Доступ до публічної інформації

1. Поняття, ознаки та види публічної інформації. Під інформацією слід розуміти будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. Вона класифікується за видами та змістом, що знайшло закріплення у розділі 2 Закону України „Про інформацію”. Така класифікація застосовна і до публічної інформації, що за сукупністю ознак також виокремлюється як вид інформації.

Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом України „Про доступ до публічної інформації”. Отже, одна з ключових ознак публічної інформації – отримання або створення її суб’єктами владних повноважень під час виконання своїх обов’язків. Не менш важлива інша ознака - така інформація знаходиться у їх володінні. Зауважимо, що достатньо однієї з цих двох ознак, щоб віднести інформацію до публічної.

За загальним правилом вона є відкритою, крім випадків, встановлених законом. У визначених законом випадках публічна інформація може бути з обмеженим доступом.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Закон з метою попередження зловживання або неоправданого обмеження доступу до інформації забороняє обмежувати доступ до інформації:

- про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (прим. не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину);

- про доходи осіб та членів їхніх сімей(декларування), які:

1) претендують на зайняття чи займають виборну посаду в органах влади;

2) обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії.

До інформації з обмеженим доступом відноситься:

1) конфіденційна інформація;

2) таємна інформація;

3) службова інформація.

Як випливає із ст. 21 Закону України „Про інформацію” та ст. 7 Закону України „Про доступ до публічної інформації” конфіденційна інформація – це інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов.

Не може бути віднесена до конфіденційної: інформація щодо використання бюджетних коштів; інформація, пов’язана з виконанням делегованих суб’єктами владних повноважень обов’язків; інформація суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них; інформація суб’єктів господарювання про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предмети побуту, про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян, а також інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація).

Розпорядники інформації, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Таємна інформація - інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю слідства та іншу передбачену законом таємницю.

До службової може належати така інформація:

1) що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф „для службового користування”. Доступ до таких документів надається відповідно до ч. 2 ст. 6 спеціального Закону.

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

2. Суб’єкти відносин у сфері доступу до публічної інформації. Суб’єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:

1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень;

2) розпорядники інформації:

суб’єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання;

юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов'язків;

суб’єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них;

суб’єкти господарювання, які володіють:

- інформацією про стан довкілля;

- інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;

- інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян;

- іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

Розпорядники інформації зобов’язані:

1) оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення;

2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні;

3) вести облік запитів на інформацію;

4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо;

5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації;

6) надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.

Спеціальним законом встановлено види інформації, яка підлягає обов’язковому та невідкладному оприлюдненню (ст. 15 Закону).

Розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань запитів на інформацію розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію та надання консультацій під час оформлення запиту.

Відповідальними особами з питань запитів на інформацію обробляється кожен запит, що пройшов реєстрацію у встановленому розпорядником інформації порядку

За забезпеченням розпорядниками інформації доступу до інформації здійснюється парламентський, державний та громадський контроль

Для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб’єктів владних повноважень, підлягають обов’язковій реєстрації в системі обліку.

Доступ до системи обліку, що містить інформацію про документ, що знаходиться у суб’єкта владних повноважень, забезпечується шляхом:

1) оприлюднення на офіційних веб-сайтах суб’єктів владних повноважень такої інформації, а в разі їх відсутності- в інший прийнятний спосіб;

2) надання доступу до системи за запитами.

3. Реалізація права на доступ до публічної інформації. Право на доступ до публічної інформації гарантується:

1) обов’язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом;

2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє;

3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації;

4) доступом до засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством;

5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації;

6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Доступ до інформації забезпечується шляхом:

1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації:

в офіційних друкованих виданнях;

на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;

на інформаційних стендах;

будь-яким іншим способом;

2) надання інформації за запитами на інформацію.

Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

Запит на інформацію має містити:

1) ім’я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є;

2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;

3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.

У разі якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості тощо) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна особа з питань запитів на інформацію, обов’язково зазначивши в запиті своє ім'я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала.

Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту.

Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту.

Інформація на запит надається безкоштовно.

