Тема 12. Административный процесс по индивидуальным делам

1.Понятие административного процесса.

 

Административный процесс, как и всякий процесс, если исходить из этимологического значения слова "процесс" (движение вперед) – то есть движение к определенной цели.

Административный процесс - это составная часть управленческой деятельности государства. Вместе с тем процесс представляет собой вполне самостоятельное правовое явление, обладающее своей спецификой, формами и методами осуществления на основе соответствующих юридических правил.

Под административным процессом в широком смысле понимается процесс самой исполнительной деятельности органов государственного управления, то есть процессуальные формы ее осуществления.

Административно-процессуальная деятельность - это один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами).

Вопрос о понятии и сущности административного процесса до сих пор в учебной, научной административно-правовой литературе не нашел единообразного решения. Несмотря на известные разноречия в понимании конкретного содержания административного процесса, объективно он понимается в качестве порядка применения норм материального административного права. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических последствий, предлагаемых диспозицией нормы, и имеет своей конечной целью повышение эффективности исполнительной деятельности государств?

В узком смысле административный процесс- это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений в целях обеспечения законности и укрепления правопорядка.

Нередко административный процесс рассматривается по аналогии с уголовным и гражданским процессом как юрисдикционная деятельность.

Под административной юрисдикцией понимается установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления по разрешению в предусмотренных законом случаях непосредственно, то есть без обращения в суд спорных вопросов применения норм административного права, оценке действий конкретных лиц с точки зрения соответствия их этим нормам и применению в необходимых случаях административных санкций.

Следует отметить, что оба варианта понимания административно-процессуальной деятельности имеют право на существование. Они имеют общие черты: в основном внесудебный характер разрешения индивидуальных дел; регламентация, как правило, одним нормативно-правовым актом. В зависимости от характера конкретного индивидуального дела реализуется либо диспозиция, либо санкция соответствующей нормы материального административного права. В этом, в частности, отличие административного процесса от судебного, в рамках которого реализуются санкции соответствующих правовых норм.

Административная юрисдикция является по существу составной частью пра­воохранительной и правоприменительной деятельности органов государствен­ного управления, осуществляемой на основе и во исполнение закона. Она осу­ществляется в рамках и по правилам административного процесса.

Основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоустанавливающем и правоприменительном), так и в узком (собственно юрисдикционном) смысле составляет административно-процессуальная деятельность, которая понимается как:

а) административно-процедурная;

б) административно-юрисдикционная.

В законах и в подзаконных правовых нормах административный процесс выражен недостаточно полно. В настоящее время наиболее четкое представление обо всех важнейших сторонах административно-процессуальной деятельности можно получить на базе анализа преимущественно тех административно-процессуальных норм, каковыми регламентируется осуществление административной юрисдикции.

Существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить административно-процедурную деятельность под эгидой административного процесса, крайне разрознен. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, разрешительных, регистрационных и прочих полномочий, реализуемых органами государственного управления. Конечно, такого рода правила существуют. Но они содержатся в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это свидетельство того, что административно-процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном варианте пока отсутствует.

Характерной особенностью административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более слож­ную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами.

Сфера применения административного процесса не исчерпывается реализацией норм материального административного права и защитой административных правоотношений. Нередко на основе норм процессуального административного права применяются материальные нормы иных отраслей права: финансового, земельного, налогового, трудового и других. Например, производство по делам об отводе земель и земельных участков и их изъятии; производство по налоговым делам; производство по некоторым трудовым спорам и так далее.

 

2. Принципы административного процесса.

 

Будучи органической частью управленческой деятельности, административ­ный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе государственного управления. Однако как специфическая деятельность испол­нительно-распорядительных органов и других компетентных субъектов, связан­ная с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его виды производств осуществляются на основе специальных принципов.

К числу принципов административного процесса следует отнести: законность, принцип охраны интересов государства и личности, принцип объективности (материальной истины), принцип равенства сторон в процессе, принцип гласности, принцип экономичности процесса, принцип двустепенности процесса, принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение).

Принцип законности административного процесса основан на требованиях Конституции. Его сущность состоит в том, что применение норм материального права во всех случаях должно быть законным Процесс должен осуществляться компетентным органом, должностным лицом строго в рамках его полномочий, а также в формах и порядке, установленных законодательством.

