Тема 9. Формы, методы и акты

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие форм государственного управления, их виды и характеристики.

 

Форма государственного управления - это внешнее, практическое выражение управленческой деятельности в конкретных действиях, совершаемых органами государственного управления и должностными лицами в пределах их компетенции и влекущее за собой определенные последствия.

Каждый орган государственного управления осуществляет свои функции через формы, присущие государственному управлению в целом, а также через специфические формы, присущие только данному государственному органу. Формы государственного управления выражают содержание управленческой деятельности, они конкретно отражают, как выполняется та или иная функция, как разрешается конкретная задача, стоящая перед данным государственным органом.

Эффективность государственного управления зависит от многообразия и умелого сочетания различных форм государственного управления.

Виды форм государственного управления:

1) В зависимости от правовых последствий применения той или иной формы:

- правовые формы государственного управления - четко регламентированы в нормативно - правовых актах и их применение влечет за собой юридически значимые последствия, то есть после их применения возникают, изменяются или прекращаются правоотношения. Правовые формы являются частью компетенции органов государственного управления и применяются только тогда, когда органу предоставлено на это право:

•издание актов государственного управления (как нормативных, так и индивидуальных) и совершение на их основе иных действий юридического характера (задержание нарушителя, прописка и выписка граждан);

•заключение административных договоров (контракт с руководителем государственного предприятия);

•дача обязательных отчетов о своей деятельности;

•дача обязательных ответов на обращения граждан;

•совершение нотариальных действий в предусмотренных законом случаях.

- неправовые формы государственного управления - не требуют полного и строго определенного законом юридического оформления, то есть, нет четкой регламентации данных форм в нормативно - правовых актах, а также они не влекут за собой юридически значимых последствий:

•организационные действия (совещания, обсуждения, проверки, пресс конференции);

•материально - технические операции (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов, обработка информации, задержание, доставление в ОВД). Исполнительная власть реализуется только через правовые формы, главным образом через издание актов государственного управления, а государственное управление реализуется через правовое и неправовые формы.

2) В зависимости от процессуальной формы осуществления управленческой деятельности:

- процессуальная форма государственного управления - представляет собой властную деятельность должностных лиц, направленную на решение юридических дел. Эта форма достаточно детально регламентирована в нормах права.

При ее осуществлении реализуется компетенция соответствующего органа государственного управления, осуществляются властные полномочия, в результате чего разрешаются конкретные дела либо спорные вопросы;

- непроцессуальная форма государственного управления - включает в себя все виды действий, осуществляемых органами государственного управления, которые детально не регламентируются в нормах права и служат вспомогательным средством при осуществлении государственного управления.

3) В зависимости от способа осуществления управленческой деятельности:

гласные формы - в основном управленческая деятельность осуществляется открыто, гласно, с информированием населения о своей работе;

негласные формы - информирование государственными органами своей деятельности недопустимо в силу ее секретности (оперативно - розыскные мероприятия, разведывательные операции, внешнеэкономическая деятельность).

 

2. Понятие методов государственного управления, их виды и характеристика.

 

Методы государственного управления - это способы, приемы практической реализации задач и функций исполнительной власти, управленческой деятельности, достижение ее целей.

Методы государственного управления показывают, каким образом государство решает стоящие перед ним задачи в области государственного управления. Методы осуществляются в процессе реализации государственного управления, они формируются по воле и от имени государства, отражают государственно - властный характер управления.

По характеру государственного управления выделяют общие методы и специальные. Общие методы применяются любыми органами государственного управления при реализации полномочий. Специальные методы применяются либо конкретным органом государственного управления, либо при реализации одной или нескольких государственных функций.

Виды общих методов:

1) В зависимости от характера воздействия на управляемые объекты:

- метод убеждения- выработка осознания у управляемых необходимости совершения тех или иных действий. Убеждение проявляется в овладении вниманием, во внушении, воздействии на сознание, эмоции. Убеждение в демократическом обществе является главным методом воздействия в силу ряда причин:

используется систематически и повсеместно;

обеспечивая выполнение норм, правил, команд, задач, вырабатывает привычку законопослушания;

выступает как форма самоуправления;

обходится государству дешевле принуждения.

К способам убеждения относят: обучение, пропаганду, агитацию, разъяснение, обмен опытом, инструктаж.

