Попередження повторних (рецидивни)х злочинів дітей.

У боротьбі зі злочинністю провідне значення надається саме ранній профілактиці, оскільки вона спрямована на усунення на перший погляд незначних, але небезпечних змін особистості дитини, які ще не стали на шлях злочинів. Ранню профілактику розуміють як сукупність заходів, що здійснюються державними органами і громадськими організаціями для:

§ покращення умов життя та виховання неповнолітніх у випадках, коли зовнішні обставини загрожують їх нормальному розвитку;

§ знешкодження джерел антисоціального впливу на них;

§ корекції розвитку особистості неповнолітніх, які мають некримінальні відхилення у поведінці, для того щоб не дати можливості їм перейти до вчинення злочинів.

Другий рівень індивідуальної профілактикиполягає в усуненні факторів, що вже зумовили злочини неповнолітніх, для того, щоб виключити можливість їх вчинення у майбутньому як цими ж, так і іншими підлітками, які перебувають під впливом зазначених криміногенних чинників. Сюди входять: а) своєчасне припинення злочинної діяльності та створення неможливості її продовження; б) порушення кримінальної справи, вибір запобіжних заходів; в) забезпечення виховно-профілактичного впливу кримінально-процесуальними методами; г) застосування правових заходів до осіб, які залучили неповнолітніх до злочинної діяльності або тих, хто не виконує своїх обов’язків з виховання дітей; д) оздоровлення мікросередовища неповнолітніх злочинців.

Третій рівень індивідуальної профілактики спрямований на боротьбу з рецидивною злочинністю. Він включає такі заходи: а) перевиховання та виправлення неповнолітніх злочинців; б) надання допомоги у працевлаштуванні осіб, звільнених з місць відбування покарання; в) усунення джерел криміногенного впливу на них у побутовому оточенні.

Профілактика правопорушень серед дітей має плануватися та здійснюватися на різних рівнях і напрямах, відносно різний контингентів осіб. Вона повинна включати в себе широкий діапазон загально-виховних, профілактичних і каральних заходів. За своєю спрямованістю вони мають попереджати протиправну поведінку дітей, припиняти розпочаті кримінальні дії, а також не допускати їх повторення. На цій справі не можна заощаджувати кошти, адже йдеться про майбутнє. Цю роботу необхідно виконувати, спираючись на методологію проактивного управління криміногенною ситуацією. Вихідні положення названого підходу такі.

Робота, спрямована на розкриття вже скоєних злочинів, видається необхідною, важливою, але не перспективною справою. На основі „реактивної” методології (реагування на події, що вже трапилися), злочинність не перемогти. Адже, якщо не усуваються причини правопорушень, на зміну виявленим правопорушникам невдовзі прийдуть нові. Може варто переглянути цілі КМСД як організації та способи їх досягнення? В зв’язку із реформуванням ОВС проводиться робота щодо створення ювенальної міліції з новими завданнями та методами роботи.

Для досягнення цілей і вирішення завдань організації необхідне бачення ідеального результату діяльності, який можна отримати впродовж певного часу і який розкриває роль міліції у суспільстві (наприклад, зменшити рівень злочинності в регіоні). Похідні завдання є більш специфічними й конкретними; вони, як правило, обмежені у часі та вимірюються кількісно (наприклад, зменшити протягом року кількість злочинів, скоєних неповнолітніми, на 10%).

За прийнятим у нашій країні визначенням, управління ОВС є особливим видом діяльності спеціально створених апаратів та спеціально призначених посадових осіб з упорядкування системи органів внутрішніх справ, забезпечення її оптимального функціонування та розвитку з метою ефективного вирішення завдань боротьби зі злочинністю й охорони громадського порядку.

При цьому управління органами внутрішніх справ розглядається в двох аспектах:

а) управління системою органів внутрішніх справ з боку держави;

б) управління, яке здійснюється в середині системи, коли об’єктами управління є працівники, служби, підрозділи, а суб’єктами – керівники, апарати відповідних рівнів. Зміст такої управлінської діяльності включає в себе: визначення цілей, завдань та функцій органів внутрішніх справ; розробку й удосконалення організаційної структури; забезпечення трудовими, матеріальними і іншими ресурсами; підготовку й реалізацію управлінських рішень; координація дій органів і підрозділів; регулювання функціонування з урахуванням обстановки; створення системи обліку та контролю.

