів, входить до змісту принципу верховенства права і застосовується з урахуванням особливостей, що мають враховуватись при застосуванні принципу верховенства права. Частина перша ст. 58 Конституції не поширюється на юридичних осіб також у частині надання зворотної дії у часі законам та іншим нормативно-правовим актам, що пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Проте Конституційний Суд дійшов висновку про те, що в законі може бути зазначено на те, що встановленим ним нормам, що скасовують або пом’якшують відповідальність юридичних осіб, надається зворотня дія у часі. Ця правова позиція суперечить правовій нормі, яка логічно закріплена в частині першій ст. 58 Конституції, виявляється при тлумаченні за допомогою висновку від протилежного і відповідно до якої правові норми, що скасовують або пом’якшують відповідальність юридичних осіб, не мають зворотної дії у часі. Зазначена правова норма виключає встановлення будь-якими нормативно-правовими актами, у тому числі законами, правових норм, які б надавали зворотної дії у часі актам, що пом’якшують або скасовують відповідальність юридичних осіб. Це стосується і ч. 2 ст. 5 ЦК («акт цивільного законодавства не має зворотної дії у часі, крім випадків, коли він пом’якшує або скасовує цивільну відповідальність особи»).

2. До прийняття Конституції України існувала успадкована від радянських часів практика, за якої одночасно з прийняттям закону приймалась постанова про порядок введення в дію відповідного закону. Для ілюстрації згадаємо Постанову Верховної Ради України від 15 листопада 1996 р. «Про порядок введення в дію Закону України «Про космічну діяльність», Постанову Верховної Ради України від 01 жовтня 1996 р. «Про порядок введення в дію Закону України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за правопорушення в галузі зв’язку», Постанову Верховної Ради України від 30 жовтня 1996 р. «Про порядок введення в дію Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні».

3. Як основний термін для позначення правового явища, про яке йдеться, у Конституції України став використовуватись термін «набуття чинності». Цей термін використовується в абзацах першому («сільські, селищні, міські ради та голови цих рад після набуття чинності Конституцією України здійснюють визначені нею повноваження до обрання нового складу цих рад у березні 1998 року»), другому («районні та обласні ради, обрані до набуття чинності цією Конституцією, здійснюють визначені нею повноваження до сформування нового складу цих рад відповідно до Конституції України»), третьому («районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону») п. 8 розділу XV «Перехідні положення» Конституції стосовно самої Конституції.

Термін «набуття чинності Конституцією» використовується також в абзаці другому («судді всіх судів в Україні, обрані чи призначені до дня набуття чинності цією Конституцією, продовжують здійснювати свої повноваження згідно з чинним законодавством до закінчення строку, на який вони обрані чи призначені»), третьому («судді, повноваження яких закінчилися в день набуття чинності цією Конституцією, продовжують здійснювати свої повноваження протягом одного року») п. 12 розділу XV «Перехідні положення» Конституції.

У той же час у Конституції України стосовно одного із її положень використовується термін «вводиться в дію». Так, у п. 11 розділу XV «Перехідні положення» Конституції зазначається на те, що «частина перша статті 99 цієї Конституції вводиться в дію після введення національної грошової одиниці — гривні». Використовуються також слова «введення в дію» («прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства — до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування») (п. 9 розділу XV «Перехідні положення Конституції»).

Стосовно певного кола указів Президента у Конституції зазначається на те, що вони «вступають в дію». Можливо, це пов’язане з тим, що встановлена певна умова, за якої такі укази «вступають в дію»: «Такий указ Президента України вступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не прийме закон або не відхилить поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань» (абзац другий п. 4 розділу XV «Перехідні положення Конституції»).

Здається, що в Конституції використане все багатство української мови для того, що надати тексту Конституції ознаки вишуканості, а самій Конституції — ознаки твору вишуканої словесності. Для позначення одного й того ж юридичного явища у Конституції використовуються слова «набуття чинності», «набрання чинності», «введення в дію», «вступає в дію».

