Создание Европейского союза (маастрихтский Договор 1992 Г. ). Структура и правосубъектность Европейского союза до его реформирования лиссабонским договором.

После подписания и всту­пления в силу Единого европейского акта планы создания Европейского Союза перешли в практическую плоскость. В 1990 г. приступили к работе две конференции (по разработке соответ­ственно экономического и политического союза). Общим их ре­зультатом стал Договор о Европейском Союзе, подписанный 7 фев­раля 1992 г. в нидерландском городе Маастрихт.

Поскольку Договор о Европейском Союзе повлек новые се­рьезные ограничения государственного суверенитета стран-участниц, что потребовало во многих из них провести конститу­ционные реформы и референдумы, ратификация этого докумен­та заняла достаточно длительный период времени. Данный процесс продолжался свыше полутора лет, и 1 ноября 1993 г. До­говор о Европейском Союзе вступил в силу.

Маастрихтский договор внес в «интеграционную конструк­цию», создаваемую государствами прежде на основе Сообществ, существенные изменения.

1. Маастрихтским договором была создана новая интеграци­онная организация — Европейский Союз — деятельность кото­рой охватывает все основные сферы общественной жизни. К ним относятся не только экономическая интеграция (уже проводимая с 1950-х гг. в рамках Сообществ) и общая внешняя политика и по­литика безопасности Союза (бывшее ЕПС), но также осущест­вление правоохранительной функции посредством координации соответствующих действий государств-членов — «сотрудниче­ство в области правосудия и внутренних дел».

Одновременно руководящие органы (институты) Европей­ских сообществ были преобразованы в институты Союза в целом. Их стало 5 (к уже существующим 4 институтам Договор о Евро­пейском Союзе добавил Счетную палату).

Граждане государств-членов отныне наряду с национальным гражданством получили также гражданство Европейского Союза.

С другой стороны, учреждение Европейского Союза не при­вело к ликвидации Европейских сообществ. Они продолжали функционировать, выступая в качестве подразделений (первой «опоры») новой организации.

Договор о Европейском Союзе не только соединил и синтезировал в рамках единой организационной «структуры» разные сферы интеграционного процесса. Цель этого документа — обозначить «новый этап в создании как можно более тесного союза
народов Европы» — обусловила новые ограничения государственного суверенитета и расширение предметов ведения уже существовавших Европейских сообществ.

Изменения главным образом касались ЕЭС, которое Маа­стрихтским договором было переименовано в Европейское сооб­щество. Европейское сообщество, более не являющееся эконо­мическим (вернее, не только экономическим), было уполномо­чено посредством дополнений в Римский договор 1957 г. осуществлять деятельность в таких сферах, как культура, обра­зование, молодежная политика, «трансъевропейские сети», здра­воохранение, защита прав потребителей и др.

Особое значение имел вклад Договора о Европейском Со­юзе в процесс углубления экономической интеграции. Нормы, инкорпорированные в 1992 г. в Договор о Европейском сообще­стве, юридически закрепили переход ЕС на новую, более высокую форму интеграционного процесса — экономический и валютный союз, который предполагает введение единой валюты, заменяю­щей национальные денежные единицы и находящейся под уп­равлением наднациональных органов и учреждений (главное среди них — Европейский центральный банк).

Как и его предшественник (ЕЕА), Маастрихтский договор продолжил реформу институтов Сообществ, выступающих те­перь как институты всего Европейского Союза. Введение новой законодательной процедуры — процедуры совместного принятия решения — превратило Европейский пар­ламент наряду с Советом во второй орган законодательной вла­сти Европейского Союза. Парламент получил также право утверждать посредством вотума доверия новый состав Европей­ской комиссии — главного исполнительного органа ЕС (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально).

В Совете была расширена сфера применения голосования квалифицированным большинством, то есть Маастрихтский договор продолжил процесс лишения государств-членов права вето на законодательство и другие акты Союза.

Наконец, Маастрихтский договор впервые на уровне учре­дительных документов признал обязанность Союза, в целом со­блюдать основные права и свободы человека и гражданина, пре­жде всего те, которые закреплены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Одновременно с введением института гражданства Союза в «конституции» ЕС был закре­плен перечень основных прав гражданина: свобода передвижения, избирательные права, право петиций и др.