Такий підхід видається неповним, оскільки поза увагою залишилося управління ситуацією на території, яку обслуговує дільниця міліції.

У 30-х роках двадцятого сторіччя в багатьох країнах Західної Європи і в США сформувалась так звана бюрократична (реактивна) модель поліціювання. Вона базувалась на застосуванні стандартів законодавства в усіх сферах діяльності поліції, жорстку ієрархію в управлінні, виокремлення поліцейських організацій і відносну незалежність від громадянського суспільства. Боротьба зі злочинністю розглядалась як головне завдання поліції, ефективність оцінювалась за критеріями рівня злочинності, швидкості реагування на виклики, кількості арештів тощо. Починаючи з 70-х років під впливом ідей біхевіоризму розпочалась критика поліцейської реактивної системи з її вузьким поглядом на роль поліції у суспільстві.

Поліція піддавалась критиці за закритість, недовіру з боку населення, грубість, корумпованість. Значна кількість досліджень свідчила про те, що більша частина поліцейської роботи відноситься не до чисто силової, а скоріше до діяльності з підтримання порядку, профілактики й забезпечення соціального сервісу.

Останні відкриття науки управління похитнули реактивну модель поліцейського управління, оскільки мілітаризований підхід, хоч і дозволяє зберегти внутрішню дисципліну, проте гальмує інтеграцію поліції у суспільство, оскільки пріоритети надаються налагодженню роботи всередині департаментів, а не в зовнішньому оточенні, серед людей, де поліцейські виконують свої обов’язки. Більше того, помічено, що авторитарний поліцейський менеджмент призводить до авторитарної поведінки поліцейських серед громадян, що не сприяє партнерству й ефективності роботи поліції. Дослідники поліцейського менеджменту запропонували демократичну модель роботи поліції, згідно з якою поліцейський – це помічник, наставник, який працює в команді та має широкий спектр дій і свободу вибору. Жорстке керівництво потрібне лише в окремих випадках (у разі стихійного лиха, масових безпорядків тощо).

Поліцейська команда мала працювати в тісному контакті з громадянами, допомагаючи вирішувати нагальні проблеми. Змінюється організаційний клімат поліції, завданням якої стає набір і зацікавлення роботою високоосвічених працівників, здатних працювати в демократичному суспільстві та якнайбільшою мірою реалізовувати свій потенціал. Виникає нова модель діяльності, складовими якої є програми взаємодії з населенням, попередження злочинності та командна робота. У 90-х роках з’являється соціально-орієнтована модель організації, яка передбачала необхідність громадянського контролю, а також підпорядкування поліцейських служб муніципальній владі.

Отже, поліцейська система постійно працює на систему вищого рівня – "зовнішнє середовище", тобто суспільство, від якого вона отримує своєрідну "енергію": гроші, персонал, матеріали, інформацію тощо; в свою чергу, виділяючи в це середовище результати своєї роботи: поліцейський сервіс в усіх його формах – від арештів злочинців до бесід з громадянами й школярами. Система також має продуктивність у вигляді зменшення рівня злочинності й тривоги населення, збільшення довіри до поліції.

Методологію проактивного управління можна розглядати у вигляді процесу: усвідомлення керівником інструментів управління, які довели свою ефективність; передбачення ймовірних позитивних і негативних наслідків застосування обраних інструментів в організації; правильна інтерпретація поточної ситуації; використання обраних способів вирішення проблеми, елімінування негативних ефектів і досягнення оптимального результату.

Кількісні методи управління ґрунтуються на використанні наукових досягнень та статистичної техніки для оцінки результатів діяльності. Загалом для впровадження якісного поліцейського управління, керівник повинен: створити систему організаційних цілей, спрямованих на постійне поліпшення усіх процесів, продуктів і результатів діяльності; застосовувати системний підхід і наукове мислення; розвивати й використовувати в управління ефективне лідерство замість формального керівництва; створити робоче середовище, в якому люди могли б проявляти творчість, відчувати гордість за свою роботу, досягнення та самореалізацію; створити умови для відкритого спілкування як по горизонталі, так і по вертикалі, ліквідувати бар’єри між департаментами; бути орієнтованим на споживача.

