Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності.

 

ведінки¹. Організація та порядок практичного використання цієї методики, зокрема з метою профілактики злочинів, розглядаються в главі 4 Книги 3 Курсу.

§ 4. Теоретичні засади кримінологічного планування

діяльності щодо запобігання злочинності

та злочинним проявам

Як зазначалося у § 2 цієї глави, кримінологічне планування є способом, а план — формою управлінського рішення. Розроблення та прийняття такого рішення — важливі, якщо не вирішальні, стадії управлінського циклу в системі управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності. Через кримінологічне плану­вання реалізуються отримані на стадії діагностування управ­лінської системи та керованої нею зазначеної антикримінальної діяльності висновки, пропозиції, прогнозні оцінки, з метою їхньо­го втілення в управлінське рішення, що має перетворити узагаль­нені положення на конкретні норми, завдання, заходи визначених виконавців на визначений період. Управлінський аспект плану­вання діяльності щодо боротьби зі злочинністю, як і вся проблема управління цією діяльністю, тривалий час не розроблялися у радянській кримінології, а в науці управління правоохоронною діяльністю не розглядалися особливості планування стосовно окремих напрямів останньої, зокрема щодо запобігання та протидії злочинності.

У публікаціях кримінологів 70-80-х років питання криміноло­гічного планування розглядалися, як правило, в ракурсі відобра­ження у планах соціального розвитку потреб боротьби зі злочин­ністю (В. В. Орєхов, 1972), планування запобігання останній як складової частини соціального планування (В. В. Клочков, 1977) або цільового його різновиду щодо боротьби з правопорушеннями (О. Б. Сахаров, Г. М. Міньковський, Л. А. Волошина, В. В. Орєхов, 1979). У багатьох регіонах, у тому числі у Львові, Києві, Харкові, а у 1979 р. у Всесоюзному інституті вивчення причин і розроблення

заходів запобігання злочинності були розроблені методичні реко­мендації щодо планування профілактики правопорушень, де зав­дання останнього обмежувалися організаційним забезпеченням запобіжних заходів. На колоквіумі Міжнародного товариства соціального захисту, що проходив у Москві у жовтні 1980 p., обговорювалися проблеми планування кримінальної політики, соціальної профілактики, практики боротьби зі злочинністю. У 1983 р. Ю. В. Солопанов намагався окреслити специфіку плану­вання боротьби із злочинністю через використання у ньому кримінологічних прогнозів. В аспекті різновиду соціального планування кримінологічне планування висвітлювалося у підруч­никах з кримінології, в тому числі опублікованих в Україні. Лише у 2003 р. кримінологічне планування було розглянуто як функція (стадія) управлінського циклу організаційного забезпечення про­тидії злочинності. Але виклад обмежився фрагментарним пе­реліком його принципів, видів, умов і в основному зосередився на характеристиці відмінності програм від планів¹. Тобто і в цьому разі управлінський ракурс кримінологічного планування виявив­ся не розвинутим. Наведене обумовлює потребу розглянути його більш докладно саме в аспекті управління діяльністю щодо за­побігання та протидії злочинності. Як зазначалося, таке уп­равління є різновидом соціального управління і управління вза­галі та співвідноситься з ними діалектичним зв'язком за схемою «окреме — особливе — загальне». У подібному співвідношенні зна­ходяться і характеристики окремих елементів цих управлінських систем, зокрема їхніх управлінських рішень та планів як форми останніх. Тому план як форма реалізації кримінологічного плану­вання у своїх загальних характеристиках має відтворювати з науки управління основні властивості (сутність, вимоги, принци­пові ознаки та ін.) управлінського рішення взагалі і плану як його організаційної форми.

З науки управління відомо, що до управлінського рішення як прояву свідомої спрямовуючої діяльності суб'єкта управління, яка виконує функцію реалізації мети системи управління через визна-

 

' Закаток А. П. Прогнозирование и предупреждение индивидуального преступного поведе­ния. - М., 1986.

412

¹ Бандурка А. М.,ДавыдепкоЛ. М. Зазнач, праця. — С 143-150.

413

Глава 9

Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...

