Системный кризис государственного управления

Общесистемный кризис означает, что основные компоненты об­щества - технический базис, экономика, социальная сфера, поли­тика, право и др. — пришли в такое взаимное несоответствие, что эта разбалансированность системы не может быть преодолена в рамках (без изменения) существующего социально-экономического строя.

Признаки проявления данного кризиса могут быть определены следующим образом:

* длительный, скрытый или явный паралич государственной власти, полная потеря государственными структурами возможностей, потенциала управляющего воздействия, стратегической инициативы и творчества, частое прибегание властных лиц к популистским

обещаниям, смене курса, кадровой «чехарде», в целом - «зигзаго-вой» политике;

♦ повышенная критическая активность, напор недовольных масс;

♦ абсолютное и относительное обнищание значительной части населения, резкое падение уровня жизни, разрушение привычного образа жизни людей, лишившихся работы, достаточного материаль­ного благополучия.

Составляющие элементы политического кризиса на этапе раскола общества по «вертикали»:

♦ конституционно-правовой кризис — разрыв правового прост­ранства, ограничение или фактическое прекращение действия Конституции;

♦ правительственный кризис — потеря респектабельности иав-торитета, разрыв вертикали единой исполнительной ветви власти и сокращение государственно-административного управляющего воз­действия;

♦ кризис партийной системы — раскол в партиях, движениях, потеря авторитета и доверия у масс ведущими политическими силами, правящими партиями;

♦ идеологический кризис — крушение принципов, устоев, нравст­венности, возрастание амплитуды преступности;

♦ внешнеполитический кризис - падение престижа и между­народного влияния у государства, появление угрозы разного рода международных конфликтов и войн [2, с. 359—360].

Определяющей доминантой развития общества на этом этапе является достижение критической точки, за которой предел терпе­ния (кредит доверия власти) переходит в свою противоположность. А это уже грозит социальным взрывом.

Остановимся на основных характеристиках составляющих сис­темного кризиса государственной власти в России, с тем чтобы осмыслить, на каком его «радиусе» мы находимся, а также причины тотальной неподготовленности власти РФ к новой ситуации.

Большинство конфликтов, наблюдаемых сегодня в российском обществе, носит нормативный характер. «Игра без правил» — это название в действительности является выражением системного хаоса. Даже статьи Конституции РФ дают основание для конфликтов зако­нодательных норм и субъектов политических и правовых отноше­ний, ибо допускают перекосы в распределении полномочий между ветвями государственной власти, реализации принципа разделения властей по горизонтали и вертикали.

Здесь одна из конфликтологических доминант — баланс консти­туционных полномочий президентской, представительной и исполни-тельной ветвей власти. Проблемой является правовое регулирование роли Администрации Президента РФ, необходимость пересмотра функций ее служб и структуры, принципов взаимоотношений с парламентом и Правительством. Иначе углубление конфликта институциализации власти может разрушить' сложившуюся форму государственной власти неправовыми методами, привести к супер­президентскому авторитарному режиму.

Заложенная Конституцией РФ смешанная (президентско-парла-ментская) модель государственной власти на практике оказалась остроконфликтной именно по причине двойной легитимности [5, с. 119-129]. Президент и парламент избираются на основе всеобщего голосования и имеют все основания приписывать себе представи­тельство интересов народа, ссылаться на полученный от народа мандат. Собственно, практически во всех странах, где так или иначе практиковалась смешанная республиканская форма правления, воз­никали серьезные государственно-политические кризисы и конфлик­ты, президент и парламент имели недостаточно стимулов и желания к объединению усилий во имя общего блага. В нашей стране ситу­ация отягчается кризисными обстоятельствами переходного пери­ода. По сути, борьба президентских и парламентских структур идет не только за ключевую роль в выборе путей развития общества, но и за монополию в процессе передела власти и собственности. И эта борьба создает кризис государственности, разрушая конституцион­ный каркас формы организации государственной власти.