Якісний підхід до поліцейського управління ознаменував поворот від реактивних, мілітаризованих поліцейських структур до служб, орієнтованих на людей, споживачів, в центрі яких знаходиться особистість працівника як головна продуктивна сила.

Дослідники проблем поліцейського управління у країнах Західної Європи на початку 70-х років почали широко застосовувати системний підхід. Першими, хто запровадив теорію відкритих систем для поліції, були Р. Спроул і С. Фергюсон (1980), які вважали, що поліція повинна розглядатись як відкрита система, оскільки: поліцейські департаменти є підсистемами, які функціонують в системі правоохоронних органів – прокуратури, судів, адвокатури тощо, поліція взаємодіє також із громадянським суспільством як підсистема; системний підхід дозволяє реалізувати в роботі поліції досягнення інших галузей управління; системний підхід забезпечує нові перспективи для внутрішнього розвитку поліцейських організацій і для вдосконалення відносин з суспільством; системний підхід є орієнтованим на дію та кінцевий результат.

Нарешті, дев’яності роки ознаменувались широким усвідомленням поліцією західних країн критики на свою адресу відносно недоліків у розумінні потреб та очікувань із боку громадянського суспільства. Результатом стало те, що більшість поліцейських департаментів почали працювати у руслі концепції соціально орієнтованого управління, близького до теорії якісного менеджменту. З метою покращення якості поліцейського сервісу для громадянського суспільства особлива увага приділяється трьом сферам діяльності: громадянам – замовникам сервісу, персоналу поліції і командній роботі цього персоналу.

Головна мета розглянутого підходу до управління, який отримав назву проактивного, – досягнення довготривалого задоволення суспільства роботою поліції, профілактична робота органів та підрозділів внутрішніх справ, тобто робота, спрямована на попередження можливих злочинів і правопорушень у суспільстві, а також конфліктів і невдоволень працівників всередині організації.

Процес управлінських змін, запроваджених поліцейським департаментом Едісона, як свідчить В.І.Барко [13], виявився досить тривалим – 9 років. Досвід департаменту показав, що для перетворення поліцейської організації на соціально орієнтовану важливі три умови: 1) потреба поліції у змінах, спрямованих на досягнення якісних результатів; 2) розуміння, що поліцейська організація не є статичною і повинна бути готовою до сприйняття нових управлінських підходів у змінюваному суспільстві; 3) усвідомлення важливості випереджаючого реагування як на внутрішні потреби організації і персоналу, так і на зовнішні потреби громадянського суспільства.

Завдання сучасних поліцейських органів є дуже багатогранними. Американські дослідники виокремлюють, зокрема, такі: завданнями вважають наступні: виявлення злочинців і злочинів, затримка правопорушників; участь у наступних судових процесах; запобігання правопорушенням у ході патрулювання й інших заходів; забезпечення конституційних гарантій; надання допомоги особам, яким загрожує фізична розправа або тим, хто не в змозі сам про себе піклуватися; регулювання руху транспортних засобів і пішоходів; вирішення конфліктів; виявлення проблем, які потенційно можуть ускладнювати контроль за дотриманням законності й роботу місцевої влади; створення й підтримка у жителів даної місцевості почуття впевненості у власній безпеці; підтримання порядку в громадських місцях; надання інших послуг за надзвичайних обставин.

Як видно з цього переліку, в коло обов’язків сучасної поліції входить не лише боротьба зі злочинністю, а й здійснення інших заходів у сфері соціального обслуговування населення. Останні мають профілактичний характер, оскільки основна їх спрямованість – запобігання порушенню закону.

Отже проактивний підхід до поліцейського управління, заснований на упередженні і профілактиці злочину, стає в сучасному суспільстві могутнім засобом оптимізації управління поліцією, підвищення довіри до неї з боку населення. Так, опитування 20 тис. громадян у 12 державах Західної Європи на початку 90-х років показало, що поліція займає перше місце у шкалі довір’я громадян (70%), випереджаючи церкву, систему освіти, телебачення і радіо, соціальне страхування, місцеву владу, профспілки і т.д. На жаль, в даний час в України рівень довіри населення до влади, зокрема, до правоохоронних структур, дуже низький, що суттєво зменшує ефективність їхньої діяльністі.