Термін «набрання чинності» найбільш часто вживається як стосовно законів, так і окремих його частин:

«Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування, крім частини першої статті 29, яка набирає чинності з 1 січня 2011 року, частини другої статті 29, яка набирає чинності з 1 січня 2012 року, та частини третьої статті 29, яка набирає чинності з 1 січня 2013 року» (п. 1 розділу X «Прикінцеві положення» Закону «Про культуру»);

«Цей Закон набирає чинності з 1 січня 2011 року, крім підпункту 8 частини першої статті 1, підпунктів 7 та 8 (в частині пред’явлення посвідчення застрахованої особи), 9 частини другої статті 6, абзацу другого підпункту 1 частини третьої статті 20, статті 22 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2014 року» (п. 1 розділу XIII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування»);

«Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування, крім пункту 3 розділу І цього Закону, який набирає чинності з 1 січня 2010 року» (п. II Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо організації статистичних спостережень» від 5 березня 2009 року).

Проте вживання одного й того ж терміну («набрання чинності) двічі (чи більше разів) в одному й тому ж нормативному тексті перестало влаштовувати законодавця. Тому стосовно законодавчих актів у цілому він став використовувати термін «набирає чинності», а стосовно окремих його положень — термін «вводиться в дію» (п. 2 Закону «Про внесення змін до Цивільного кодексу України щодо визначення органів опіки та піклування і уточнення категорії осіб, над якими встановлюється опіка та піклування»). При цьому не «введені в дію» положення не можуть діяти, хоч закон у цілому і набрав чинності. Проте з'явились і закони в цілому, що «набрали чинності», але не були введені в дію, а тому і не діяли до їх введення в дію, хоч і набрали чинності.

Нарешті, звернемо увагу і на обставину, що є досвід використання поряд з терміном «набрання чинності» терміну «застосування»: «Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування і застосовується з 30 листопада 2010 року та діє до 1 січня 2011 року» (ст. 6 Закону «Про деякі питання організації бюджетного процесу у 2010 році»). Термін «застосовується» використовується тут у суто матеріально-правовому значенні: застосовується до правовідносин, що виникли з 30 листопада 2010 р. Отже, термін «застосування» не означає нічого іншого, ніж «набрання чинності», і з дня набрання чинності акти законодавства «регулюють» відповідні відносини.

5. Момент набрання чинності нормативно-правовими актами не визначається будь-якими загальними правилами. Тому цей момент зазвичай слід визначати із застосуванням за аналогією частини четвертої — шостої ст. 9 Митного кодексу.

Отже, якщо нормативно-правовий акт набирає чинності через певну кількість днів після його опублікування, то цей строк обчислюється з 0 годин дня, наступного за датою офіційного опублікування, і закінчується о 24 годині останнього дня відповідного строку. Якщо строк набрання чинності нормативно-правовим актом визначено вказівкою на день його офіційного опублікування, цей акт вважається чинним з 24 години зазначеного дня. Якщо строк набрання чинності нормативно-правовим актом визначено вказівкою на конкретну дату, цей акт вважається чинним з 0 годин зазначеної дати.

6. У ч. 3 ст 5 ЦК розкривається зміст правила про неприпустимість зворотної дії у часі актів цивільного законодавства: «Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов’язків, що виникли з моменту набрання ним чинності». Проте стосовно самого Цивільного кодексу це правило формулюється в п. 4 Прикінцевих та перехідних положень Цивільного кодексу дещо в інший спосіб: «Щодо цивільних відносин, які виникли до набрання чинності Цивільним кодексом України, положення цього Кодексу застосовуються до тих прав і обов’язків, що виникли або продовжують існувати після набрання ним чинності» Аналогічне положення встановлене п. 4 розділу IX «Прикінцеві положення» Господарського кодексу стосовно цього Кодексу. Нетрудно помітити різницю між формулюванням ч. 3 ст. 5 ЦК, з одного боку, і формулюванням п. 4 Прикінцевих та перехідних положень Цивільного кодексу і п. 4 розділу IX «Прикінцеві положення» Господарського кодексу, — з іншого. Якщо перше із названих формулювань не допускає застосування акта цивільного законодавства до тих прав та обов’язків, що виникли до набрання чинності цим актом, то два наступні формулювання допускають таке застосування, якщо тільки зазначені права та обов’язки продовжують існувати після набрання чинності відповідним Кодексом. Як видається, підстав для такого диференційованого підходу у законодавця не було. Але ж при застосуванні відповідних законодавчих актів думці науковців ніяк не може бути надана перевага перед текстом законодавчого акта. І все ж виникає питання про те, що ж означає формулювання «застосування нового закону до прав та обов’язків, що виникли раніше». Це не означає можливості будь-яких змін змісту чи обсягу цих прав та обов’язків, їх зміст і обсяг визначається раніше чинним законом. Зміна цих прав та обов’язків, порядок їх виконання визначається законом, що діє на момент зміни чи виконання. Але ж це не означає застосування нового закону до прав та обов’язків, що виникли раніше, а застосування до юридичних фактів закону, який є чинним на день настання цих фактів. Тому правила п. 4 Прикінцевих і перехідних положень Цивільного кодексу, п. 4 розділу IX «Прикінцеві положення» Господарського кодексу повинні застосовуватись з урахуванням їх дійсного юридичного змісту. Отже, загальним, таким, що поширюється на всі акти цивільного законодавства, є правило, відповідно до якого новий акт цивільного законодавства застосовується до тих прав та обов’язків, що виникли після набрання ним чинності, і до тих юридичних фактів, що настали після набрання чинності таким актом.