Составными элементами кризиса государственности в России и заметными его проявлениями являются парламентский и прави­тельственный кризисы.

Кризис парламента как института власти имеет двоякую природу. Во-первых, это результат исключения из его ведения важнейших сущностных полномочий, ослабление его статусной роли. Так, по Конституции РФ Федеральное Собрание лишилось многих конт­рольных функций, а следовательно, укоротился радиус его поли­тического влияния на исполнительную власть. Желая восполнить потерю, российский парламент, а точнее, одна из его палат — Госу­дарственная Дума стремится как можно активнее использовать свои конституционные права, найти достойную нишу в системе власти, инициирует (иногда слишком часто и конфликтно) проверку своего Доверия Правительству, возможность исполнения Президентом своих полномочий или его отставки.

Кризис парламента может развиваться и в случае, если внутри состава палат конфликты множатся, накладываются друг на друга и политическое решение становится невозможным. Конфликты возникают в парламенте между партийными фракциями, между пар­ламентом и Правительством, между парламентом и Президентом, между парламентом и группами давления, между палатами парла­мента и др. Проявлениями этих конфликтов могут быть длительное отсутствие необходимого кворума для принятия решения, острая конфронтация парламентских фракций, не позволяющая принять общее решение. При таких обстоятельствах парламент не может выполнять свои законотворческие функции, что по сути дела озна­чает паралич представительной ветви власти. Преодолению патовой ситуации служит роспуск парламента Президентом страны и назна­чение новых парламентских выборов. Однако эта чрезвычайная мера связана с не предвиденными бюджетом расходами и, главное, спо­собна взорвать мирное социальное пространство.

Правительственный кризис — также результат действия объектив­ных причин и субъективных факторов. Перекос конституционных полномочий в пользу президентской власти создает двусмысленное нестабильное положение исполнительной власти. Правительство РФ не определено Конституцией высшим исполнительным органом, статья ПО, п.1 предусматривает осуществление им исполнительной власти, т. е. проведение разработанных Администрацией Президента основных направлений политики и исполнение принятых Феде­ральным Собранием законов. Именно такая двойная зависимость Правительства делает проблематичной самостоятельность исполни­тельной власти в оперативной деятельности. Правительство в его конфликтах с парламентом опирается на поддержку Президента, что как будто усиливает позиции исполнительной власти, но при этом оно не застраховано от того, что одним росчерком пера Президент в любой момент может отправить его в отставку. Российскому об­ществу примеры хорошо известны.

Есть еще один объективный источник кризиса исполнительной власти. Фактически оказалась разорванной ее вертикаль, ибо Кон­ституция РФ (ст. 11, п. 2; ст. 12; ст. 7-3; ст.-74, п. 1) заложила правовые основы' формирования органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, не обеспечив при этом механизм систем­ного управляющего воздействия исполнительной власти, возмож­ность осуществления единой государственной политики на всей территории страны. Губернаторы областей, к примеру, будучи из­бранными населением соответствующих территорий, оказались в роли «двуликого Януса» (политического лидера и должностного лица), исполняя то одну, то другую из этих ролей с учетом обстоятельств. Если к этому добавить глубококонфликтное несоответствие консти­туций и уставов субъектов РФ Федеральному Основному закону, по сути отсутствие единого правового поля и законодательной системы на территории России, следует признать глубочайший кризис ис­полнительной власти и управления.

Таким образом, нынешняя Конституция РФ утратила в значи­тельной степени потенциал правового механизма урегулирования политических конфликтов в системе государственной власти, из-за чего они зачастую принимают деструктивный характер, создают новый конституционный кризис.

Судьба государственности и прогнозы развития системного кри­зиса — в сторону его нарастания или угасания — находятся в прямой зависимости от динамики процессов непосредственно в обществе, как фундаменте и каркасе государственного дома, который может выдержать и пережить ломку верхних этажей (кризис верхов) или дать трещину, а то и эффект «землетрясения» (кризис низов), что разрушит все здание государственности.