Кратко: Договор, учреждающий ЕС:

· Введен институт гражданства ЕС (это гражданство нельзя назвать гражданством в полном смысле этого слова, т.к. остается гражданство государств)

· Введен принцип субсидиарности (ЕС не должен вмешиваться в те вопросы государств-членов, которые они могут решить самостоятельно)

· Политика экономического и социального единства (подтягивание государств более низкого уровня развития)

· Закреплено поэтапное создание экономического и валютного союза

Изначальная структура Европейского Союза. Поэтапный характер формирования Европейского Союза отразился на вну­треннем устройстве этой организации. Первоначально Европей­ский Союз не обладал единой правосубъектностью и включал три структурных компонента, каждый со своим автономным правопорядком. В научной литературе и нередко в официальных документах эти компоненты именовались опорами Союза.

1 опора — Европейские сообщества, созданные в 1950-е гг. и сохранявшиеся после учреждения Союза вплоть до вступле­ния в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора. В соответ­ствии с прежней редакцией Маастрихтского договора все три Европейских сообщества включались в ЕС — Европейское со­общество, Европейское сообщество по атомной энергии (Евра­том), Европейское объединение угля и стали (ЕОУС).

2 опора — общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), наследница созданного в 1970 г. Европейского политического сотрудничества.

3 опора — сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовойсфере(СПСО) — в рамках которой Союз занимался координацией мероприятий государств-членов в об­ласти борьбы с преступностью.

Хотя Союз и был разделен на три части (опоры), он имеет единые руководящие органы (институты), единое гражданство и единый состав государств-членов. Каждая страна, вступающая в Союз, автоматически становилась членом Европейских сооб­ществ, а также участницей двух других опор.

Деление Союза на опоры было упразд­нено со вступлением в силу Лиссабонского договора. Европей­ский Союз был наделен единой правосубъектностью.

Подписание и вступление в силу Договора о Европей­ском Союзе 1992 г. имело ряд позитивных моментов. Результаты внедрения договора в целом оправдали ожидания, но при этом практика выявила некоторые значительные недостатки в работе Союза, которые необходимо было устранить. Непосредственно в самом Маастрихтском договоре предусматривалось, что в 1996 г. будет созвана новая «конферен­ция правительств государств-членов» для внесения поправок в учредительные документы Союза.

Новая конференция должна была решить три практические задачи, четко определившиеся для Союза к концу 1990-х гг.

Первая из них — это подготовка Союза к крупномасштабно­му расширению, ситуации, когда одновременно присоединятся не два и даже не три новых государств.

Вторая задача, которая в значительной степени была увязана с первой, — это реформа институтов (главных органов) Союза с целью повышения эффективности их деятельности в новых условиях.

Третья задача звучала еще более конкретно и касалась самого «больного» момента в функционировании Союза и Сообществ. Она заключалась в необходимости демократизации законода­тельного процесса путем расширения правотворческих функций Европейского парламента, упрощения этого процесса, перехода к голосованию в институтах ЕС на основе квалифицированного большинства.

3. Реформа Европейского Союза в результате вступления в силу Амстердамского договора 1997 года и Ниццкого договора 2001 года.

Амстердамский договор 1997 г. Результатом конференции стал подписанный 2 октября 1997 г. в Амстердаме и вступивший в силу 1 мая 1999 г. документ под названием Амстердамский до­говор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты (краткое наименование — Амстердам­ский договор).

Как видно уже из названия, Амстердамский договор не учреж­дал новых организаций. Его назначение — внести изменения и допол­нения в уже действующие учредительные документы, которые по­сле вступления его в силу были инкорпорированы соответственно в Договор о Европейском сообществе (бывшее ЕЭС), Договор о ЕОУС, Договор о Евратоме и Договор о Европейском Союзе.

Основные изменения и дополнения, внесенные им, заключают­ся в следующем.

1. Был продолжен процесс расширения компетенции Европейского сообщества и Союза в целом. К ведению Сообщества теперь стали относиться визовая, иммиграционная политика, вопросы
убежища, политика занятости и др. Европейский Союз был наделен полномочиями издавать нормативные акты по вопросам уголовного права и процесса.

Кроме того, отдельные государства-члены были уполномоче­ны делегировать институтам Союза дополнительную компетен­цию, не дожидаясь внесения поправок в учредительные докумен­ты (посредством «механизма продвинутого сотрудничества»).

2. Была продолжена институционная реформа, которая про­должает развиваться по направлениям, указанным выше: расши­рение полномочий Европарламента и постепенная ликвидация права вето представителей государств-членов при голосовании вопросов в Совете Европейского Союза.

