Экспертиза проектов нормативных актов.

В общеупотребительном смысле под экспертизой понимается «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др» Использование экспертизы в процессе принятия нормативных актов в России имеет небольшую историю. До революции правовая наука не была настолько развита, чтобы быть надежной опорой в правотворчестве. В советское время крайне идеологизированная юридическая наука, по существу, выполняла роль служанки партийной власти, которая и определяла все направления законотворческой работы. Первые попытки вовлечь ученых в законотворческую работу начались сразу же с созданием профессионального парламента в начале 90-х годов прошлого столетия. Однако не было четкой грани между советниками, референтами, помощниками депутатов, экспертами законопроектов и их разработчиками. Не установлена она в полной мере и сейчас. «Задачи эксперта и лица, принимающего решение, не совпадают. Задачей эксперта является предоставление законодателям информации, которую необходимо принять во внимание при принятии решения, но никак не предложение уже выбранного экспертом варианта, который политикам остается только одобрить».

Экспертная деятельность — это всегда оценочная деятельность. В полной мере это применимо и к экспертизе законопроектов. Эксперт не должен контролировать депутатов, выполнять исследовательские функции, обучать политиков и т.п. Его дело — проникнуть в суть законопроекта, познакомившись с его содержанием и формой, и вынести решение о его регулятивной пригодности. Эксперт-правовед должен отчетливо представлять, что любой закон затрагивает интересы определенного слоя людей. Мысленно надо всегда моделировать возможные конфликтные ситуации. Чтобы они не стали реальностью и не повлекли негативных последствий, законопроект надо рассматривать на предмет наличия в нем формул (норм права), которые их нейтрализовали бы. Целью юридической экспертизы является анализ законопроекта с точки зрения соблюдения различных правил юридической техники, в основном касающихся:? содержания (в том числе концепции) законопроекта;? его структуры;? логики построения;? языка изложения норм права. Одним словом, эксперт обязан вынести решение о качестве законопроекта, т.е. можно ли достичь поставленных в нем целей.

Правовое регулирование может касаться различных сторон жизни общества, значит, экспертом законопроекта может быть не вообще высококвалифицированный правовед, а специалист в определенной отрасли права. Об этом может свидетельствовать специализация, полученная им в вузе, опыт предыдущей работы, его должность, специальная подготовка, научные труды и т.п. Эксперт должен быть независимым. Именно это во многом определяет объективность экспертизы. Считается, что направление законопроекта на экспертизу в крупные научные (учебные) юридические институты, где работают специалисты разного юридического профиля, обеспечивает одновременно и качество, и объективность ее проведения. Наряду с экспертизой юридического характера вполне могут быть проведены другие виды экспертиз

политологическая, предметом анализа которой в основном является концепция законопроекта и выявление возможных негативных его последствий;? логическая, которая должна дать ответ на вопрос, не нарушены ли логические правила юридической техники;? лингвистическая, суть которой состоит в проверке соответствия законопроекта нормам современного русского языка с учетом функциональных стилистических особенностей законов.

Имеет право на существование и внутренняя экспертиза. Она может носить самостоятельный характер или предшествовать независимой экспертизе. Ее могут проводить работники юридического отдела правотворческого органа, в недрах которого готовился законопроект. Внутренняя экспертиза весьма успешно может использоваться для решения несложных вопросов, касающихся внутренней и внешней формы законопроекта, его терминологии. Как видим, экспертная работа специалиста-правоведа связана со значительным интеллектуальным напряжением и требует серьезной профессиональной подготовки, в частности всеобъемлющего знания правил юридической техники. При должной постановке экспертной работы (организационной, информационной, материальной и пр.) она способна принести ощутимый социальный эффект и предотвратить принятие законов, негативно влияющих на жизнь общества.

 

Требования к содержанию нормативных актов.

Нормативные акты должны быть содержательными и эффективными. Правильное наполнение их содержания означает прежде всего верное решение вопроса, способны ли общественные отношения подвергнуться правовому регулированию. И лишь когда этот вопрос решен положительно, можно приступать к определению предмета правового регулирования и выбору отрасли права, а также методов решения задачи по приданию определенным общественным отношениям правовой формы. После этого законотворческая работа должна обрести конкретность. Содержание любого нормативного акта должно отвечать следующим требованиям.