В основе системного кризиса современной России лежит основ­ное противоречие, которое существует в обществе — противоречие между субъектами власти, осуществляющими реформы, с одной сто­роны, и основной массой граждан, с другой, а это ведет к сужению социальной опоры правящего режима, появлению у людей отчуж­денно-враждебного отношения к государству.

Нарастание конфликта между властью и обществом объясняется прежде всего тем, что падает уровень жизни. Значительная часть респондентов указывает на абсолютное ухудшение материального положения [5, с. 20—73]. Отметим различие оценок масштабности обеднения народа, они всегда приблизительны уже потому, что оста­ется вне обследований масса людей без постоянного места житель­ства, нищих и других обитателей «социального дна».

Увеличивается эффект «вторичного недовольства», вызываемый гигантским неравенством и относительным ухудшением положения масс при возрастании разрыва между обнищанием большинства и богатством других.

Ряды социально уязвимых людей пополняются за счет средней прослойки населения — здоровых, работоспособных, квалифициро­ванных индустриальных рабочих, ИТР, работников народного обра­зования, здравоохранения и культуры. Среди них растет доля мало­обеспеченных и остронуждающихся, лишившихся достойных и> главное, стабильных средств к существованию [5, с. 231]. Эти люди острее воспринимают свое положение социальных аутсайде­ров, чем пенсионеры и нетрудоспособные, и чувство социальной несправедливости у этих, скажем, влиятельных слоев населения за­ставляет их стать действующей политической силой.

Впрочем, в политизированном обществе подчас трудно опреде­лить, какие факторы оказывают преимущественное влияние на на­строение конкретных социальных групп - экономическое положе­ние, степень социальной защищенности, политические убеждения или что-то другое. Очевидно, совокупность всех факторов создает нестабильность.

Эмпирическим индикатором нестабильности является социальная напряженность - это определенная фаза вызревания социального конфликта, особое социально-психологическое состояние общества, для которого характерно латентное или открытое неприятие сло­жившихся общественных условий, наличие движения против дейст­вий и решений властных структур.

Если оценивать уровень протестного потенциала, профессиональ­ные эксперты [5, с. 48] отмечают следующее: опросы глав и замес­тителей администраций по социальным вопросам (апрель 1997 г.) говорят о том, что уровень протестного потенциала доходит до 73% числа взрослого населения. В протестном движении появились эле­менты нового качества: сразу останавливаются предприятия разных отраслей на значительной территории — это показатель формирования такой субъективной активности, которую административно запретить нельзя, и она приобретает все более широкие и организованные формы.

Однако протеста в национальном масштабе мы не наблюдаем. Уровень социальной напряженности (пик пришелся на 1992 г.) во второй половине 90-х годов как бы законсервировался. Удельный вес людей, заявляющих о невозможности терпеть жизненные невзго­ды, держится на отметке 30-40%, участвуют в политических акциях протеста - 20—25%, проявляют готовность к крайним мерам - 9%.

Уместно задаться вопросом: что гасит протестное движение? Вы­делим главные, на наш взгляд, факторы:

• сам феномен протестной активности расщепляется на потен­циальный и реальный уровни готовности к активным действиям, и если уровень потенциальной готовности высок, то это не значит, что автоматически будет столь же высок реальный уровень. Между недовольством и готовностью к реальному делу существует значи­тельный разрыв;

• сказывается усталость населения от всевозможных «революци­онных» потрясений, когда эффект радикального перехода незна­чителен, ожидания не удовлетворены, а негативные последствия ощутимы;

• в настроениях людей преобладает социальный пессимизм. По­давляющее большинство живущих за чертой бедности (от 69 до 83%) не намерены даже при крайней нужде обращаться за помощью к руководителям своих предприятий, в профсоюзы, правоохранитель­ные органы, государственно-властные структуры;