Покажемо це на прикладі правовідносин, у межах яких інвалід отримав у користування автомобіль. Згідно з Порядком забезпечення інвалідів автомобілями^[187] право користування автомобілем виникає у інваліда з моменту його отримання останнім. Але це не означає, що в цей же момент виникли усі інші права та обов’язки, що передбачені зазначеним Порядком, у тому числі право членів сім’ї на отримання автомобіля у власність у разі смерті інваліда. Це право виникає на підставі юридичного факта — смерті інваліда відповідно до законодавства, що було чинним на день смерті. На момент отримання інвалідом автомобіля Порядок передбачав перехід автомобіля у власність членів сім’ї у разі смерті інваліда. Пізніше, однак, була затверджена нова редакція названого Порядку^[188], якою можливість переходу автомобіля у власність членів сім’ї була обмежена. У цьому випадку було б неправильно визначати права та обов’язки членів сім’ї за законодавством, що діяло в момент надання автомобіля інваліду в користування. У цей момент виникли відповідні правовідносини в цілому, а право членів сім’ї виникло в день смерті інваліда. Формулювання «новий акт законодавства застосовується до прав та обов’язків, що виникли з моменту набрання ним чинності», що в різних варіантах використовується в законодавчих актах, слід тлумачити з урахуванням зв’язку прав та обов’язків як наступних правових явищ з юридичними фактами, на підставі яких ці права та обов’язки виникли, як попередніх правових явищ. Якщо новий акт законодавства застосовується до прав та обов’язків, що виникли після набрання чинності цим актом, то цей акт має застосовуватись і з метою оцінки відповідного факту як юридичного та визначення тих прав та обов’язків, які виникають, змінюються чи припиняються на його підставі.

Юридичним фактом, що має триваючий характер, є користування річчю на підставі договору найму. На підставі цього юридичного факту виникають відповідні обов’язки наймача. Їх зміст визначається законодавством, що діяло в період користування. Це ж стосується і правовідносин щодо постачання енергії чи інших ресурсів через приєднану мережу. У разі, якщо тарифи на такі ресурси регулюються, то при їх зміні нові тарифи застосовуються з дня, встановленого нормативно-правовим актом, яким тарифи затверджені, а якщо цей день не встановлено, — з дня набрання чинності зазначеним нормативно-правовим актом. При цьому раніше укладений договір застосовується в частині, в якій він не суперечить нормативно-правовим актам, у тому числі і тому акту, яким затверджені нові тарифи. Застосування договору усупереч нормативно-правовим актам, прийнятим у період його дії, допускається тільки тоді, коли можливість відступлення в договорі від таких нормативно-правових актів допускається відповідно до ч. 3 ст. 6 ЦК, сторони чітко виявили волю відступити від акта цивільного законодавства, а саме відступлення не суперечить нормам публічного права (у цивільно-правовому договорі допускаються відступлення від норм цивільного, а не публічного права).

Юридичними фактами, що породжують, змінюють, чи припиняють права та обов’язки відповідно до законодавства, яке було чинним на день настання відповідного юридичного факту, є, зокрема, сплив чи настання певного строку, настання терміну.

7. Відповідно до абзацу п’ятого п. 1 розділу XIX «Прикінцеві положення» Податкового кодексу, розділ III цього Кодексу «Податок на прибуток підприємств» набрав чинності з 1 квітня 2011 р. Це погоджується з підпунктом 2 п. 2 того ж розділу, відповідно до якого Закон «Про оподаткування прибутку підприємств» втратив чинність з 1 квітня 2011 р.