Відносно профілактичної роботи поліції критеріями ефективності є: кількість офіційних попереджень про недопустимість подальшої аморальної поведінки; кількість направлених до судів подань про встановлення спеціального нагляду за особами, які раніше допустили правопорушення; кількість осіб, заарештованих за незаконне зберігання зброї; об’єм вилученої зброї, яка незаконно зберігалась, вибухових і наркотичних речовин; кількість виданих і припинених дозволів; кількість бесід і виступів профілактичного характеру з метою інформування населення про заходи із забезпечення особистої й майнової безпеки; кількість операцій із забезпечення порядку під час масових маніфестацій, страйків, спортивних заходів тощо; розмір компенсованих за допомогою поліції збитків, економічний ефект від діяльності певного підрозділу.

Академією управління МВС РФ розробляється процесуально-діяльнісна концепція управління, яка базується на уявленні про управління як про комплекс управлінських функцій, який включає в себе пізнавальну функцію, прийняття рішення та організації його виконання. Складність цих функцій змушує підіймати проблеми управління власне професійним саморозвитком працівників органів внутрішніх справ, передбачає розвиток професійної компетентності та самосвідомості працівника міліції, зокрема у зв’язку з небезпекою розбіжності власних цілей людини і цілей організації.

Теоретично можна вважати, що при оптимальній побудові процесу управління кожен працівник буде виконувати свої функції на рівні своїх максимальних реальних можливостей на даний момент, без перевтоми, одночасно рухаючись вперед у своєму професійному та особистісному розвитку. Оптимізації управління ситуацією має спиратися на системне розуміння суспільства, місця в ньому правоохоронних органів, взаємин між усіма системами та підсистемами, використання ефективних методів управління.

Методи вироблення управлінського рішення можуть бути включені до групи пізнавально-програмуючих, а методи реалізації, організації виконання управлінського рішення – до групи організаційно-регулюючих. Подібний підхід дозволяє системно уявити всю різноманітність методів управління, їх процесуальну сторону.

Група пізнавально-програмуючих методів управління включає в себе загальні та спеціальні наукові методи, такі, як системний підхід і системний аналіз, моделювання, дослідження операцій тощо; група організаційно-регулюючих методів являє собою способи безпосереднього впливу на поведінку керованих об’єктів (осіб), і до неї належать адміністративні, економічні та психологічні методи. Не слід забувати й про допоміжні методи, зокрема, колективні дискусії, "мозковий штурм", робота малих груп.

Група методів контролю та самоконтролю персоналу за результатами діяльності має на меті збирання інформації про об’єкти управління для встановлення фактичного стану справ, обробки, аналізу, розробки заходів щодо поліпшення та коригування робочих процесів, подальшого використання отриманої інформації в циклі управління.

Управління ситуацією розглядається як процес, оскільки діяльність, орієнтована на мету, являє собою серію безперервних взаємопов’язаних дій, кожна з яких сама є процесом; процес управління є сумою усіх функцій.

Доцільно виділити шість загальних функцій управління.

1. Функція аналізу – передбачає ретельне вивчення стану справ в організації та поза нею, особливостей реалізації всіх основних, ресурсних, управлінських і технологічних функцій. Потребує аналітичних здібностей та уміння здобувати необхідну інформацію.

2. Функція прогнозування – передбачення, моделювання стану системи в майбутньому, судження про цілі розвитку, засоби, необхідні для досягнення мети. Прогнозування допомагає суб’єкту управління забезпечити оптимальну стратегію здійснення основних функцій організації, ресурсного забезпечення, розпізнати можливі негативні наслідки певних тенденцій у системі організації чи навколишньому середовищі. Суттєвим завданням підготовки керівників є формування у них установки на прогноз у відношенні наслідків прийнятих планів.

3. Функція планування – це процес підготовки до майбутньої діяльності шляхом розробки програми дій, спрямованої на досягнення поставлених перед організацією цілей і завдань. Така програма включає в себе такі види діяльності, як проведення досліджень, визначення стратегії і методів роботи, розробку політики і відповідних процедур, формування бюджету. Усі управлінці планують роботу, але характер планування знов-таки залежить від рівня управлінця в організації та термінів планування.