У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов’язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк.

Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно.

При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.

Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов’язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені Законом фактичні витрати, пов’язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених Законом.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов’язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

У наданні інформації на запит може бути відмовлено. У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено:

1) прізвище, ім’я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації;

2) дату відмови;

3) мотивовану підставу відмови;

4) порядок оскарження відмови;

Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі.

Відстрочка в задоволенні запиту на інформацію допускається в разі, якщо запитувана інформація не може бути надана для ознайомлення в передбачені Законом строки у разі настання обставин непереборної сили. Рішення про відстрочку доводиться до відома запитувача у письмовій формі з роз’ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

4. Прокуратура України як суб’єкт відносин у сфері доступу до публічної інформації. Відповідно до Закону України „Про доступ до публічної інформації” органи прокуратури України є розпорядниками інформації. Оскільки прокуратура України здійснює функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів (п.9 Перехідних положень Конституції України, ст. 1 і ст. 4 Закону України „Про прокуратуру”), вона також здійснює і нагляд у сфері доступу до публічної інформації. Тому слід розрізняти статус органів прокуратури як розпорядників інформації і статус органів прокуратури як державних органів, які виконують функцію загального нагляду. Цей подвійний статус розкрито і в Наказі Генерального прокурора № 14 гн від 18 травня 2012 року „Про організацію роботи із забезпечення доступу до публічної інформації в органах прокуратури України”. Робота із забезпечення доступу до публічної інформації згідно вказаного наказу вважається одним із важливих напрямів діяльності органів прокуратури.

Організація доступу до публічної інформації в органах прокуратури покладена у Генеральній прокуратурі України та прокуратурах обласного рівня – на підрозділи з питань забезпечення доступу до публічної інформації, а у міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокуратурах – безпосередньо на перших керівників прокуратур.

Доступ до інформації, що знаходиться у володінні органів прокуратури, забезпечується шляхом систематичного та оперативного її оприлюднення, а також надання інформації за запитами.

Слід зауважити, що діяльність щодо забезпечення доступу до публічної інформації та дія наказу 14 гн не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб’єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальними законами.

Оприлюднення публічної інформації, розпорядником якої є органи прокуратури, здійснюється: на офіційному інтернет-порталі Генеральної прокуратури України та веб-сайтах регіональних прокуратур; у журналах „Вісник прокуратури України”, „Вісник Національної академії прокуратури України”, інших офіційних друкованих засобах масової інформації, збірниках організаційно-розпорядчих документів; на спеціальних інформаційних стендах, прес-конференціях, брифінгах, у публічних виступах та у будь-який інший спосіб. Інформацію з обмеженим доступом органи прокуратури надають, якщо її було попередньо правомірно оприлюднено.

Наказом Генерального прокурора України № 52 від 06.05.2011 р. затверджено Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, та які містяться у документах органів прокуратури України, і Перелік документів, що утворюються у діяльності органів прокуратури України, відомості у яких становлять службову інформацію. Документам, що містять службову інформацію, присвоюється гриф „для службового користування”. Згідно Переліку відомостей, що становлять службову інформацію, та які містяться у документах органів прокуратури України д о службової інформації в органах прокуратури належать:

1. Відомості, одержані під час здійснення нагляду за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову та контррозвідувальну діяльність, які не віднесені до секретної інформації.

2. Відомості, що містять цифрові або відсоткові дані щодо здійснення правоохоронними органами оперативно-розшукової діяльності, а також дані статистичної звітності щодо здійснення нагляду з цих питань.

3. Відомості, які містять оперативні дані правоохоронних органів про злочини та причетних до їх вчинення осіб.

4. Відомості щодо загроз безпеці життєдіяльності військових формувань, стану військових об’єктів, протидії замахам на підрив боєздатності військових формувань.

5. Відомості стосовно засобів охорони, режимних вимог, а також з питань додержання законів під час здійснення нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю органів та установ виконання покарань.

6. Відомості, одержані під час здійснення правозахисної діяльності, поширення яких може призвести до порушення конституційних прав і свобод громадян, негативно позначитися на забезпеченні громадського порядку, створити загрозу безпеці підприємств, установ, організацій.