Повстало питання про те, як визначається обсяг об’єкта оподаткування податком на прибуток підприємств за результатами господарської діяльності у першому кварталі 2011 р. Із абзацу першого п. 1 підрозділу 4 «Особливості справляння податку на прибуток підприємств» розділу XIX «Перехідні положення» Податкового кодексу ми дізнаємося тільки про те, що доходи і витрати другого кварталу 2011 р. і наступних податкових періодів визначаються на підставі цього Кодексу: «Розділ III цього Кодексу («Податок на прибуток підприємств. — Авт.) застосовується під час розрахунків з бюджетом починаючи з доходів і витрат, що отримані і проведені з 1 квітня 2011 р...». Отже, під час розрахунків з бюджетом за перший квартал 2011 р. доходи і витрати визначаються відповідно до Закону «Про оподаткування прибутку підприємств». Але ж розрахунок об’єкта оподаткування податком на прибуток підприємств передбачає вирішення не тільки питання про склад і обсяг доходів і витрат, а й питання про врахування від’ємного значення об’єкта оподаткування у попередньому податковому періоді. Це останнє питання вирішується відповідно до загального правила про день набрання чинності Податковим кодексом. При цьому слід враховувати, що новий закон застосовується до правовідносин, що виникли раніше, тільки в частині прав та обов’язків, котрі виникли на підставі юридичних фактів, які виникли після набрання чинності цим законом. Ні Закон «Про оподаткування прибутку підприємств», ні Податковий кодекс не допускають, щоб обсяг об’єкта оподаткування і розмір податку, що підлягає сплаті, визначався з урахуванням юридичних фактів, що мали місце після спливу податкового періоду, за який визначається обсяг об’єкта оподаткування і розмір податку. Отже, і питання про обсяг об’єкта оподаткування і податкового зобов’язання платника податків повинне вирішуватись на підставі тих же актів законодавства, що застосовуються до юридичних фактів. Це стосується і врахування чи неврахування від’ємного значення об’єкта оподаткування податком на прибуток підприємств за результатами 2010 р. при визначенні оподатковуваного прибутку в першому кварталі 2011 р. Це питання має вирішуватись відповідно до правових норм, що встановлені Законом «Про оподаткування прибутку підприємств», а не Податковим кодексом. Ч. 22.4 ст. 22 цього Закону встановлювала: «У 2011 році сума від’ємного значення, яка відповідно до абзацу першого цього пункту не була врахована у складі валових витрат, та від’ємне значення об’єкта оподаткування, яке виникло у 2010 році, підлягають включенню до складу валових витрат у порядку, встановленому статтею 6 цього Закону, без обмежень, встановлених цим пунктом». Отже, від’ємне значення об’єкта оподаткування податком на прибуток підприємств за результатами 2010 р. враховується при визначенні обсягу об’єкта оподаткування податком на прибуток підприємств у першому кварталі 2011 р.

8. Явищем, протилежним зворотній дії у часі актів цивільного законодавства, є дія акта законодавства, що втратив чинність, стосовно певного кола правовідносин. Відповідно до ст. 340 ПК до інвестора, що діє на території України на підставі договору про розподіл продукції, підлягає застосуванню «законодавство, чинне на момент укладення угоди, крім випадків, коли законом зменшується розмір податків чи зборів або податки і збори скасовуються. Закон, яким зменшується розмір податків чи зборів або податки і збори скасовуються, інвестором застосовується з дня набрання ним чинності». Правда, застосування цього законодавчого положення буде ставитись під сумнів із-за того, що держава гарантувала зазначеним інвесторам застосування законодавства, чинного на момент укладення угоди, «до прав та обов’язків інвестора при виконанні податкових зобов’язань, визначених угодою про розподіл продукції». Із контексту ст. 340 ПК, в останньому реченні якої йдеться про розміри податків і зборів, можна зробити висновок про те, що слова «до прав та обов’язків інвестора при виконанні податкових зобов’язань» слід тлумачити як «до відносин щодо оподаткування діяльності, що здійснюється на підставі договору про розподіл продукції». Слід також враховувати, що угодою про розподіл продукції податкові зобов’язання встановлюватись не можуть.