Тприторіальний устрій України 533

І Іри цьому слід зауважити, що досвід західноєвропейської Інтеграції демонструє умовність даного критерію розмежуван­ня федерації та конфедерації. Так, Європейський Союз має ри-| н не тільки конфедеративні, а навіть уже і федеративні, оскіль-мі деякі акти органів Союзу безпосередньо діють на території и ржав—членів.

Територіальний устрій може бути симетричним, коли полі­пі ко-територіальні одиниці, що його утворюють, мають рівний статус, та асиметричним, коли територіальні утворення мають різний правовий статус.

Унітарні держави складаються з політико-адміністративних It/або адміністративних територіальних одиниць, статус яких регулюється головним чином актами поточного законодавства центральної влади. В унітарних державах діють зазвичай єдина Система законодавства, єдина система державної адміністрації, і дппа судова система¹.

Унітарна державність — найбільш поширена у даний час фор-м;і державного устрою².

У більшості сучасних унітарних держав територіальний устрій є політико-адміністративним. Поряд із ним у багатьох Країнах існують адміністративно-територіальні одиниці як за-і.І./И.НОГО типу, де діють органи загальної адміністрації, так і спе-пі.і/іьного, де діють спеціалізовані державні органи (судові окру-іи, військові округи тощо).

З точки зору організації публічної влади унітарні держави мі їжтіа поділити на децентралізовані, відносно децентралізовані і централізовані.

У децентралізованих унітарних державах (Англія) існує кон-і і итуційний розподіл повноважень між центральною владою і ігриторіальними одиницями вищого рівня. Це зближує їх із фе­деративними державами. В таких державах немає призначених урядом адміністраторів, а місцеве управління здійснюють вибор­ні органи місцевих адміністративних одиниць.

Відносно децентралізовані унітарні держави (Франція) ха­рактеризуються тим, що поряд із призначеними з центру чинов­иками діють обрані населенням муніципальні органи. Права

Кашкин С. Ю., Страшун Б. А. Зазнач, праця. — С. 687—690. Лейбо Ю. И. Зазнач, праця. — С. 154.

Глава XII

іі'і>иіоріальний устрій України

 

виборних органів на місцях суттєво обмежені, а урядові агенти наділені не тільки широкими адміністративними повноваження­ми, а й правом втручання у справи муніципального управління. До цієї групи держав належить і Україна.

Централізовані унітарні держави (Судан, Чад, Нігер, Ма­лаві) — це ті, в яких немає місцевої автономії взагалі, а функ­ції влади на місцях здійснюють тільки призначені згори адмі­ністратори¹.

Крім того, розрізняють прості унітарні держави, які утво­рюються лише адміністративно-територіальними одиницями, та складні, в яких поряд з адміністративно-територіальними одиницями існують і певні автономні територіальні утворення. За цим поділом унітарних держав Україна, зважаючи на існу­вання в її складі Автономної Республіки Крим, є складною уні­тарною державою.

У «старих» унітарних державах питання, які стосуються те­риторіального устрою держави, як правило, не закріплюються, оскільки вважається, що держава існує в кордонах, що історич­но склалися (Франція, Угорщина, Румунія, Болгарія, КНР тощо). І, навпаки, у країнах, що розвиваються, та в постсоціалістичних державах територіальні питання детально регулюються у кон­ституціях (Індія, Пакистан, Азербайджан тощо)².

Відповідно до ст. 2 Конституції України Україна є унітар­ною державою. Територія України в межах існуючого кордо­ну є цілісною і недоторканною. Стаття 73 Конституції Украї­ни визначає, що виключно всеукраїнським референдумом ви­рішуються питання про зміну території України. Призначення такого референдуму, згідно з п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції Украї­ни, є повноваженням Верховної Ради України. Відповідно до п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Вер­ховної Ради України в частині територіального устрою нале­жить також утворення і ліквідація районів, встановлення і змі­на меж районів і міст, віднесення населених пунктів до катего­рії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

¹ Кашкин С. Ю., Страшун Б. А. Зазнач, праця. — С. 692—694.

² Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник. — К.: Юрін-
ком Інтер, 2004. - С 455.

У пункті 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України встановлено, що мри і оріальний устрій України має визначатися виключно за-

і...)м України. Дане положення вважається однією з важли-

пих гарантій єдності і цілісності державної території України (иГіз. 1 п. 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного і уду України від 13.07.2001 р. № 11-рп/2001 ^г). На сьогодні та­ми закон в Україні відсутній.Стаття 102 Конституції України встановлює, що гарантом и риторіальної цілісності України виступає Президент України. Питанням територіального устрою України присвячено та-і "і, розділ IX Конституції України «Територіальний устрій України», який складається із статей 132 та 133. Відповідно и> ст. 132 Конституції України територіальний устрій України іруитується на засадах єдності та цілісності державної терито­рії, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні дер-і пішої влади, збалансованості і соціально-економічного розвит-і регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, еколо-

І

і іміnix, географічних і демографічних особливостей, етнічних і ■ и.іурних традицій. Стаття 133 Конституції України визначає, піп систему адміністративно-територіального устрою України • і мдають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. До складу України входять: Авто-пиміїа Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетров-і hKa, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тер­нопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська,. Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.

