Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності.

 

необгрунтоване ототожнення різних рівнів діяльності: виконавсь­кого та управлінського. О. М. Бандурка та Л. М. Давиденко об'єктом управління визначили органи, організації, службових осіб і громадян, які беруть участь у протидії злочинності, всіх суб'єктів боротьби зі злочинністю та запобігання злочинам¹. Тим самим і тут допускається неточність: суб'єкти виконавського рівня представ­лені у вигляді об'єктів управлінського рівня діяльності. Разом із тим, у науці управління доведено, що управління як особлива соціальна діяльність за своєю метою, функціональним призначен­ням, управлінським впливом, його засобами тощо стосується не ок­ремих елементів виконавської діяльності, в тому числі її суб'єктів, а означеної діяльності в цілому, яка і є об'єктом управління. Звідси об'єктом управління діяльністю щодо запобігання та протидії зло­чинності слід визнати цю антикримінальну діяльність.

Управління зазначеною діяльністю відрізняється і чітко визна­ченою кінцевою (не безпосередньою) метою. Відомо, що всі види соціального управління мають на меті оптимізацію (удосконален­ня) діяльності, стосовно якої здійснюється управління. Така мета як безпосередня є і в управління антикримінальною діяльністю. Проте стосовно останньої управління завжди має на увазі і посе­редню мету — скорочення злочинності. Без цього будь-які управ­лінські заходи стосовно антикримінальної діяльності втрачають сенс. І навпаки, досягнення реального скорочення злочинності є свідченням того, що управління антикримінальною діяльністю відповідає поставленій перед ним меті.

Наведене дає підстави визначити у загальних рисах, що управ­ління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності є об'єктивно необхідним різновидом соціального управління, який спрямовується на системне упорядкування та підвищення ефек­тивності цієї діяльності, приведення останньої у відповідність з кінцевою метою скорочення злочинності, усунення (нейтралізації) її чинників.

Таким чином, наведений різновид управління спрямовується на системне упорядкування діяльності, яка є його об'єктом. Досяг-

¹ Бандурка А. М., Давыдеико Л. М. Преступность в Украине: причины и противодействие: Монография. — Харьков: Основа, 2003. — С. 117.

374

нення такої системності неможливе без системного здійснення самого управління. Тому управління цього різновиду, як і будь-яке соціальне управління, здатне досягнути мети, що обумовлює його створення та існування, лише у разі системного функціонування, тобто у вигляді системи управління з усіма загальними ознаками та характеристиками останньої.

Характерними ознаками системи управління, як і більшості ін­ших соціальних систем, є цілеспрямованість стосовно мети, наявність функцій, що відповідають останній, прагнення до само-підтримаиня, самоуправління, внутрішньої організаційності, а також інформаційність та відкритість, що можуть бути обмежені залежно від суб'єктивних та об'єктивних чинників.

Обов'язковою властивістю кожної соціальної системи управ­ління є її функціонування у вигляді двох ніби самостійних, але фактично пов'язаних між собою підсистем, що знаходяться на двох рівнях: управляючому (це і є підсистема — рівень управ­ління) та керованому (підсистема — рівень виконання). Через функціональний системний зв'язок між обома зазначеними підси­стемами вони утворюють більш масштабну систему, в якій одні з елементів, наприклад мета, можуть перебувати у підсистемі управ­ляючого рівня, а інші, приміром результуючий елемент, перебува­ти у підсистемі виконавського рівня. Наведене стосується у тому числі управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочин­ності, мета якого визначається на управлінському рівні, а резуль­тат у кінцевому підсумку — як результат виконавської діяльності.

Соціальні системи управління, в тому числі та, що стосується антикримінальної діяльності, перебувають внаслідок тісних системних зв'язків у значній залежності від політичної системи, режиму її функціонування. Певною мірою це має цілком зрозуміле пояснення, адже концептуальна доктрина та стратегічна мета системи управління будь-якої соціальної діяльності, у тому числі й антикримінальної, визначається на політичному рівні, наразі у засадах державної політики запобігання та протидії злочинності. Ця політика розуміється у широкому контексті політики ставлення до злочинності, а не лише кримінальної політики. Проте у реалізації цих політичних орієнтирів не може бути політичного забарвлення та підкорення певним політичним

375

Глава 9

інтересам. Політика держави, в тому числі стосовно запобігання та протидії злочинності, реалізується через Конституцію, прийняті у встановленому порядку закони, забезпечення їхнього неухильного виконання та дотримання.