 

чення шляхів, способів та засобів її досягнення, висуваються певні вимоги, а саме:

— наукова обгрунтованість, яка реалізується через відповід­ність об'єктивним закономірностям, що обумовлюють результати аналізу достовірної та повної інформації, дотримання всебічності розгляду питання, що становить предмет управління;

— законність, тобто відповідність закону та спрямування планованої діяльності на його дотримання і виконання; вимога за­конності управлінського рішення особливо важлива щодо об'єк­тів, функціонування яких регламентується актами законодавства, як це має бути вчинено стосовно діяльності щодо запобігання та протидії злочинності;

 

— актуальність, тобто спрямованість на розв'язання важливих, істотних для цієї системи або систем вищого рівня сучасних проблем і питань, які впливають на сутнісне функціонування цих систем і їхніх окремих елементів;

— реальність, тобто його здійсненність як за результатами вико­нання рішення, так і за наявністю для цього відповідних сил і засобів;

— компетентність, що відображає обізнаність суб'єкта управ­ління стосовно об'єкта управління та засобів управлінського впли­ву на нього;

 

— конкретність, яка полягає у чіткому визначенні цілей, завдань і, особливо, напрямів, форм і засобів їхнього вирішення, що виключає суперечливе або двозначне розуміння та тлумачення;

— своєчасність, яка означає, крім актуальності рішення, пра­вильний вибір часу його здійснення, який має оптимально відповідати стану об'єкта управління, проблемній ситуації, що склалася, та можливостям суб'єкта управління.

Інколи, поряд із науковою обґрунтованістю, називають ще вимогу інформативності, яка, крім першого значення, контролює насиченість рішення необхідною інформацією за принципом її оп-тимальності.

Крім наведених вимог до управлінського рішення в цілому, які поширюються на всі його форми, в тому числі на плани, в науці управління виділяють особливі вимоги до планування, зокрема безпосередньо до плану. До цих вимог належать:

414

 

— наступність планів за діями, завданнями, засобами та строка­ми реалізації: цілі і завдання планів суб'єктів управління нижчого рівня мають відповідати цим атрибутам планів суб'єктів вищого рівня, засоби виконання завдань — належним засобам діяльності, наданим суб'єктам виконання, строки планів на складовий період (місяць, квартал) мають відповідати строкам плану більш трива­лого періоду (півріччя, рік);

— відповідність типовим планам, якщо такі були визначені для певного виду діяльності, та системі управління цією діяльністю;

— поєднання поточного та перспективного планування, в тому числі врахування стратегічних цілей, визначених на перспективу;

 

— комплексність планування, тобто охоплення управлінським впливом у разі можливості не лише вирішення основних питань, що визначають сутність проблемної ситуації, а й інших, що сприя­ють її розв'язанню, а також забезпечуючих (ресурсних) заходів;

— оптимальність плану, тобто передбачення обсягу заходів, які забезпечують виконання не менше ніж визначено завданнями пла­ну, але й не більше того («економія сил і засобів»);

— стабільність і, разом із тим, гнучкість плану, що означає
постійність завдань, видів робіт на весь період планування, а та­
кож можливість, залежно від реальних, тим більше змінених умов,
використання більш відповідних обстановці заходів і засобів вико­
нання запланованих завдань.

Згідно з наведеними вимогами до управлінського рішення та планування наука управління визначає пов'язані з ними принци­пи цієї стадії управлінської діяльності, які, по суті, повторюють за­значені вимоги.

Всі наведені вимоги до управлінського рішення та до плану як його форми повністю стосуються кримінологічного планування та плану як форми його реалізації. Виникає питання, чи існують і які саме кримінологічні специфічні вимоги до них як до управлін­ського рішення взагалі та до плану зокрема.

Автори, які займалися проблемами кримінологічного плану­вання, при визначенні вимог до нього та його принципів здебільшого повторювали ті, що окреслені наукою управління до управлінського рішення і плану взагалі. Цей перелік вимог допов­нювався лише окремими ознаками та вимогами, що дійсно мають

415

Глава 9

Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...