' Рішення Конституційного Суду України від 13. 07.2001 р. № 11-рп/2001 уі праві за конституційним поданням народних депутатів України щодо офі­ційного тлумачення термінів «район» та «район у місті», які застосовуються ■ її. 29 ч. 1 ст. 85, ч. 5 ст. 140 Конституції України, і поняття «організація управління районами в містах», яке вживається в ч. 5 ст. 140 Конституції України тавч, 1 ст. 11 Закону України «Про столицю України — місто-герой К и їм», а також щодо офіційного тлумачення положень п. 13 ч. 1 ст. 92 Кон-і і тупії України, п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самовряду-іапші її Україні» стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати Питання утворення і ліквідації районів у місті (справа про адміністратив­ні' гериторіальний устрій) // Офіційний вісник України. — 2001. — № 29 (03.08.2001). - Ст. 1327.

Глава XII

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який ви значається законами України.

Відповідно до ст. 157 Конституції України Конституцію України не може бути змінено, в тому числі, якщо зміни спря мовані на порушення територіальної цілісності України.

Щодо другої форми політико-територіального устрою дер­жави — федеративної, то в теорії конституційного права феде­ралізм розглядається як більш демократична форма організації держави, ніж унітаризм. Демократичність федеративного тери­торіального устрою полягає в тому, що він передбачає децент­ралізацію влади, її поліцентризм, що убезпечує від диктатури. Однак це вірно лише за тієї умови, коли федерація є дійсною, а не удаваною, якою була, наприклад, радянська «федерація», і що суб'єкти федерації організовані демократично.

Отже, федерація — це цілісна суверенна держава із спіль­ною конституцією, системою федеральних державних органів та установ, спільною територією, спільним громадянством. Кон­ституції багатьох федеративних держав приділяють гарантіям цілісності підвищену увагу. Так, практично жодна з чинних ни­ні федеральних конституцій не визнає за суб'єктами федерації права сецесії, тобто права на вихід із федерації¹. Хоча мину­ле століття дало приклади успішного здійснення сецесії як мирним шляхом (вихід Сінгапуру із федерації Малайзії), так і шляхом збройної боротьби (відокремлення Бангладеш від Па­кистану).

Суб'єкти федерації зазвичай або повністю позбавлені права участі у міжнародних відносинах (Австрія), або їх зовнішньопо­літична компетенція сильно обмежена і здійснюється під конт­ролем федерації (США, Канада, ФРН, Швейцарія). Як прави­ло, вона стосується питань, віднесених до компетенції суб'єктів федерації і не торкається сфери політичних відносин.

У більшості зарубіжних федерацій поряд із загальнофеде-ральною конституцією і загальнофедеральними законами діють конституції і закони суб'єктів федерації (США, ФРН, Канада, Австрія, Швейцарія тощо). При цьому забезпечується верховен­ство федеральної конституції і федеральних законів.

¹ Кашкин С. Ю., Страшун Б. А. Зазнач, праця. — С. 697.

Територіальний устрій України

У більшості зарубіжних федерацій поряд із федеральним гро­мадянством існує і громадянство суб'єктів федерації. Однак слід мати на увазі, що йдеться не про наявність подвійного грома­дянства, а про два рівні громадянства однієї держави.

Характерною рисою федеративної держави є двопалатна структура парламенту, а також наявність поряд із федеральною системою законодавчої, виконавчої і судової влади системи за­конодавчої, виконавчої і судової влади суб'єктів федерації¹.

Кількість суб'єктів федерації буває досить різноманітним: ВІД 2 до 50. Видові назви суб'єктів федерацій досить різноманіт­ні: штати в США, Мексиці, Венесуелі, Бразилії, Австралії, Індії, І Іігерії; кантони в Швейцарії; провінції в Канаді, Аргентині і Пакистані; землі в Німеччині та Австрії; співдружності та облас­ті в Бельгії тощо, однак скрізь у зарубіжних федераціях їх су­б'єкти в межах однієї держави іменуються однаково². Виняток ІЗ цього правила становить Росія, де суб'єкти федерації імену­ються республіками, краями, областями, містами федерального значення, автономною областю (Єврейська автономна область), аіітономними округами (ст. 65 Конституції Російської Феде­рації).

§ 2. Основи конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим

Автономія — це відносна самостійність територіальних утво­рень у здійсненні державної влади або місцевого самоврядуван­ня у межах певної держави (слід особливо звернути увагу на те, що автономія — це статус, що передбачає певну сукупність прав,

В не територія).

Такими утвореннями, зокрема, є: республіка, область, округ у Російській Федерації; область в Іспанії, Італії; губернія — у Фін­ляндії; окремі регіони (Гренландія, Фарерські острови в Данії)

тощо.