3. Амстердамский договор впервые на уровне Союза закре­пил общие принципы конституционного строя) и установил санкции к государствам-членам за их нарушение.

4. Посредством специального протокола, приложенного к До­говору о Европейском сообществе и Договору о Европейском Союзе, в право Европейского Союза были включены Шеигенские соглашения, принятые на их основе нормативные акты и другие источники. Шенгенское право отныне превратилось в один из составных компонентов в системе нрава Европейского Союза.

5. С Амстердамским договором связано так называемое упро­щение учредительных документов (часть вторая «Упрощение»), Под «упрощением» в данном случае разумеется прежде всего устранение из текста Договора о Европейском сообществе (как главного учредительного документа) устаревших положений, которые утратили свое значение на современном этапе, напри­мер о порядке создания общего рынка.

Кроме того, была изменена нумерация статей Договора о Ев­ропейском Союзе и Договора о Европейском сообществе. В первом документе буквенные обозначения были заменены на цифровые: ст. А стала ст. 1, ст. В — ст. 2, ст. J.1 — ст. 11 и т.д. В Договоре о Ев­ропейском сообществе изменение нумерации имело целью устра­нить из текста номера статей, внесенных за прошедшие 40 лет в качестве поправок и потому имевших смешанное обозначение (ст. 189а, ст. 109т, ст. 130у и т.п.). После пересчета первая из них стала ст. 251, вторая — ст. 124, третья — ст. 181 и т.д..

При всей своей насыщенности новизной и перспективным характером закрепляемых положений Амстердамский договор в целом так и не смог решить главные задачи, стоявшие в то вре­мя перед Союзом. В свете грядущего расширения Амстердам­ский договор лишь унифицировал процедуру присоединения к Сообществам и Союзу, изъяв соответствующие положения из трех договоров о Сообществах и вставив их в Договор о Союзе. Реформа институтов фактически была сведена к определению максимального числа депутатов Европейского парламента, со­ставившего «взятое с потолка» число 700. Демократизация за­конодательного процесса была осуществлена не столько за счет усиления полномочий Европейского парламента и совершен­ствования норм, его регулирующих, сколько за счет расширения применения процедуры совместного принятия решений — самой демократичной из всех современных законодательных процедур Союза — на сферы деятельности Сообщества, где ранее исполь­зовались процедуры консультаций и сотрудничества.

Значение Амстердамского договора состоит, прежде всего, в том, что он стал первым шагом на пути реформирования Маа­стрихтского механизма, своего рода «работой над ошибками», а потому большая часть его положений была направлена на вос­полнение пробелов в функционировании нового Союза, коррек­тировки и «наладки» результатов Маастрихта.

Ниццкий договор 2001 г. Нерешенность трех актуальных за дач стала причиной того, что немногим более чем через половину года с момента вступления в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г.) в феврале 2000 г. была созвана новая конферен­ция правительств государств-членов для подготовки следующей, еще более радикальной реформы учредительных документов Ев­ропейского Союза.

Она завершилась 11 декабря 2000 г. во французском городе Ницца, где на уровне глав государств и правительств стран Союза был одобрен текст Договора, изменяющего Договор о Европейском Союзе и договоры, учреждающие все три Европейские сообщества.

Соответствующий документ поэтому был назван Ниццким договором (это официальное наименование), хотя его подписа­ние в окончательном виде состоялось 26 февраля 2001 г. в Брюс­селе. Вступил в силу Ниццкий договор после ратификации его всеми государствами-членами 1 февраля 2003 г.

Ниццкий договор полностью направлен на внесение измене­ний и дополнений в учредительные акты Союза и сообществ. Не­посредственная причина и цель Ниццкого договора указана в его преамбуле — «завершить начатый Амстердамским договором процесс, который призван подготовить институты Европейского Союза к функционированию в расширенном Союзе».

Лейтмотивом Ниццкого договора стала подготовка самого Европейского Союза к вступлению новых 12 государств. На са­мой же Ниццкой конференции было обозначено 13 государств-кандидатов. Непосредственно всем техническим вопросам гря­дущего присоединения был посвящен Протокол о расширении, принятый вместе с Договором.

Вступление новых государств-членов в Союз потребовало реформ не только от стран-кандидатов, но и от самого Европей­ского Союза. Для этого в первую очередь была необходима оп­ределенна «перестройка» механизма руководящих органов Со­юза в плане укрепления наднациональных (федеративных) на­чал в его устройстве и деятельности.