Так, аналіз інтерв’ю керівників середньої ланки, проведений В.І.Барком, свідчить про те, що у процесі планування виявляються типові недоліки управлінської діяльності, а саме: зниження мотивації планування у зв’язку із постійним тиском "зверху"; домінування короткотермінових оперативних планів; довгострокове планування ототожнюється з установками вищого керівництва або з виробничими планами; формальне існування довгострокових планів; оперативні плани розроблені відповідно до поточних обставин і локальних цілей.

4. Організаційна функція полягає у прийнятті управлінцем рішення щодо цілей діяльності, організації людських і матеріальних ресурсів на їх досягнення, розробці тактики дій, формуванні груп, бригад, визначенні індивідуальних завдань тощо. Ступінь зайнятості управлінця організаційними функціями залежить від його рівня в організації, якщо начальник управління міліції відповідає за його структуру, персонал, ефективність діяльності, розподіл фінансів, то, наприклад, начальник відділення, має вужчі організаційні обов’язки, пов’язані з управлінням конкретним підрозділом.

Керівникам, які приймають рішення, доводиться робити вибір між економічними інтересами, інтересами груп і конкретних людей. Відтак, прагнення уникнути напруженості, зберегти підрозділ або статус певної особи диктує іноді нераціональні рішення.

5. Регулююча функція проактивного управління полягає у орієнтації, спрямуванні та стимулюванні персоналу на якісне й ефективне досягнення цілей організації.

6. Контролююча функція – це процес, за допомогою якого управлінець визначає, яким чином якість організаційної системи і сервісу може бути поліпшене, чи досягнуті цілі та завдання діяльності, чи відповідають дії плану діяльності, наскільки офіцери своєю роботою сприяють меті організації.

Головна мета контролю – виявити слабкі місця і помилки, своєчасно виправити їх і не допустити їх повторення. Управлінець також визначає ефективність та продуктивність діяльності, її кількісні і якісні показники. Якщо цілі не досягнуті, або процедура й політика діяльності не відповідає потребам організації чи є проблеми з якістю – керівник повинен знайти причину та запропонувати спосіб виправлення становища.

 

2. Історичний нарис профілактики злочинності

 

У ХІХ ст. в Україні існувало декілька громадських організацій, які опікувалися питаннями профілактики злочинності неповнолітніх. Найбільш значними з них були Київське товариство землеробських колоній та ремісничих притулків, Чернігівське товариство опікування, Харківське товариство соціальної опіки та ін. [4, с. 4]. Вони утримували 99 притулків, які забезпечували тільки фізичне існування дитини і не виконували освітньо-виховні функції. Певну соціальну допомогу дітям надавали земські установи. Їх діяльність була спрямована на те, щоб знизити смертність у притулках та виховних будинках, а також у родинах, які патронували дітей. Земства також намагалися привернути увагу уряду до проблем дитинства. Водночас, на практиці, ця робота не призводила до істотних позитивних змін через бідність більшої частини населення. Будь-яке погіршення економічної ситуації одразу позначалося на кількості безпритульних та бездоглядних і, відповідно, на зростанні злочинності неповнолітніх. А.І. Довгалевська, оцінюючи стан піклування про дітей у дореволюційний період, констатувала, що державні органи, церква, громадські та благодійні організації були неспроможні не лише вирішити проблему збереження життя та виховання сиріт й безпритульних, але й належно організувати таку роботу.

Про тяжке становище дітей красномовно свідчив високий рівень підліткової злочинності. Кількість неповнолітніх 10-17 років, засуджених до позбавлення волі загальними та мировими судами, за перші 10 років ХХ століття зросла більш ніж удвічі. Водночас, каральна спрямованість кримінально-виправної політики держави не сприяла ефективній боротьбі зі злочинністю неповнолітніх. До кримінальної відповідальності притягалися діти з 10 років. Норми кримінального права, що стосувалися неповнолітніх (про пом’якшення покарання, заміну його виховними заходами), застосовувалися на розсуд суддів. Незважаючи на надану суду можливість направляти неповнолітніх у виправні колонії, кількість засуджених до позбавлення волі у в’язницях була високою.

Так, за період 1898-1907 рр. до колонії направили 4047 неповнолітніх, а до в’язниць та арештних будинків вдвічі більше – 8442. Спеціальних виховно-виправних установ для неповнолітніх до початку Першої світової війни в Росії було лише 58 і вони не могли прийняти всіх засуджених.