- метод принуждения - это отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Принуждение применяется только тогда, когда не выполнена задача. В административном праве принуждение рассматривается и как метод государственного управления, и как специфическая деятельность специально уполномоченных на то органов государства. К средствам принуждения относят: психическое, материальное, организационное, физическое воздействие. Принуждение может применяться как к индивидам, так и к коллективам. Принуждение должно быть только легальным.

2) В зависимости от преследуемых целей:

- метод наблюдения (пассивный метод) - выражается в оценке деятельности управляемых без вмешательства в содержание деятельности;

- контроль - проверка соответствия фактического состояния дел должному, сопровождающаяся правовым воздействием на деятельность управляемого;

- разработка и применение мер воздействия - это активное вмешательство в содержание деятельности управляемого.

Виды специальных методов:

- По способу воздействия на управляемые объекты:

1)метод прямого воздействия (административный метод)- выражается в прямом воздействии на волю управляемых. По своему характеру - директивный, приказной, так как не оставляет права за управляемыми возможности выбора вариантов поведения и возлагая обязанность прямо выполнить команду, устанавливая за это принудительные меры.

2)метод косвенного воздействия (экономический метод) - выражается в создании заинтересованности у управляемых в выполнении определенных действий (поощрение).

 

3.Понятие, юридическое значение и виды актов государственного управления.

 

Правовые акты - важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно - распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально - культурной, административно - политической областями жизни государства.

Правовые акты - основная продукция государственной администрации. Это самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А то число разнообразных общественных отношений, которыми органы государственного управления руководят, требует от них принятия правонаделительных актов о приеме на работу, в вузы, о призыве на военную службу, о назначении пенсий, пособий, награждении, возложении обязанностей, запрещении и так далее,

Актам государственного управления свойственны признаки, которые отличают их от других актов:

1. Они принимаются при осуществлении государственной власти, являются правовой формой исполнительно - распорядительной деятельности,

2. Подзаконность актов означает их соответствие действующим законам, актам вышестоящих органов и т.д.

3. Официальный характер состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицы государственного аппарата, выражает волю государства.

4. Правовой акт исполнительной власти опирается на властные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением,

5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия.

6. Правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы:

- которые устанавливают, изменяют, отменяют нормы права;

- которые влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами.

В них могут содержаться нормы других отраслей права (финансового, трудового, гражданского), они могут повлиять на гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения,

Правовые акты исполнительной власти - это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно - распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия.

Виды актов управления:

1) По юридическому содержанию:

-Нормативные акты - устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

По кругу лиц эти акты можно разбить на:

- акты общего значения (республиканские, областные, городские);

- межведомственные акты;

- внутриведомственные (в том числе локальные).

- Индивидуальные акты - решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно - распорядительных, правоохранительных, юрисдикционных. По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочиваюшими, содержащими отказы.

- Общие акты содержат либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня), либо общие требования (усилить внимание к определенной категории дел, экономить ресурсы).

- В смешанных актах одновременно содержаться нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще общие требования:

2) По субъектам:

- акты органов исполнительной власти и их должностных лиц;

- акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти:

а) постановления судей по делам об административных правонарушениях;

б) акты председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение;

-акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.

3) По форме:

- письменные - являются разновидностью служебных документов;

- устные - широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, в воинских частях;

- конклюдентные акты находят внешнее проявление в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах.

4) По функциональной роли:

- по финансовым вопросам;

- по кадровым вопросам;

- методического характера.

5) В зависимости от объема полномочий субъекта власти:

-дискреционные акты - издаются на основе свободы усмотрения, самостоятельно, но в пределах своей компетенции;

-акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (наложение штрафа, передать на рассмотрение по месту учебы, работы);

-акты, принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы на основе конкурса).

6) В зависимости от порядка принятия:

- коллегиальные;

- единоначальные.

7) В зависимости от цели и характера акта (для индивидуальных актов):

 

- оперативно - исполнительные;

- правоохранительные.

8) По действию в пространстве:

- республиканские;

- местные.