• резервы адаптации населения к ненормальной социальной ситу­ации оказались значительными. Люди стали привыкать к кризисному бытию, снижению жизненных стандартов. Видимо, распространен­ное мнение «лишь бы не было войны», «не до жиру, быть бы живу» и т.п. есть проявление страха перед войной, положением беженца. Критерием для самооценки бытия стало для многих не богатство отдельных, пока немногочисленных людей, а примеры абсолютной нищеты, экологических и криминальных катастроф;

• обрушившиеся жизненные трудности и вызванная ими соци­альная депрессия разъединяет граждан, а протестное движение не имеет развитых форм корпоративных действий. Впрочем, это связа­но также с отсутствием у политической оппозиции альтернативной политики. Реальный протест может опираться лишь на определенную политическую идею, определенные политические организации.

Именно отсутствие политических субъектов, способных органи­зовать и возглавить протестное движение, объединить депрессивное общество, взять ситуацию под контроль, создает опасность социаль­ного взрыва (не путать с социальной революцией, которая требует организации).

Социальный взрыв, повод для которого может возникнуть неожи­данно, — это неуправляемый социальный выброс, могущий принять форму «русского бунта — бессмысленного и беспощадного». Он так же может ни к чему не привести (как и революция и сверху и снизу), кроме дальнейшего распада общества и государства.

Можно, конечно, представить происходящее на политической сиене России иначе. Идут нормальные процессы в обществе. Распа­лась одна система — создается другая. После распада всякой системы происходит период определенного хаоса. Нужно время, чтобы в этом хаосе возникли центры тяготения, началась кристаллизация новых публичных структур. Тогда и оттуда должны появиться пар­тии, новые элиты и т.д. Нужно время!.. Но время — ресурс исчерпа-емый и дефицитный. Люди же хотят жить хорошо сегодня, а не ожидать неопределенного будущего. Значит, задача в том, чтобы побыстрее найти цивилизованные формы и способы преодоления конфронтации, достижения национального согласия; цивилизован­ные, ибо стабильность может достигаться двумя путями: на основе насилия («железом и кровью» — О. Бисмарк) или на демократичес­кой основе («а мы попробуем с любовью» — Вл. Соловьев).

В условиях кризиса генеральным вектором теории и практики государственного управления становится не ориентация на конеч­ные, пусть даже очень прогрессивные цели (типа - «построения правового государства»), а разработка антикризисной программы оперативного реагирования, внедрение в жизнь оптимальных про­цедур поиска и согласованного принятия управленческих решений всех уровней, предусмотрение в этих процедурах реальных возмож­ностей корректировки ошибок и учета случайностей.

Антикризисные меры должны приостанавливать, минимизировать разрушение образа жизни людей, предусматривать компенсацию потерь, вызванных управляющим воздействием на экономическую, финансовую, духовную среду обитания. Каждому управленцу необ­ходимо осознать: важным обобщающим показателем социальной эффективности управления являются прогрессивные изменения в образе жизни населения. Государственная политика, противореча­щая этому началу, оказывается недееспособной. Думается, назрела объективная необходимость в серьезной корректировке критериев оценки эффективности деятельности властно-управляющих струк­тур, закрепление их в соответствующих законодательных актах, придание им тем самым юридической силы.

Говорить о необходимости не упускать из виду национальный вопрос — жизненно острый, конфликтогенный — значит ломиться в открытую дверь. Центральная Россия стала местом прибежища не только русских, но и многих представителей других народов, бежав­ших от войны, позора, страха за свою жизнь и жизнь своих детей. Приютив их, Россия пытается решить непростые вопросы с жильем, работой. И не всегда успешно, умело.

Современная национальная политика - это процесс взаимо­действия не только с национально-государственными (республиками) и с национально-территориальными (автономными областями) об­разованиями, но и с таким специфическим, новым для российской действительности явлением, как национальные диаспоры. И это в первую очередь касается тех областей, которые традиционно счита­лись российскими.