Під впливом громадської думки в Росії почала реалізуватися ідея створення спеціальних дитячих судів, аналогічних тим, що існували Європі. Розгорнулася робота із запровадження дитячих судів і в Росії. У Санкт-Петербурзі була сформована спеціальна комісія, яку очолив професор І.Я. Фойницький, під керівництвом якого був розроблений проект Положення про суд над неповнолітніми. Перший дитячий суд почав працювати з 1 січня 1910 року в Санкт-Петербурзі. В наступні роки такі установи були створені у Москві, Києві, Одесі, Харкові та інших містах.

Дитячі суди позитивно оцінювався прогресивними юристами того часу. М.М. Гернет вважав важливою рисою цієї установи застосування заходів впливу на підставі всебічного вивчення особи правопорушника, соціальних умов його існування [6, с. 59]. Отже, створення дитячих судів стало важливим кроком на шляху реформування методів боротьби зі злочинністю неповнолітніх. Але розвиткові цих установ перешкодив початок Першої світової війни.

Зумовленість злочинності неповнолітніх війною та тяжкими умовами існування вимагала перегляду методів боротьби з нею і, передусім, запровадження профілактичних заходів. При дитячих судах були створені піклувальні організації для нагляду за дітьми – жертвами війни. Відкривалися клуби для неповнолітніх, дитячі майданчики, почали організовувати патронат та працевлаштування підлітків. Але у галузі правового регулювання практично нічого не було зроблено. У 1916 році з ініціативи земських та міських установ було скликано з’їзд громадських діячів, у програму якого входило опрацювання законопроекту про захист дітей, які постраждали від війни. Він передбачав, що піклування такими неповнолітніми має бути прямим обов’язком держави. Однак зазначений проект не отримав сили закону.

Чергова спроба організувати допомогу дітям була здійснена після лютневої революції 1917 року Тимчасовим урядом. У складі Міністерства соціальної допомоги було створено Управління соціальної допомоги дітям. Проектом штатів міністерства передбачалося, що допомога дітям має вийти за межі піклування та благодійності. Визнавалася необхідність забезпечення неповнолітніх не лише притулком, харчуванням та одягом, але й соціальним вихованням [6, с. 29-30]. Але цей документ, як і Закон про охорону праці малолітніх, що розроблявся протягом багатьох місяців, так і не був затверджений. Аналогічна доля спіткала законопроект про суди для неповнолітніх, який мав надати цим органам опікунські повноваження та право працювати з бездоглядними дітьми. Увага суспільства була прикута до політичної боротьби, тому заходи Тимчасового уряду щодо охорони дитинства мали характер паперових проектів.

Революція 1917 року значно погіршала становище дітей. Школи припинили свою діяльність, більшість дитячих закладів закрилися, а діти, які утримувалися у них, залишилися на вулиці. Високий рівень злочинності неповнолітніх вимагав запровадження нових підходів та методів роботи, прийняття відповідних управлінських рішень.

Декрет "О комиссиях для несовершеннолетних", затверджений урядом РСФРР у січні 1918 року встановив нові засади боротьби з підлітковою злочинністю. Суди та ув’язнення неповнолітніх скасовувалися. Натомість у складі Народного комісаріату громадського опікування запроваджувалися комісії у справах неповнолітніх – принципово нові органи для розгляду суспільно-небезпечних діянь неповнолітніх. Комісії формувалися з представників відомств громадської опіки, освіти, юстиції. На них покладали розслідування справ неповнолітніх та вирішення питання про їх звільнення чи направлення до спеціальних установ для неповнолітніх правопорушників, приналежних Народному комісаріату громадського опікування.

Декретами Ради Народних Комісарів України від 4 березня та 17 травня 1919 року під управління Народного комісаріату соціального забезпечення, у складі якого працювала Рада захисту дітей, були передані націоналізовані притулки й дитячі будинки. Ці заклади стали головними осередками допомоги дітям. Їх кількість зростала. Так, число дитячих будинків у республіці збільшилася з 200 (на початку 1919 року) до 300 – на перший квартал 1920 року, а кількість вихованців у них – з 10 до 20 тисяч. Але, враховуючи величезну армію безпритульних, наявні установи не спроможні були прийняти усіх дітей, які потребували державного захисту.