Из принципа законности вытекает и необходимость государственной защиты прав и законных интересов сторон административного процесса, в особенности прав граждан. В случае нарушения прав и законных интересов того или иного участника административного процесса последний может обжаловать незаконное действие.

Одной из гарантий прав гражданина как стороны административного процесса является предоставление ему возможности воспользоваться услугами адвоката на всех стадиях административного процесса.

Принцип законности соблюдается и при рассмотрении административных дел, когда орган (должностное лицо) у правомочен решать их на основе свободной оценки. В этом случае орган имеет право выбрать из нескольких возможных ситуаций ту, которую он считает наиболее целесообразной. Но, принимая решение по конкретному административному делу, он обязан придерживаться норм административного процесса.

Принцип охраны интересов государства и личности в административном процессе направлен прежде всего против различных проявлений формализма при рассмотрении административных дел.

Вместе с тем он имеет и другую сторону. Последовательный, полный и неуклонный учет интересов государства и личности самым непосредственным образом отражается на эффективности административного процесса и составляет обязанность любого органа или должностного лица, рассматривающего административное дело. В его задачу входит также обязанность следить за надлежащим использованием сторонами своих прав, чтобы это не повредило интересам государства и общества.

Принцип объективности (материальной истины) означает всестороннее объективное исследование всех обстоятельств дела. Для установления истины важно не ограничиваться заявлениями участников административного процесса, а проверять документы, подтверждающие факты, показания свидетелей и достоверность их показаний, учесть и правильно оценить доказательства, представленные сторонами, дать им правильное правовое истолкование; полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке доказательств и, следовательно, к принятию решения.

Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из более общего принципа, согласно которому все граждане равны перед законом в том смысле, что на каждого гражданина, на каждое должностное лицо независимо от его служебного положения нормы закона распространяются в совершенно равной степени.

Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей, как участников определенного вида правовых отношений. Кроме того, этот принцип предполагает необходимость оказания соответствующей правовой помощи участнику адми­нистративного процесса, если он в ней нуждается, и вместе с тем обязанность органа, разрешающего дело, следить за тем, чтобы участники административного процесса надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности.

Принцип гласности административного процесса заключается в публичности процесса и его доступности гражданам. Процесс ведется, как правило, открыто, за исключением случаев, когда это противоречит интересам охраны государственной или служебной тайны, а также сохранению сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц.

Участникам процесса предоставляется возможность беспрепятственно пользоваться процессуальными правами, знакомиться с материалами дела, документами и так далее.

Принцип экономичности процесса содержит два начала:

а) начало быстроты, в соответствии с которым орган должен вести процесс без затяжек и волокиты,

б) начало экономии, требующее того, чтобы процесс проходил с возможно меньшими расходами и затратами времени сторон и других лиц, участвующих в процессе.

Экономичности процесса во многом способствуют установленные законодательством точные сроки, в течение которых должно быть рассмотрено и разрешено то или иное управленческое дело, исполнено принятое по делу решение.

Принцип ведения дела на государственном языке означает, что процесс ведется на белорусском или русском языке. Лица, не владеющие языком, на котором ведется процесс, могут давать пояснения, заявлять ходатайства и т.п. на родном языке через переводчика.

Принцип двустепенности административного процесса означает такое правило, согласно которому участники разбирательства по административному делу и прежде всего стороны, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа или лица, рассматривающего данное дело.

Особо следует подчеркнуть, что обжалованию может подлежать решение первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию - вышестоящий орган государственного управления, суд или какой-либо другой орган, в зависимости от характера административного дела или законодательного установления.

Вместе с тем принцип двустепенности административного процесса исходит из нецелесообразности обжалования второй инстанции в соответствующие вышестоящие органы. Например, решение городского (районного) суда, вынесенное по жалобе гражданина на постановление административной комиссии, является окончательным и обжалованию не подлежит.

Согласно принципу ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение) должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятии незаконного акта, несут дисциплинарную или уголовную ответственность.

 

3. Субъекты административного процесса.

 

В законодательстве содержатся административно-процессуальные нормы определяющие субъектов административного процесса, их процессуальные права и обязанности, гарантии их осуществления.

Такие нормы содержатся, например, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях. Законе Республики Беларусь «Об обращениях граждан», в Трудовом Кодексе, дисциплинарных уставах и др.