Требование законности

Оно означает, что любой нормативный акт по содержанию должен соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции, нормативным актам, имеющим более высокую юридическую силу. Это правило, основано на существующей иерархии правотворческих субъектов. Аспектами требования законности с точки зрения содержания нормативных актов являются следующие моменты: а) нормативный акт должен издаваться в пределах компетенции правотворческого субъекта. Это означает, что нормативный акт должен быть посвящен вопросу, который входит в предмет ведения данного органа. Если это правило нарушено, дальнейший анализ нормативного акта теряет смысл; б)должны соблюдаться права и свободы человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, а задачей государства является их защита. Следовательно, принятие нормативных актов в соответствии с правами и свободами граждан является конституционным требованием.

В качестве примера нарушения прав и свобод можно привести:а) их ограничение или ущемление;б) установление дополнительных формальностей; в) перенесение бремени проблем по их реализации с государственного органа на личность, как, например, установление требования предоставить новые документы; г) увязывание решения конкретного вопроса с выполнением каких-либо условий; д) усложнение процедуры реализации гражданами принадлежащих им прав путем корректировки предусмотренных механизмов такой реализации и др.

Однако в литературе существует расширенное понимание правила о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Так, некоторые ученые предлагают установление этого правила законодательной техники в следующей вариации: нормативные акты должны приниматься в интересах граждан. Это требование гораздо шире вышеуказанного, но то что оно, по существу, возражений не вызывает, с воплощением его в реальности будут большие сложности. Прежде всего потому, что оно носит оценочный характер: очень сложно установить, соответствует нормативный акт интересам тех, кому адресован, или нет. Кроме того, поскольку данное правило, касающееся содержания нормативного акта, выводится из законодательства и прямо в нем не закреплено, то фактически отсутствует его правовое закрепление как императива, обращенного к правотворческим субъектам.

Требование соответствия нормам морали

Пока нельзя сказать, что мораль в нашей жизни имеет основополагающее значение. Основную нагрузку по регулированию общественных отношений несет на себе право. Однако моральные нормы все же являются значимым регулятором в обществе, и с этим надо считаться. Если в обыденной жизни люди нарушают нормы морали, то общество их категорически осуждает. Законодатель в отличие от простых людей, которые подвержены страстям, не имеет права поступать вразрез с нормами морали. Отсюда следует безусловное правило: нормативные акты, противоречащие нормам морали, не имеют права на жизнь.

Требование целесообразности

Речь идет о способности нормативного акта по своему содержанию в наибольшей степени отвечать соответствующим интересам (общества, государства, граждан) в реальных условиях

Требование обоснованности

Данное требование означает, что нормативные акты должны приниматься с учетом объективных и субъективных факторов в соответствии с закономерностями и тенденциями развития общества. Это требование включает в себя необходимость тщательного исследования и учета в целях надлежащей правовой регламентации действия экономических, политических, экологических и других закономерностей развития жизни общества, социальных потребностей. При этом необходимы не только анализ существующих потребностей в принятии нормативных актов, но и правильное прогнозирование последствий принимаемых решений, а также предупреждения побочных последствий, не отвечающих целям правового регулирования. Помочь в этом могут как научные методы исследования российской действительности, так и опыт подобного правового регулирования в зарубежных государствах. Требование обоснованности может касаться не только экономической, политической, социальной составляющей, но и правовой обоснованности принятия нормативных актов, которая означает четкое выражение основания и цели издания норм права, а также юридические последствия, вызываемые изданием нормативного акта. Правовое обоснование включает в себя как использование достижений правовой науки, так и наличие оснований принятия нормативных актов в виде иных правовых актов. Требование обоснованности на деле реализуется в виде представления вместе с проектом нормативного акта пояснительной записки, определяющей необходимость принятия нормативного акта, проведения правовой экспертизы и др.

Требование эффективности

Эффективность может рассматриваться и как явление, связанное с процессом управления, и как правовая категория, и как один из критериев качества нормативных актов, и как требование к содержанию нормативных решений. Эффективный нормативный акт — это акт, в результате принятия которого с наибольшим результатом достигаются цели, лежащие в основе его принятия. Для исследования эффективности нормативных актов требуется использование статистических данных, социологических, математических методов, привлечение не только ученых юристов, но и социологов, математиков, экономистов и других специалистов.

Требование своевременности

Данное требование означает, что содержащиеся в нем правовые предписания должны соответствовать времени издания акта, быть необходимыми и важными именно на данном этапе общественного развития. Некоторые авторы выделяют требование оперативности, но понимают под ним своевременное издание нормативных актов. Нормативные акты должны приниматься, когда их исполнение принесет наилучший результат. В случае изменения требований общественной жизни внесение изменений и дополнений в нормативный акт должно быть незамедлительным и оперативным, чтобы новые социальные условия быстро нашли в нем отражение. Длительное несоответствие нормативной базы условиям жизни подрывает авторитет правовых норм, затрудняет их реализацию и ослабляет эффективность правового регулирования в целом. Рассматриваемое требование включает в себя и требование своевременности замены устаревших актов, поскольку в противном случае создается ненужная множественность и противоречивость нормативных актов. Своевременность перекликается с требованием эффективности, поскольку только своевременный нормативный акт будет по-настоящему эффективным. Своевременность тесно связана и с требованием обоснованности принятия акта, так как несвоевременность акта означает, что он принят без учета всех объективных факторов, определяющих необходимость его принятия, и в связи с этим не может считаться обоснованным.