 

кримінологічні особливості. Зокрема, Ю. В. Солопанов вказував, що плановані заходи при кримінологічному плануванні мають впливати не лише на саму злочинність, а й на причини та умови, які її обумовлюють, а тому повинні стосуватися широкого кола ви­конавців на різних рівнях. Він підкреслював, що кримінологічні прогнози для такого планування не лише дають певну інфор­мацію, але й створюють базу наукового підходу¹. Автори підручни­ка «Курс кримінології», підготовленого у Національній академії внутрішніх справах України, доповнили зазначені вимоги завдан­ням плану об'єднати різних суб'єктів профілактики і спрямувати їхні зусилля в єдине русло цілеспрямованої діяльності². О. М. Бан­дурка та Л. М. Давиденко вказали на необхідність при реалізації кримінологічного планування більш суворо керуватися принци­пами і вимогами кримінологічної науки, відповідно до чого, викла­даючи загальні принципи та умови планування, дещо додали до їх змісту положення та терміни з теорії профілактики правопору­шень³.

Кримінологічне планування та план як форма його реалізації, на наш погляд, мають (порівняно із «загальним» — управлінське рішення та «особливим» — план взагалі) свою «окрему» криміно­логічну специфіку, що впливає, насамперед, на вимоги до нього, його методи, спрямованість та кінцеву мету. Кримінологічна специфічність планування пов'язана, в основному, не з окремими його умовами, етапами, механізмами, видами, що в цілому є подібними для будь-якого управлінського рішення та плану, а із специфічним об'єктом планування — діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності. Остання, у свою чергу, багато в чому ви­значається характером самої злочинності та особливістю чинників, що її зумовлюють. Зазначена специфічність, перш за все, уточнює об'єкт планування, його межі, зокрема ті, які обумов­лені можливостями планування діяльності щодо протидії злочин­ності у вузькому безпосередньому значенні поняття «протидія». Так само, як не планується вчинення злочинів, так і не може

¹ Солопанов Ю. В. Зазнач, праця. — С. 33.

² Курс кримінології. Загальна частина. — С. 201.

³ Бандурка А. М., Давыденко Л. М. Зазнач, праця. — С 143-144.

416

плануватися діяльність щодо протидії їм згідно з нормами Кримінального кодексу, що визначають кримінальну відпо­відальність осіб, які вчинили злочини, та у формах реагування на них, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом. У без­посередньому значенні поняття «планування» плануватися може ресурсна підтримка зазначеного реагування (удосконалення пра­вового регулювання, навчання та підвищення кваліфікації кадрів, організаційне, інформаційне, технічне, матеріальне, фінансове та інше забезпечення). Тому об'єктом кримінологічного планування здебільшого є діяльність щодо запобігання злочинності та злочин­ним проявам, переважно той її напрям, який реалізується через профілактичний вплив на причини та умови, що обумовлюють кримінальну активність, створюють для неї сприятливі умови. З цією особливістю об'єкта кримінологічного планування пов'яза­не те, що план, через який воно реалізується, часто має назву «план профілактики» або «профілактичної діяльності», хоча насправді, він передбачає не тільки заходи профілактики, а й запобігання злочинності за іншими напрямами.

Особливістю кримінологічного планування є також його універсальна мета, що полягає у досягненні скорочення злочин­ності. Незалежно від виду злочинів або злочинності загалом, за­безпеченню запобігання та протидії яким призначений план, неза­лежно від періоду чи територій, на які він поширюється, або змісту тих чи інших планованих заходів, єдиною метою та критерієм ви­конання плану є скорочення злочинності.

Особливості кримінологічного планування, що пов'язані із завданнями, методами, засобами та іншими категоріями криміно­логії, як зазначалося, істотно уточнюють згідно з останніми відомі з науки управління загальні вимоги та принципи розроблення та прийняття управлінських рішень та планів зокрема.

Так, вимога наукового обґрунтування конкретизується щодо кримінологічного планування необхідністю спиратися на кримі­нологічний аналіз злочинності та загалом на більш повне та різно­бічне використання кримінологічної інформації. Сучасний і зроблений у ретроспективі кримінологічний аналіз злочинності має обов'язково доповнюватися її кримінологічним прогнозом на перспективу, взагалі на період планування. Особливо слід наголо-

417

Глава 9

Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності.