Разом із тим, у країнах недемократичних тоталітарних режимів управління антикримінальною та іншими соціальними видами діяльності здійснюється в інтересах не держави та її народу, а пану­ючого політичного режиму. Зокрема, в Україні командно-адміністративна політична система та її залишки у період після отримання державного суверенітету, які підтримувалися авторитар­ними методами правившого протягом десятиріччя (1994-2004 pp.) режиму, зробили вкрай негативний, а певною мірою і спотворюю­чий вплив стосовно системи управління діяльністю щодо запобіган­ня та протидії злочинності. Зазначене проявилося головним чином у такому:

— підкоренні управління антикримінальною діяльністю і
безпосередньо самої цієї діяльності олігархічним інтересам корум­
пованої та криміналізованої верхівки влади, передусім її лідера,
його політичних сподвижників та залежних від них бізнес-струк-
тур; у результаті в країні розвинувся «вибірковий» підхід до
оцінки злочинів та притягнення злочинців до відповідальності,
через що значна їх частина не отримувала покарання;

— відсутності будь-якої офіційно визначеної державної політи­
ки та стратегії запобігання та протидії злочинності, механізму пуб­
лічної оцінки стану цієї діяльності;

— декларативності та демагогічності управлінських заходів щодо посилення боротьби зі злочинністю та хабарництвом, байду­жості та незаінтересованості владних структур у забезпеченні їхнього виконання, що супроводжувалося безвідповідальністю ви­конавців, фальшуванням показників реєстрації злочинів та реагу­вання на них, демонстрацією показних «успіхів» у боротьбі з ними, особливо у передвиборчі періоди;

— майже повному знеціненні та занедбанні системи запобіган­ня злочинності, діяльності щодо усунення її чинників та соціаль­них передумов, наслідком чого стали найвищі в Європі показники судимості, в тому числі до позбавлення волі, утримання сотень ти­сяч громадян у колоніях, де не забезпечуються елементарні умови

376

Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...

проживання, невпинно зростає захворюваність, рецидив зло­чинів;

—відстороненні інституцій громадянського суспільства від кон­тролю за управлінням антикримінальною діяльністю, нехтуванні громадською думкою щодо фактичного стану останньої, реальної захищеності громадян від злочинних посягань, захисту їхніх прав і свобод, у тому числі від сваволі правоохоронців та чиновництва;

—умисному штучному дозуванні та закритості інформації про стан злочинності, реальної діяльності щодо боротьби з нею, відсут­ності справжньої уваги до удосконалення системи управління цими процесами, теоретичного розроблення відповідних проблем, передусім кримінологічної складової останніх, яка розкриває їхню сутність та недоліки.

У сучасній українській кримінології ці проблеми не розробля­лися, а поодинокі публікації, де побіжно вони розглядалися, не да­ють повного уявлення про ці проблеми та містять сумнівні поло­ження не лише щодо об'єкта, а й щодо системи управління (такою визнається система його суб'єктів), форм управлінського впливу, ототожнення його стадій та елементів, стадій і функцій тощо¹.

За цих умов проблема управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності потребує нового системного викладення, в тому числі визначення через призму видової особливості його цілей, функцій, принципів, методів, механізму безпосередньо управлінсько­го процесу в цілому, а також заходів забезпечення останнього. Межі параграфу глави та, загалом, цільове кримінологічне призначення Курсу не дають можливості розглянути всі названі та інші питан­ня системи управління антикримінальною діяльністю. Наше завдання полягає у висвітленні кримінологічної складової цієї си­стеми, в тому числі більш предметно — кримінологічних засобів її забезпечення. Проте реалізація цього завдання вимагає поперед­ньо, хоча б коротко, розглянути функції управління, його стадії, управлінські засоби, що використовуються на цих стадіях, у тому числі кримінологічні засоби.