Круг субъектов административного процесса определяется следующими главными обстоятельствами:

во-первых, широтой сферы государственного управления, в которой осуществляется административный процесс, что предопределяет многообразие его субъектов;

во-вторых, тем, что административный процесс связан с разрешением индивидуально-конкретных дел, поэтому в нем не участвуют некоторые из известных праву субъектов, например, государство, административно-территориальные образования;

в-третьих, самим характером этой процессуальной деятельности, вследствие его субъектами административно-процессуальных отношений должны быть признаны такие их участники, которые не являются субъектами материальных административно-правовых отношений.

Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что административный процесс - прежде всего деятельность, в рамках которой решаются задачи, стоящие перед органами государственного управления, то есть задачи исполнительно-распорядительного характера. В таком понимании административный процесс представляет собой административно-процессуальную деятельность, которую полномочна осуществлять отнюдь не любая из сторон административного процесса. Граждане, например, не могут являться субъектами административно-процессуальной деятельности. Поэтому можно говорить, во-первых, о субъектах административно-процессуальной деятельности, имея в виду органы управления (должностных лиц), специально уполномоченные на разрешение соответствующих индивидуальных административных дел, и, во-вторых, о субъектах административного процесса, то есть обо всех возможных участниках процедуры их разрешения.

Орган государственного управления (должностные лица) выступает в двух качествах - как субъект административно-процессуальной деятельности, являющейся одним из путей практической реализации их компетенции. Без наличия такого субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями по разрешению индивидуально-конкретных дел, не может быть административно-процессуальной деятельности, не может быть административного процесса.

В другом качестве орган управления (должностное лицо) может участвовать в административном процессе как сторона, либо представляющая доказательства по делу, либо дающая соответствующие объяснения (например, при рассмотрении жалобы гражданина на действия должностного лица) и т.п. В делах, возникающих в связи с совершением административного проступка, стороной процесса является должностное лицо, составившее соответствующий протокол о правонарушении.

В качестве субъектов административно-процессуальной деятельности могут в установленных законодательством случаях действовать судебные органы. Например, районные (городские) народные суды (народные судьи) выступают в такой роли при применении мер административной ответственности за мелкое хулиганство, при разрешении жалоб на определенные действия должностных лиц.

Органы прокуратуры также нередко являются сторонами административно-процессуальных отношений, например, при принесении протеста в порядке общего надзора на незаконный акт управления, на административное взыскание, вынесенное с нарушением требований.

Важное место в системе субъектов административного процесса занимают негосударственные организации (политические партии, общественные объединения, профсоюзы и др.). Они могут выступать в административном процессе в качестве: организации, возбудившей административное дело в связи с осуществлением своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение; стороны административного спора; третьего лица, организации, защищающей права и интересы других лиц.

Граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства образуют наиболее многочисленную группу субъектов административного процесса. Они выступают в административном процессе в качестве:

• лица, возбудившего дело перед органом, имеющим право на его разрешение, в связи с реализацией своих прав или выполнением обязанностей;

• стороны административного спора, заявившей в органе, правомочном разрешать административное дело, требование о защите нарушенного или оспариваемого права, или стороны, к которой предъявлено требование в органе о нарушении или оспаривании его прав заявителя;

• третьего лица, то есть лица как заявившего самостоятельные требования на предмет спора, так и не заявившего такого требования, но присоединившегося к требованиям одной из сторон;

• уполномоченного представителя, если иное не предусмотрено законодательством;

• лица, привлекаемого к административной ответственности;

• потерпевшего, то есть лица, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный ущерб;

• лица, защищающего права и интересы других лиц;

• свидетеля.

В каждом из перечисленных случаев правовой статус гражданина как участника административного процесса имеет свою специфику, обусловленную той ролью, которую выполняет гражданин в процессе.

Субъектами административного процесса являются государственные служащие. Их административно-процессуальная правосубъектность обусловлена двумя обстоятельствами:

во-первых, определяющее значение имеет принадлежность служащего к определенной категории - руководителей, специалистов, вспомогательного персонала, поэтому административно-процессуальная правосубъектность первых шире, чем правосубъектность иных категорий служащих;

во-вторых, играет большую роль содержание должностных прав и обязанностей служащих соответствующих категорий.

Например, директор завода и председатель исполкома принадлежат к одной и той же категории служащих (руководители), но совершено ясно, что административно-процессуальная правосубъектность их различна.