 

сити на важливості у період до безпосередньо кримінологічного планування проведення аналізу причин та умов, що обумовлюють злочинність, та прогнозу їх дії на перспективу. Згідно з методо­логічним принципом відповідності, який є одним із визначальних у кримінології, запобіжний вплив за змістом та адресатами має точно відповідати уявленню про причини й умови злочинності та спрямуватися на об'єкти, які виконують зазначену обумовлюючу роль, у тому числі передусім щодо чинників безпосередньої ланки обумовлення злочинних проявів. Отримання предметної інфор­мації про виконання певними об'єктами функцій причин та умов і їхній кримінологічний аналіз, а також прогнозування їхнього впливу на перспективу — дуже складні завдання, але вкрай важ­ливі для предметного планування діяльності щодо запобігання дії згаданих чинників. На практиці аналіз цих чинників проводиться рідко, неповно, на сумнівній методологічній основі, коли, напри­клад, предметно не з'ясовано детермінуючу роль тих чи інших чинників, а тому вона замінюється неадекватним до дійсних потреб поєднанням нечітко визначного кола чинників в аморфне утворення «фактор». Але ж запобіжний вплив повинен здійснюва­тися не на теоретично інтегровану конструкцію «фактор», а на предметні чинники, що відіграють конкретну детермінуючу роль. Без адресного спрямування запобіжний вплив є безпредметним і через це загальним і малорезультативним. З огляду на важливість і, разом із тим, значну складність аналізу причин та умов злочин­ності, у главі 2 Книги 3 Курсу окремим параграфом розглянуто організацію та методику проведення такого аналізу. Слід відзначи­ти, що в Україні практика кримінологічного планування на загаль­нодержавному рівні доки ще не спирається на аналіз причин і умов злочинності. Він не передував прийняттю жодної з державних програм протидії злочинності, в тому числі Комплексних програм профілактики злочинності на 2001-2005 pp. та 2007-2009 pp., у них не містилися висновки відповідного аналізу, а з ряду питань за­побігання злочинності проведення аналізу лише планувалося. Безу­мовно, така практика негативно позначається на предметності та дієвості планів і програм, зрештою, на результативність їх реалізації. Вимога законності щодо кримінологічного планування має охоплювати потребу належного законодавчого регулювання

418

діяльності стосовно запобігання та протидії злочинності. Разом із тим, остання не повною мірою та належним чином унормована на законодавчому рівні. Передусім це стосується діяльності щодо за­побігання злочинності, яка значною мірою законодавчо не врегу­льована через тривале неприйняття Верховною Радою України з необгрунтованих міркувань Закону України «Про запобігання злочинності». Докладніше це питання проаналізовано в главі «Теорія запобігання злочинності».

Вимога актуальності стосовно кримінологічного планування, крім загальних положень науки управління, доповнюється потре­бами відповідності плану та передбачених у ньому заходів сучасному визначенню наявних проблем, реальному стану їх розв'язання, у тому числі діяльності щодо запобігання та протидії злочинності, окремих її видів, а також у галузях суспільних відно­син та на територіях, де стан злочинності має негативні тенденції.

Вимога реальності означає забезпечення реальних умов вико­нання плану, передусім запобіжних заходів, у тому числі щодо по­треб у людських ресурсах, технічному оснащенні, інформаційно­му, матеріальному забезпеченні тощо.

Вимога компетентності, крім загальних умов, має бути забезпе­чена заходами спеціальної підготовки виконавців плану щодо форм, методів, засобів запобіжної діяльності, поширення її досвіду тощо.

Вимога конкретності має реалізуватися через чітке і предметне викладення заходів, проведення точних розрахунків необхідних затрат за обсягом робіт, часом, кількістю виконавців тощо.

Відповідним чином уточнюються з огляду на положення кримінології, вимоги, що висуваються взагалі до планів. Зокрема, вимога наступності реалізується через урахування виконання пла­ну за попередній період, передусім щодо зміни стану злочинності, в тому числі стосовно її складових категорій і видів, на певних тери­торіях, в окремих напрямах запобіжної діяльності тощо. Вимога комплексності стосується передбачення у плані в усіх розділах, на­прямах відповідних пунктів комплексного використання необхідних запобіжних заходів. При цьому потрібно розрізняти два пов'язані, але все-таки окремі процеси: 1) розроблення згідно з сучасними вимогами і можливостями загальної системи профілак­тичних заходів і засобів; 2) визначення у кожному разі тих, які

419

Глава 9