Требование стабильности

Стабильность содержания нормативного акта связана с необходимостью регулировать не только существующие общественные отношения, но и отношения, которые возникнут в будущем. Это дает возможность их применять в течение более ИЛИ менее длительного времени, накапливать и использовать опыт реализации правовых норм, укрепляя законность. Слишком частые изменения способны привести к ослаблению не только авторитета данного нормативного акта, но и авторитета права в целом. Требования стабильности нормативных актов непременно должно учитываться при их выработке, когда принимаются во внимание не только ближайшие по времени результаты правового регулирования, но и возможность решения перспективных задач. Однако на практике нормативные акты часто принимаются исходя не из перспективного плана, а из сиюминутной необходимости, что сказывается на качестве нормативно-правовой базы.

Требование экономичности

Под экономичностью нормативного акта понимается соотношение между ценностью полученного результата действия акта и произведенными затратами. Требование экономичности нормативных актов означает достижение результата, т.е. целей, которые ставились при принятии акта, с наименьшими затратами. Экономичность предполагает необходимость выявления и применения рационального способа достижения поставленной в акте цели и означает, что результата больше, чем было затрачено на его получение. Поэтому должно быть представлено экономическое, финансовое обоснование проекта нормативного акта, что позволит определить, какие предполагаются затраты и каков намеченный результат действия. Необходимо отслеживать, каким образом реализуются нормативные акты, достигаются ли цели их принятия и каковы затраты на их реализацию. Кроме того, экономичность можно понимать и как определение оптимального соотношения нормативных актов по количеству и по размеру для реализации поставленных в них целей. На практике нередка ситуация, когда один вопрос регулируется множеством актов, порой они дублируют друг друга (ведомственные акты особенно часто дублирует законы), что ведет к умалению их значимости и соответственно к затруднению усвоения и исполнения. Нормативные акты не должны издаваться, когда без них можно обойтись. Количественное упрощение права, направленное на облегчение его усвоения, означает уменьшение массы нормативного материала без вреда для получаемого результата. Реализация этого требования основана на точном учете нормативных актов. Большое значение в этом плане имеет и систематизация нормативных актов, одно из основных правил которой гласит: вместо многих частных нормативных актов лучше принять один нормативный акт общего характера.

Требование реальности

Данное требование означает выполнимость нормативного акта, осуществимость его предписаний и выражается в обеспеченности нормативного акта материальными, финансовыми, трудовыми, техническими ресурсами, в установлении необходимого количества времени для его выполнения. Для реализации актов в связи с этим необходим учет возможностей, существующих в конкретных условиях общественного развития. Нормативный акт, не обеспеченный необходимыми ресурсами, превращается в эфемерный. В целях гарантированности соблюдения требования реальности нормативных актов при подготовке их проектов необходимо представление заключения соответствующих государственных органов об обеспеченности принимаемого решения экономическими, финансовыми и другими ресурсами или согласование ими проектов актов. Содержащиеся в проектах нормативных актов предложения должны быть конкретными и реальными, обеспечиваться необходимыми материально-техническими средствами и финансированием, исключать необходимость выпуска дополнительных нормативных актов в связи с неполнотой или недоработкой предыдущего акта. Действенным является только тот нормативный акт, который не только точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, но и четко формулирует меры их обеспечения.

Требование оптимальности

Речь идет о выработке наилучшего нормативного акта при данных условиях и ресурсах. Некоторые ученые считают этот критерий комплексным и под оптимальностью понимают сочетание эффективности, полезности и экономичности, совокупность которых приводит к наибольшей результативности нормативного акта. Процесс оптимизации Нормативного акта есть самостоятельный процесс поиска и применения наилучшей формы правового упорядочения определенного фрагмента социальной жизни, требующей от его разработчиков особых Интеллектуальных усилий. Содержание нормативного акта должно быть таким, чтобы он был способен принести ощутимый результат в (данных условиях. Хотя оптимальность содержания нормативных актов способствует и наиболее эффективной регламентации общественных отношений (требование эффективности), обеспечению взаимосвязей данного нормативного акта с другими актами (требование обоснованности) и обеспечению его действительной реализации (требование реальности).