Серед багатьох варіантів розуміння терміна «функція» більш прийнятним для різновиду соціального управління, який є пред-

¹ Бандурка А. М., Цавыденко Л. М. Преступность в Украине: причины и противодействие: Монография. — Харьков: Основа, 2003. — С. 117-118.

377

Глава 9

метом нашого розгляду, є його визначення в якості «призначення» та спрямування ним діяльності згідно з цим призначенням. У теорії управління існує багато різних класифікацій функцій останнього, кожна з яких виокремлює їхні певні ознаки. Так, за найзагальнішої диференціації груп основних функцій управління, крім технічних, фінансових та інших, виділяють функції адміністрування, що ма­ють своїм предметом передбачення, організацію, розпорядництво, погодження, контроль¹. Через значний обсяг функцій адміністру­вання інколи вважається, що саме ними і обмежуються функції управління. Останні, як правило, поділяють на загальні, які прита­манні будь-якій системі управління, та особливі або безпосередні, що призначені лише для певної конкретної управлінської системи згідно з її специфічними об'єктом та метою впливу. На відміну від перших, які мають назву функції управління, другі часто іменують функціями системи управління. Згідно з цим є підстави, крім загальних функцій управління, до яких належать аналіз, прогнозу­вання, планування, організація, регулювання, контроль, визначи­ти особливі функції системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності. Не претендуючи на закін­ченість наступної класифікації зазначених функцій і вбачаючи, насамперед, їхню кримінологічну складову, можна визначити, що призначення особливих функцій системи управління вказаним різновидом діяльності полягає у забезпеченні:

— її відповідності державній політиці у сфері протидії злочин­ності, а також концептуально обґрунтованій стратегії цієї протидії;

— її інформаційної, передусім інформаційно-кримінологічної, обґрунтованості на засадах сучасних теорій кримінології та інфор­матизації;

— її досконалого правового регулювання згідно з завданнями Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України передусім щодо охорони прав і свобод людини і громадянина, а та­кож щодо правових засобів управління цією діяльністю;

— наповнення загальних функцій управління, насамперед
підготовчих (пізнавально-програмуючих²) — інформаційно-аналі-

Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...

тичної, прогнозування, планування, особливим, передусім кримі­нологічним, змістом згідно з видовою специфікою цієї системи управління;

— під час здійснення загальних організаційно-регулюючих функцій управління — організації, регулювання, контролю¹ — дотримання особливих вимог цього різновиду діяльності щодо повноти та своєчасності реагування на злочинні прояви, причини та умови їх вчинення, запобігання дії останніх, використання для цього у повному обсязі всіх передбачених законом прав, повнова­жень та засобів, а також досягнень науки і техніки, заходів взаємодії та координації всіх суб'єктів управлінської та виконавсь­кої діяльності, системного спрямування цієї діяльності на досяг­нення кінцевої мети (результату) у вигляді скорочення злочин­ності, усунення (нейтралізації) її чинників, тобто елементів, результуючих у системі управління антикримінальною діяль­ністю;

— її у належному ресурсному відношенні: інформаційному, освітньому, кадровому, науково-методичному, фінансовому, матеріально-технічному.

Реалізація функцій управління відбувається у процесі його здійснення, на певних стадіях процесу, які у сукупності становлять управлінський цикл. У теорії управління запропоновано багато варіантів поділу останнього на стадії (етапи) та більш дрібні скла­дові процедури і операції. Узагальнивши змістовно-цільову відмінність певних видів загальних функцій управління можна погодитися з поділом управлінського циклу на такі стадії: 1) визначення мети; 2) визначення проблеми (проблемної ситуації) щодо реалізації мети; 3) діагноз стану управлінської системи та керованого нею об'єкта щодо визначених заходів (засобів) реалізації мети; 4) розроблення управлінського рішення (програми, плану, ди­рективи) щодо реалізації мети (стадії 2-4 зазвичай відносять до підготовчих, що відповідають реалізації пізнавально-програмую­чих функцій); 5) прийняття управлінського рішення; 6) його реалі­зація, в тому числі безпосередня організація, ресурсне забезпечення, контроль виконання; 7) аналіз результатів виконання управлін-

 

¹          Наука управляти: з історії менеджменту. Хрестоматія: Навч. носіб. / Уноряд. І. О. Слєпов;
пер. з рос. - К., 1993. - С 140.