На засіданні ЦК КПУ 20 червня 1920 року було вирішено при Раді Народних Комісарів утворити українську надзвичайну комісію захисту дітей. Передбачалося, що цей орган очолить голова РНК, а його заступником буде нарком освіти. Крім них, до складу комісії мали увійти наркоми продовольства, соціального забезпечення, охорони здоров’я, внутрішніх справ, земельних справ та відділу ЦК по роботі серед жінок.

На виконання цього рішення у 1920 р. РНК УРСР утворила Раду захисту дітей, очолювану головою уряду із представництвом наркоматів, що збільшувало можливості надання допомоги дітям. Рада намагалася залучати до справи допомоги дітям громадськість, збирали пожертвування на ремонт дитячих закладів.

Народний комісаріат освіти займався не лише шкільною справою, але й піклуватися про соціальних захист дітей. У зв’язку з цим у його складі було утворено спеціальний підрозділ – відділ соціального виховання. Він керував наданням допомоги безпритульним та бездоглядним дітям, опікувався створенням закладів для їх утримання, а також роботою з неповнолітніми правопорушниками, більшість з яких у той час були безпритульними та бездоглядними. Тоді ж у складі органів соціального виховання було засновано комісії у справах неповнолітніх, які функціонували як міжвідомчі органи (до них входили педагоги, лікарі, юристи), уповноважені розглядати й вирішувати справи неповнолітніх правопорушників, застосовувати до них медично-педагогічні заходи.

Наступний етап боротьби з правопорушеннями неповнолітніх був пов’язаний з масовим голодуванням українського населення, що розпочалося восени 1921 року та тривало до кінця 1923 року, яке зумовило нову хвилю дитячої безпритульності та бездоглядності. Головним у роботі комісій у справах неповнолітніх в цей час стало виявлення підлітків, які порушували закон, влаштування їх до інтернатів. Направлення до спеціальних виправних установ використовувалося доволі рідко, оскільки не вистачало коштів на їх утримання, а також педагогічних кадрів для проведення виховної роботи. Частіше комісії застосовували до правопорушників такі заходи, як суворе застереження, передача на піклування батькам, відправлення на батьківщину, працевлаштування, лікування.

Ріст підліткової злочинності під час голоду зумовив зниження віку кримінальної відповідальності, що було закріплено у Кримінальному кодексі. Це призвело до вилучення із провадження комісій у справах неповнолітніх та передачу на розгляд судам загальної юрисдикції справ осіб 16-18 років – найбільш чисельної категорії неповнолітніх правопорушників. Таке обмеження компетенції комісій пояснювалося відсутністю у них достатньої кількості спеціальних установ для виховання неповнолітніх правопорушників старшої вікової групи, які частіше вчиняли тяжкі злочини і потребували відповідних заходів впливу. Незважаючи на це, у 1922 р. через комісії у справах неповнолітніх пройшли 12 тис. дітей.

Труднощі боротьби з безпритульністю та бездоглядністю неповнолітніх під час голоду зумовлювали збереження високого рівня злочинів майнового характеру (59,4%). Тому виховні заходи, що застосовувалися комісіями у справах неповнолітніх, були спрямовані передусім на надання матеріальної допомоги бідним та сиротам.

Налагодження роботи дитячих закладів було важливою передумовою вилучення безпритульних з вулиць. Водночас, установи соціального виховання, до яких належали школи та дитячі будинки, призначалися для дітей віком до 15 років. А серед безпритульних 30-40% становили особи, старші цього віку. Вони потребували працевлаштування із забезпеченням можливості набуття освіти. Найбільш ефективною формою виховання безпритульних було визнано залучення їх до праці. Для організації виробничої діяльності усі установи соціального виховання наділялися земельними ділянками. На той час їх вже мали більше половини дитячих будинків. За сприяння підприємств, профспілок, місцевих органів влади, засновувалися майстерні при інтернатах. Це було важливо ще й з іншої причини. Характеризуючи стан роботи дитячих будинків у 1924 році, керівництво Народного комісаріату освіти визнало, що шестирічна практика роботи цих закладів засвідчила непідготовленість їх випускників до самостійного життя.