10) В особую группу выделяют акты, содержащие в себе меры административной ответственности. Акты с административной санкцией - акты государственного управления, которые содержат правила поведения и меры ответственности за их нарушение. Они издаются с целью регулирования однотипных общественных отношений и обязательны для всех субъектов таких отношений, Акты могут издаваться только по тем вопросам государственного управления, которые специально определены законодательством.

Данные акты носят общеобязательный характер. В связи с тем, что эти акты содержат санкции, применение которых существенно затрагивает интересы граждан, должностных лиц или организаций, закон ограничивает круг органов, наделенных правом их издания (ст. ст,4-5 КоАП). Такие акты издаются как органами власти, так и органами государственного управления. Они принимаются только в коллегиальном порядке.

Нормативные акты, регламентирующие поведение всех граждан, организаций, должностных лиц в ряде областей общественной жизни, имеющих важное значение, всегда содержат санкции за их неисполнение. Акты с административной санкцией принимаются для регулирования вопросов борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями.

Акты должны быть доведены до всеобщего сведения (публикации в местной печати, объявление по радио) и лишь при исключительной срочности, например по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, они вводятся в действие со дня опубликования.

 

4. Процесс принятия административных актов.

 

Акты государственного управления издаются и отменяются в определенном, установленном законом порядке. Наличие специального порядка принятия и отмены актов обусловлено их значением и правовыми последствиями, которые возникают в связи с изданием и отменой правового акта.

Этот порядок направлен на то, чтобы обеспечить соответствие формы и содержания акта целям его издания, необходимую эффективность, законность, авторитет, реализацию демократических принципов правотворческой и правоприменительной деятельности при осуществлении функций государственного управления в государстве.

В Республике Беларусь не существует одного правового акта, определяющего общий порядок принятия (издания) актов управления. Такой порядок регулируется многими актами. Некоторые аспекты рассматриваемого порядка закреплены в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»,

Весь процесс создания правового акта государственного управления подразделяется на несколько стадий:

- подготовка проекта акта,

- рассмотрение проекта соответствующим коллегиальным органом или должностным лицом,

- принятие (утверждение проекта) акта,

- доведение его до сведения исполнителей.

Наличие всех указанных самостоятельных стадий характерно главным образом для нормативных актов. Издание же индивидуальных актов в ряде случаев упрощено и не всегда может быть четко подразделено на такие стадии,

Неодинаковы и стадии издания актов в разных органах, и действия, связанные с изданием актов в различных формах одним органом, Например, процедура принятия решений исполкомом отлична от процедуры принятия распоряжений. При этом имеются и общие правила издания некоторых актов различными органами, хотя они содержатся в разных источниках.

1. Отправным моментом всей деятельности по изданию акта является подготовка проекта. Инициатива в подготовке проекта акта управления принадлежит либо самому органу, издающему акты, либо исходит извне (поручение вышестоящего органа, ходатайство общественных организаций, заявления граждан и т.п.) в зависимости от содержания разрешаемого в акте вопроса, Во многих случаях акты управления принимаются по инициативе органов различных общественных организаций. Подготовка проектов нормативных актов осуществляется на плановой основе, В данную стадию входит подбор необходимой информации и материалов, согласование проекта, проведение юридической и иных экспертиз.

2. Рассмотрение проекта и принятие акта управления.

В коллегиальных органах организационной формой обсуждения и принятия актов по основным, наиболее важным вопросам компетенции соответствующего органа является его заседание. В органах, действующих не основе единоначалия (министерства, управления, администрация организаций), также широко применяются различные формы выяснения мнений заинтересованных лиц, учреждений, организаций. В ряде случаев законодательство предусматривает решение этими органами отдельных вопросов только по согласованию с другими органами или организациями. Обязательно требуется согласование проектов актов, затрагивающих финансовые вопросы (с соответствующими финансовыми органами или с бухгалтерией). Все проекты нормативных актов, а также проекты иных актов управления, имеющих юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой. Важнейшие вопросы и проекты решений по ним, как правило предварительно обсуждаются в совещательных, консультативных и других органах и такие обсуждения также служат формой выяснения коллективного мнения.

3. Доведение актов до сведения исполнителей.