²          Плішкіи В. М. Теорія управління органами внутрішніх справ. — К., 1999. — С. 91.

378

¹ Плішкін В. М. Теорія управління органами внутрішніх справ. — К., 1999. — С. 96.

379

Глава 9

Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...

 

ського рішення. Остання стадія завершує цей управлінський цикл, що визначається межами завдань управлінського рішення, а в кінцевому рахунку — досягненням мети. Недосягнення повною мірою мети, а тим більше неповне виконання управлінського рішення, перетворює останню стадію цього управлінського циклу на першу стадію нового циклу, що починається з визначення нової або невиконаної частини мети (стадія 1), нової проблемної ситу­ації (стадія 2), підготовки і прийняття нового управлінського рішення (стадії 3-5).

Запропонований поділ стадій реалізації загальних функцій управління в основному відповідає потребам реалізації особливих функцій системи управління діяльністю щодо запобігання і про­тидії злочинності. Пристосування цих стадій до потреб цієї діяль­ності має відбуватися не через зміну їхньої структури, а шляхом наповнення їх відповідним змістом, зокрема кримінологічним, згідно з особливостями функцій цієї системи управління.

Реалізація функцій системи управління діяльністю щодо запо­бігання та протидії злочинності та визначених на відповідних їм стадіях управлінського процесу завдань, процедур, операцій здійснюється через застосування певних засобів. Останні також мають ряд класифікацій залежно від форм, методів, технології, результату здійснення та ін. Для визначення кримінологічних засобів забезпечення управління антикримінальною діяльністю варто застосувати класифікацію засобів за їхньою предметною сутністю (змістовністю). За такої диференціюючої підстави управлінські засоби здійснення процесу управління, його функцій поділяються на: політичні, економічні, правові, кримінологічні, адміністративні, безпосередньо соціальні, соціально-психологічні, морально-етичні, культурологічні та ін. У нас наразі немає можли­вості характеризувати кожний різновид перелічених засобів, їхні методи, форми, способи здійснення та ін. Обмежимося криміно­логічними засобами.

380

§ 2. Види та функціональне призначення

кримінологічних засобів забезпечення управління

діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності

Види кримінологічних засобів та їхнє функціональне призна­чення стосовно управління діяльністю щодо запобігання та про­тидії злочинності доцільно розглянути за стадіями управлінського процесу, на яких вони використовуються.

І. Стадія визначення мети системи управління вказаним різ­новидом діяльності. Мета системи управління та керованої нею діяльності щодо запобігання та протидії злочинності визначається у таких джерелах:

—політика держави щодо запобігання та протидії злочинності;

—стратегія управління щодо зазначеної діяльності та самої діяльності, яка визначається згідно з зазначеною державною полі­тикою;

—акти законодавства, передусім укази Президента, у тому числі щодо рішень Ради національної безпеки і оборони, постанови Кабінету Міністрів, а також управлінські документи центральних органів виконавчої влади, Генеральної прокуратури, СБУ, де визна­чаються завдання щодо зазначеної антикримінальної діяльності.

Інколи виникає питання щодо належності цієї стадії до системи управління названої діяльності або повністю чи частково до інших управлінських систем, наприклад, управління політичними про­цесами чи політичного управління, правової системи або системи правового регулювання антикримінальної діяльності. За своєю предметною спрямованістю стадія визначення мети управління зазначеною діяльністю, очевидно, не може не належати до його си­стеми. Разом із тим, політика стосовно запобігання та протидії злочинності, безперечно, є частиною державної політики в цілому, формою політичного управління та елементом його системи. Так само акти законодавства, що визначають завдання антикриміналь­ної діяльності, є одночасно елементами системи управління нею і системи її правового регулювання. Тут має місце явище, яке в теорії систем називають перехрещенням систем, коли певні еле­менти однієї системи, скажімо управління діяльністю, є одночасно підсистемою іншої системи, наприклад системи її правового регу­лювання і навпаки.

381

Глава 9

Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...