Выборы в демократическом обществе - это выбор альтернативы дальнейшего развития в соответствии с волей большинства электо­рата, частичная или полная смена элиты, корректировка реформ. Через общественное мнение избирателей осуществляется коррекция взаимопритязаний гражданского общества и государства. Характерная особенность избирательных кампаний как социального регулятора состоит в том, что они вносят изменения в отношения субординации, перемещая центр власти в гражданское общество, когда публичная власть решает судьбы власти государственной. Таким образом, вы­боры - не панацея, но важнейшая политическая составляющая ста­билизации общества. Конечно, при условии, что эти выборы -демократические, проводятся на основе принципов периодичности, конкурентности (кандидатов и их программ), представительности электората путем общего голосования.

Незамедлительное совершенствование избирательной системы, демократизация выборов представительных органов государствен­ной власти - важнейшее направление программы выхода государст­венной власти из кризиса. Беда в том, что для власти стало необяза­тельным добиваться абсолютного большинства, что необходимо для консенсуса в его традиционном понимании, а просто — относитель­ного большинства, а то и просто некоторого участия избирателей. Необходимо выявить и устранить причины девальвации самой идеи выборов, разработать новую законодательную базу, новые избира­тельные технологии.

Идея объединения, консолидации общественных сил разделяется многими людьми - миллионами беспартийных и членами много­численных партий. В теории и на уровне бытового сознания партия -это авангард, наиболее сознательная часть класса, определенной социальной группы, общества, объединенная общими ценностями, идеалами, интересами и во имя этого борющаяся за власть либо за участие в ней.

Процесс политической стабилизации во многом определяет по­литическая элита - доминирующие общественные группы, в руках которых сконцентрированы значительные властные ресурсы и функ­ции организации государственного управления. Ввиду зыбкости созданной в стране законодательной базы избирательной системы политическая элита России являет собой во многих случаях как бы когорту временщиков, заботящихся главным образом о том, чтобы побольше взять от общества и государства «здесь и сейчас», не слишком думая о завтрашнем дне.

Создание новой авторитетной специализированной политичес­кой элиты - дело длительного времени, и не все здесь поддается Целенаправленному регулированию. Но без обретения таких автори­тетов невозможна стабилизация политической системы. Таким образом, это вопрос высшей степени сложности. А до тех пор очище­нию элиты могло бы содействовать активное участие в политичес­кой жизни виднейших и пользующихся моральным авторитетом интеллектуалов, которые уклонились у нас от этой роли, ссылаясь на свой политический дилетантизм или заявляя о своем отвращении к номенклатурной субкультуре и ее методам. Поле, оставленное функционерам, не слишком плодоносит. Вряд ли такие националь­ные лидеры, как драматург В. Гавел в Чехии, философ Ж. Желев в Болгарии или писатель А. Генц в Венгии, могут быть сочтены про­фессионалами в политике, однако они обеспечили поддержание моральных стандартов в этой области. А это — задача исключитель­ной важности.

Актуальность проблемы обострения политических противоречий вынуждает ученых, обществоведов, политологов, сотрудников спец­служб и правоохранительных органов искать пути оздоровления ситуации. При этом научные разработки аналитиков должны быть подняты на уровень принятия политических решений. Нужна опи­рающаяся на научный объективный анализ ситуации общегосударст­венная система мер, нацеленная на проведение сбалансированной внешней и внутренней политики.

Итак, в конце XX в., как и в его начале, в период социально-политических реформ в России с удивительной закономерностью проявляются одни и те же общественные явления. Сложнейшее из них — кризис государственной власти. Сумеет Россия его преодо­леть — отечественное государственное строительство приобретет позитивный опыт демократизации общества и демократическую форму правления, а наука государствоведения — приращение зна­ний.