7. Відомості, отримані під час здійснення правозахисної діяльності, щодо законності при плануванні, формуванні, розміщенні та виконанні державного оборонного замовлення, а також стосовно накопичення, зберігання, використання та поповнення запасів державного резерву.

8. Відомості, в яких розкриваються форми та методи проведення прокурорських перевірок, тактика слідчих дій.

9. Відомості, які містяться у матеріалах службових розслідувань.

До документів, яким присвоюється гриф „для службового користування”, відносяться:

Організаційно-розпорядчі документи (накази, розпорядження, вказівки) керівництва Генеральної прокуратури України, прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокуратур регіонів та Військово-Морських Сил України, доповідні записки, довідки, інформаційні листи, аналізи, узагальнення, документи прокурорського реагування, методичні рекомендації, відомча кореспонденція та інші документи, для створення яких використовується службова інформація.

2. Акти приймання-передачі справ, документів та майна прокуратур.

3. Спеціальні повідомлення про злочини та надзвичайні події.

4. Номенклатуру посад працівників органів прокуратури України, зайняття яких потребує оформлення на допуск до державної таємниці.

5. Листування з органами Служби безпеки України щодо оформлення допуску працівників прокуратури до державної таємниці.

6. Номенклатуру секретних справ органів прокуратури України.

7. Звіт про стан забезпечення охорони державної таємниці.

8. Довідки та листи з питань охорони державної таємниці, які не містять таємної інформації.

9. Довідки, матеріали службових розслідувань, інші матеріали перевірок управління внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України.

Акцентуємо увагу також на наступному. 1) Інформація, що містить таємницю слідства, може бути надана лише з дозволу слідчого або відповідного прокурора в обсязі, який вони визнають можливим, у порядку, визначеному кримінально-процесуальним законодавством.

2) Відповідно до вимог частин четвертої та п’ятої статті 296 Цивільного кодексу України та пункту 1.4 наказу Генерального прокурора України №11гн-2006 інформація про особу, яка затримана, підозрюється чи обвинувачується у вчиненні злочину, або особу, яка вчинила адміністративне правопорушення, може бути оприлюднена лише в разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо неї або винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення, а стосовно потерпілих від правопорушень – лише за їх згодою.

Порядок забезпечення доступу до публічної інформації у Генеральній прокуратурі України передбачений відповідною Інструкцією, затвердженою Наказом Генерального прокурора України від 10 травня 2011 року № 53. Згідно вказаної Інструкції обов’язок оприлюднення інформації у Генеральній прокуратурі України покладається на керівників самостійних структурних підрозділів, у яких створено документ, що її містить. Якщо документ створено за участі кількох підрозділів, обов’язок оприлюднення інформації покладається на підрозділ, відповідальний за остаточну його підготовку.

В органах прокуратури, як вимагає Закон України „Про доступ до публічної інформації”, створено місця для ознайомлення з наданою інформацією, а також ведеться систематичний прийом запитувачів інформації, приймання і реєстрація запитів та їх розгляд.

З питань організації діяльності з забезпечення доступу до публічної інформації в органах прокуратури України розроблені та схвалені науково-методичною радою при Генеральній прокуратурі України методичні рекомендації, якими послуговуються у практичній діяльності прокурорські працівники.

У випадках порушення законних прав запитувача інформації працівниками органів прокуратури законом передбачена можливість оскарження таких дій чи бездіяльності до керівника органу прокуратури або до суду. Працівники органів прокуратури, винні у порушенні вимог Закону України „Про доступ до публічної інформації” несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України та законодавством про працю.

За підсумками роботи по виконанню Закону України „Про доступ до публічної інформації” органами прокуратури України у 2012 році розглянуто 4 676 запитів на інформацію, а 1095 - направлено належним розпорядникам інформації. Із загального числа розглянутих надано інформацію на 2885 запитів, у 170 випадках відмовлено у наданні інформації, що становить лише 3,6% від розглянутих. За наслідками розгляду 1621 запиту надано роз’яснення.