Это завершающая стадия издания акта, где он вступает в силу, начинает порождать те правовые последствия, на возникновение которых направлен. Для ознакомления исполнителей с актом используются различные средства: акты рассылаются исполнителям, публикуются в печати, их содержание объявляется по радио и телевидению, исполнители знакомятся с содержанием акта под расписку. Способы и порядок доведения актов до сведения лиц и организаций, которым они адресованы, устанавливаются для различных актов в соответствии с их характером и учетом того, кому они адресуются. Нормативные акты управления могут издаваться с указанием или не указанием срока действия. Ненормативные акты управления прекращают свое действие с момента исполнения содержащихся в них предписаний. Официальным опубликованием является доведение правовых актов до всеобщего сведения путем перепечатывания их текстов в полном соответствии с подписанными оригиналами в следующих изданиях:

- в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь;

- в газете «Советская Белоруссия» - акты Президента Республики Беларусь;

- в газете «Республика» - постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения Премьер - министра Республики Беларусь, правовые акты республиканских органов государственного управления;

- в периодических печатных изданиях, которые определяются в соответствий с законодательством Республики Беларусь, - правовые акты областных и Минского городского исполнительных комитетов.

Неофициальное опубликование осуществляется только после его официального опубликования.

Специфика некоторых актов обусловливает также наличие особо сложного порядка вступления этих актов в силу: акт регулирует не все отношения, исполняется не всеми причастными к соответствующему делу субъектами, а спустя некоторое время при определенных условиях начинает регулировать и другие отношения, возникающие по данному делу. Например, постановление о применении в административном порядке штрафа, как известно, должно быть исполнено нарушителем в течение 15 дней со дня его вручения нарушителю. В этом случае соответствующее должностное лицо учреждения банка обязано принять необходимую денежную сумму и выдать квитанцию. Через 15 дней после вручения нарушителю этого постановления в случае неуплаты им штрафа оно исполняется в принудительном порядке соответствующими должностными лицами по месту работы нарушителя, а если тот не работает, то судебным исполнителем по месту жительства нарушителя.

 

5.Требования, предъявляемые к правовым актам управления.

Акты государственного управления должны быть:

1) эффективными;

2) законными (орган должен обладать соответствующей компетенцией, акт должен соответствовать и не противоречить нормативно - правовым актам, соответствовать цели закона, приниматься с соблюдением процедуры);

3) обоснованными, т.е. должны быть учтены все основания принятия акта, изучены все обстоятельства дела;

4) целесообразными - т.е. полезными с точки зрения публичных интересов. Несоблюдение требований законности и обоснованности в любом случав влечет за собой отмену акта и прекращение его действий. Если же не соблюдено требование целесообразности акта, то это не всегда влечет за собой его отмену.

Неправовые акты государственного управления являются таковыми, если они изданы с нарушением предъявляемых требований. В зависимости от характера нарушения и его последствий они подразделяются на ничтожные и оспоримые.

Ничтожные акты государственного управления - те, которые не порождают юридические последствия с момента их возникновения. Их юридическая несостоятельность настолько очевидна, что они не подлежат никакому исполнению, пороки таких актов не могут быть устранены, так как они грубо нарушают законы и интересы государства.

Оспоримые акты государственного управления - те, которые при обязательности их исполнения могут быть оспоримы в установленном законодательством порядке по инициативе самой администрации или в результате обжалования. Вопрос о законности оспоримого акта государственного управления решается органом, который издал акт, вышестоящим органом, органом контроля или судом.

Основные требования законности, предъявляемые к актам государственного управления, заключаются в следующем:

1) Правовые акты должны быть юридически обоснованы. Необходимо, чтобы акты соответствовали цели, которая предусмотрена законом или другим юридическим актом вышестоящего органа. Юридическая обоснованность актов управления предполагает также их издание в пределах компетенции соответствующего органа, т.е. по предмету своего ведения, с соблюдением объема полномочий и территориальных границ деятельности.

2) Правовые акты управления должны быть экономически обоснованы (должны учитываться оптимальные государственные потребности и возможности резервов исполнителя).

3) Правовые акты управления должны приниматься в установленном порядке с соблюдением формы.

Организационно - технические требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство. В соответствии с этим в актах должны быть четко определены конкретные задачи (права и обязанности), их исполнители, сроки, формы и методы решения задач. Акты управления должны издаваться своевременно и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют разрешения с помощью правовых средств. Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для их оспаривания и признания недействительными.