 

До кримінологічних засобів на цій стадії слід віднести:

1. Кримінологічні обґрунтування державної політики щодо

запобігання та протидії злочинності, які, на нашу думку, мають

містити:

—кримінологічні висновки для формування політичної оцінки кримінологічної ситуації, стану та тенденцій зміни поширеності та суспільної небезпечності злочинності, ефективності зусиль держа­ви в особі органів державної влади, а також громадянських інсти­туцій у сфері забезпечення запобігання та протидії злочинності;

—кримінологічні рекомендації стосовно визначення держав­них пріоритетів у зазначеній сфері, політичної мети та основних завдань щодо поліпшення кримінологічної ситуації, вибору стра­тегії їхньої реалізації. Залежно від форми визначення вказаного різновиду державної політики та рівня її офіційного схвалення, у ній можуть бути й інші диференційовані напрями, структурні ча­стини. Очевидно, кожна з них потребуватиме кримінологічного обґрунтування. У зв'язку з останньою обставиною іноді пропо­нується розроблення та схвалення окремо кримінологічної політики або її складової — кримінальної політики, яка часто спрощено розглядається лише як політика призначення покарань. З цією пропозицією не можна погодитися. У сфері протидії зло­чинності тісно пов'язані та багато в чому взаємозалежні проблеми правильного розуміння сутності і природи злочинності, реагуван­ня на неї, застосування кримінальної відповідальності та покаран­ня, перевиховання та ресоціалізації осіб, до яких воно застосоване, запобігання злочинним проявам, забезпечення безпеки від зло­чинності, захисту прав і свобод людини і громадянина від кримі­нальних посягань, відшкодування шкоди від них, захисту і допо­моги потерпілим взагалі та ін. Не всі зазначені проблеми є чисто кримінологічними. Певною, іноді значною, мірою вони належать до кримінально-правових, кримінально-процесуальних, криміна­льно-виконавчих. Разом із тим, очевидно, що вони тією чи іншою мірою потребують кримінологічного обґрунтування, яке щодо визначення державної політики стосовно кримінальної активності є кримінологічним засобом.

Зі спрямованістю цього різновиду державної політики на про­тидію кримінальній активності, очевидно, може бути пов'язана і

382

його чисто вживана назва — «кримінальна політика». Хоча більш точно його слід іменувати «державна політика стосовно запобіган­ня та протидії злочинності» або «антикримінальна політика».

Серйозною проблемою для України та одним із негативних на­слідків панівного донедавна режиму, як зазначалося, є відсутність офіційно визначеної антикримінальної державної політики. Минулий режим, очевидно, був незацікавлений у її виробленні, що спричинило б усунення ряду негараздів у практиці протидії злочинності, про які йшлося вище. Разом із тим, слід визнати, що відсутності уваги влади до опрацювання зазначеної політики сприяла й пасивність певного роду фахівців, у тому числі криміно­логів. Думається, вже давно слід було б розробити проект або ос­нови державної політики щодо запобігання та протидії злочин­ності та подати такий документ на розгляд вищих органів держав­ної влади України. Проте з ряду причин, пов'язаних зі складністю такої роботи, а можливо, щоб не бентежити владу невчасними пи­таннями, це не було зроблено. Влада, що прийшла на зміну режи­му Л. Д. Кучми, декларує демократичні, правові цінності, прагнен­ня захисту громадян від будь-якого порушення їхніх прав і свобод, у тому числі від злочинних посягань. За цих умов кримінологи мають виконати свою частину роботи з обґрунтування сучасної державної політики щодо запобігання і протидії злочинності та ініціювати її розроблення і схвалення. Тим самим буде вирішено багато проблемних питань, у тому числі визначена генеральна мета системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності та самої цієї діяльності.

2. Кримінологічні обґрунтування стратегії системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності та самою антикримінальною діяльністю. На відміну від державної політики, головним призначенням якої є проголошення мети як загальної (генеральної), стратегія конкретизує її через визначення найбільш доцільних та досконалих напрямів та методів її досягнення. Якщо політика визначає мету у вигляді сутнісного результату діяльності у його політичному значенні, то стратегія — це дороговказ до цьо­го результату, якого можна досягти лише через дотримання вказа­них нею напрямів і методів, кожен із яких є міні-метою на шляху до генеральної. Стратегія зазвичай визначається на трьох рівнях:

383

Глава 9