Нагально необхідним було посилення в селах діяльності державних органів, уповноважених здійснювати соціальний захист дітей, а також комісій у справах неповнолітніх. Окружні комісії намагалися організувати боротьбу з правопорушеннями на периферії шляхом проведення виїзних засідань, залучення працівників сільрад, представників громадських організацій та вчителів. Однак значних результатів це не давало. Ще однією проблемою організації діяльності комісій була нестача спеціальних установ для правопорушників.

Значне місце зайняла профілактична робота в діяльності комісій у справах неповнолітніх. Основними її формами були обстеження умов виховання дітей у сім’ях, стосовно яких надходили повідомлення про порушення прав неповнолітніх або вчинення ними самими правопорушень, виявлення випадків зловживань батьківськими правами, надання допомоги дітям, захист їх прав в адміністративних та судових органах.

Істотною проблемою профілактики злочинності неповнолітніх була відсутність правової бази застосування таких форм влаштування дітей, як усиновлення та опіка. Із сімейних форм піклування активно використовувався лише патронат. Тільки у 1926 році під патронат було передано близько 15 тис. дітей. У 1926 році на XV партконференції важливим напрямом профілактики правопорушень неповнолітніх було визнано боротьбу з безробіттям.

Особлива увага приділялася випускникам інтернатів, оскільки значна їх частка після досягнення 15 років залишалися без притулку та нагляду дорослих, не маючи роботи та засобів для існування, була вимушена жебракувати або красти, щоб прогодуватися. У 1927 році кількість випускників дитячих будинків становила близько 7 тисяч. Одним із головних способів влаштування випускників інтернатів було бронювання місць у закладах професійної освіти та на підприємствах. Під час індустріалізації проблема вирішувалася шляхом укладення угод з підприємствами. В такий спосіб у 1927 р. були працевлаштовані 11 тис. неповнолітніх. Того ж року товариство "Друзі дітей" організовувало спеціальні виробничі майстерні для вихованців дитячих будинків. Однак, проблеми житла та початкової професійної підготовки й згодом залишалися актуальними.

З метою попередження правопорушень серед випускників дитячих будинків намагалися організувати навчально-виховну роботу так, щоб діти випускалися підготовленими до самостійного життя. Окрім виробничої діяльності, важливим елементом виховного процесу в інтернатах була раціональна організація вільного часу дітей.

У 1929 році були ліквідовані окружні комісії допомоги дітям. Пошук нових форм боротьби з правопорушеннями неповнолітніх призвів до активнішого застосування судових заходів впливу. За твердженням Є.В. Болдирєва, правосуддя у справах неповнолітніх, разом із загальним правосуддям, набувало каральному напрямку. На початку 30-х років з’явилися нові чинники, що сприяли поширенню безпритульності, бездоглядності й правопорушень неповнолітніх, репресії та голод.

На підставі вищевикладеного можна стверджувати, що у 20-30-х рр. ХХ ст. в Україні сформувалася правова база для системи державних органів та громадських організацій, уповноважених охороняти дитинство та вести боротьбу з безпритульністю, бездоглядністю й правопорушеннями неповнолітніх. Керівна роль в цій системі належала позавідомчим органам – Раді захисту дітей при РНК та Центральній комісії допомоги дітям при ВУЦВК, а під час голоду також Секції допомоги голодуючим дітям Центральної комісії допомоги населенню місцевостей, що постраждали від неврожаю, при ВУЦВК. Головним призначенням позавідомчих органів була координація діяльності окремих відомств та громадських організацій при здійсненні охорони дитинства. Прийнятими у 20-х роках нормативними актами було закріплено їх правовий статус, склад та повноваження.

Склад позавідомчих органів передбачав комплексний підхід до вирішення проблем захисту дітей.. Найчастіше вони формувалися з представників комісаріатів освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, інших відомств та делегатів від громадських організацій, а підпорядковувалися найвищим органам влади республіки: Раді Народних Комісарів, що власне і визначало їх позавідомчий характер. Особливістю організаційної структури позавідомчих органів було те, що для них не передбачалося створення постійного штату співробітників та формування власних бюджетів. Усі свої завдання ці органи мали реалізували через державні відомства й громадські організації, представники яких входили до їх складу