Автономія може бути:

1) державно-територіальним утворенням у складі федера­тивної держави, яке характеризується наявністю певних ознак

¹ Лейбо Ю. И. Зазнач, праця. - С 161-164.

² Кашкин С Ю., Страшун Б. А. Зазнач, праця. — С. 701.

18 Конституційне право України

шшаш^шшшшашшшшшш

538 _______________________________________________ Глава X II

держави: власна конституція, свої самостійно сформовані орга­ни законодавчої та виконавчої влади, символи і столиця; тут, по­ряд із загальнодержавними, діють свої закони (політична (дер­жавна, законодавча) автономія);

2) адміністративно-територіальним утворенням у складі уні­тарної чи федеративної держави, яке не має всіх перерахованих вище ознак і поширюється тільки на сферу управління. її пра­вовий статус визначається спеціальним актом (законом, поло­женням) держави, на території якої вона створена (адміністра­тивна, або місцева автономія).

Статус автономії надається окремим частинам держави, які відрізняються від інших історичними, географічними, економіч­ними особливостями, своїм національним складом, соціальни­ми умовами, побутом тощо. В більшості країн надання автоно­мії пов'язане насамперед із децентралізацією управління, у де­яких — з вирішенням національного питання. Автономія означає широку самостійність та ініціативу автономного утворення і його населення у здійсненні державної влади, управлінні місцевими справами, забезпеченні соціально-економічного і культурного розвитку своєї території. Автономія представлена у вищих ор­ганах державної влади країни, де вона сформована.

Автономні утворення є складовою суверенної держави. Ме­жі здійснення ними державної влади та інших повноважень ви­значаються конституцією та іншими законами держави, до скла­ду якої вони входять. Правові акти, які визначають статус ав­тономії, затверджуються або приймаються загальнодержавним законом. Закони та інші правові акти автономних утворень є складовою загальнодержавного законодавства і не мають су­перечити загальнодержавній конституції або іншим законам, а в разі такої суперечності їх дія може скасовуватися. Орга­ни влади автономії втілюють у життя на своїй території за­гальнодержавну політику з урахуванням місцевих умов, забез­печують дотримання загальнодержавної конституції та інших законів.

Свого часу Україна мала автономний статус в адміністратив­но-територіальній структурі Російської імперії (у період Геть­манщини). З 1924 до 1940 pp. у складі України була Молдавсь­ка Автономна Радянська Соціалістична Республіка. В лютому 1991 р. Кримську область України перетворено на Кримську Ав-

іі риюріа льний устрій України _______________________________ 539

.... імну Радянську Соціалістичну Республіку (з квітня 1992 р. —

Автономна Республіка Крим)¹.

І! унітарній державі територіальна автономія є формою де-
ік нтралізації державної влади на рівні її адміністративно-тери-
ГОріальної одиниці, яка характеризується історичними, геогра­
фічними, економічними, національно-побутовими та іншими
.... іиііівостями. Вона виникає не внаслідок акта самовизначен­
ні! и населення, а надається державою. При цьому воля населен­
ии псиного регіону щодо створення автономії, матеріалізована

I псиній об'єктивній формі (скажімо, місцевим референдумом)
ІОЖЄ лише враховуватися державою, але жодних правових на-

| ІІдків не має.

Автономізація областей та інших регіонів не порушує унітар-

..... уті країни, не перетворює її на федерацію, хоч і відкриває

Простір широкій ініціативі, активній участі регіонів у здійснен­ні инутрішньої політики держави, сприяє найоптимальнішому ін и дпанню загальнодержавних та місцевих інтересів².

У даний час чітко визначилася тенденція зростання числа
|| гоиомних утворень. Надання автономій все більшій кількості
і імшістративних територіальних одиниць може вести до пере-
I.... ання унітарної держави в регіональну, яка займає проміж­
ну панку між унітарною та федеративною державністю. Це ві-
и її іражає процес подальшої демократизації влади та її зближен­
ий:і населенням³.

Відповідно до ст. 134 Конституції України Автономна Рес-

II \ 11 піка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в ме-
<iwix повноважень, визначених Конституцією України, вирішує
Питання, віднесені до її відання. Згідно із Законом України «Про
Автономну Республіку Крим» від 17.03.1995 р. Автономна Рес­
публіка Крим є адміністративно-територіальною автономією у
і і і.іді України.

Відповідно до ст. 135 Конституції України Автономна Рес­публіка Крим має Конституцію Автономної Республіки Крим, |Ху приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та

¹ Воронов М. П. Автономія // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: К > С. Шемшученко та ін. — К.: Укр. енцикл., 1998. — Т. 1. — С 23—24.

■' Корнієнко М. І. Автономія територіальна // Юридична енциклопедія: 11 (і т. / Редкол.: Ю. С Шемшученко та ін. — К.: Укр. енцикл., 1998. — Т. 1. — С 24.

^:) Лейбо Ю. И. Зазнач, праця. - С 159.

 

Глава XII