Потребовал некоторых изменений и правовой статус самих наднациональных институтов. С этой целью Ниццким догово­ром был изменен порядок формирования Комиссии и была уста­новлена предельная численность ее состава (26 чел.).

С учетом расширения были изменены квоты на замещение мест в Европейском парламенте, Экономическом и социальном комитете. Подверглось изменениям и рас­пределение квот при проведении «взвешенного» голосования в Совете.

Изменения коснулись и предельной численности количества депутатов. Вместо ничем не оправданного числа 700, установ­ленного Амстердамским договором, Ниццкий договор опреде­лил число 732. Новый предел количества депутатских мест со­ставляет сумму квот государств-членов на замещение мест в Ев­ропейском парламенте с учетом всех 12 государств, которые планировали присоединиться в течение первой декады XXI в.

Два существовавших до Ниццкого договора «европейских» суда, и так перегруженные делами, вряд ли уже могли бы справ­ляться с новым, обширным кругом дел, который должен был на них буквально «обрушиться» после присоединения стран Восточ­ной Европы, не обладающих еще устойчивыми правовыми тради­циями. Во избежание этого Ниццкий договор ввел новое, третье звено европейской судебной системы — судебные палаты.

Демократизация законодательного процесса также имела ме­сто в положениях Ниццкого договора. Речь идет, в частности, о дальнейшем сокращении количества допустимых случаев примененения государствами-членами права вето на законопроекты и другие решения. Оно заметно снижало эффективность функ­ционирования Союза уже тогда. Было понятно, что когда Евро­пейский Союз достигнет 27 стран и более, то сохранение у каж­дого из его членов права вето сможет просто парализовать работу всей организации.

Итак, Ниццкий договор 2001 г. стал по преимуществу точкой Европейского Союза к расширению, повлекшей за собой институционную реформу Союза. Ее результатом явились новые правила устройства и функционирования механизма политиче­ской власти на «европейском» уровне. Ниццкий договор в целом выполнил стоявшие перед ним задачи и создал благоприятный плацдарм для будущего переустройства Союза уже на основе но­вой Конституции ЕС.

 

Общая характеристика процесса расширения Европейских сообществ и Европейского Союза. Условия и порядок вступления в ЕС новых государств-членов в соответствии с изменениями, предусмотренными Лиссабонским договором.

Порядок присоединения новых государств к Европейскому Союзу после амстердамских изменений регламентируется учре­дительным документом Союза. Маастрихтский договор о Евро­пейском Союзе 1992 г. сегодня закрепляет в ст. 49 основные тре­бования, предъявляемые к государству, которое желает получить членство в ЕС, а также процедуру принятия новых членов.

Основных требований к государству-кандидату два:

• государство должно быть «европейским», что означает при­надлежность страны к европейской культурно-цивилизационной системе независимо от географического положения;

• государство должно уважать и обязуется проводить в жизнь принципы, изложенные в ст. 2 Договора о Европейском Союзе. Это общие ценности — принципы уважения человеческого до­стоинства, свободы, демократии, равенства, соблюдение прав че­ловека, включая права меньшинств, и господства права.

Существуют также и иные требования к государству, желаю­щему стать членом Европейского Союза, которые не перечисле­ны в учредительном договоре. Этот так называемые «критерии конвергенции». Если более коротко, то критерии конвергенции включают в себя:

1. - страна должна иметь уровень инфляции не превышающий более чем на 1,5 % средний показатель для трех стран с наиболее низкими темпами инфляции

2. - страна должна иметь дефицит бюджета, не превышающий 3 % ВВП

3. - государственный долг не должен превышать 60% ВВП

4. - % ставка не должна превышать уровень, средний для трех стран с наиболее низкими темпами инфляции, более, чем на 2 процентных пункта

5. - страна должна принимать участие в системе совместного регулирования колебания валютных курсов не менее 2 лет без девальвации (на момент подписания соглашения предел колебаний составлял 2,25 %, для итальянской лиры и английского фунта - 6 %).

Европейским Союзом еще в июне 1993 г. на за­седании Европейского совета в Копенгагене были конкретизиро­ваны дополнительные условия приема новых государств в орга­низацию путем определения «копенгагенских критериев», к ко­торым относятся:

1) стабильность государственных и общественных институтов;

2) гарантии демократии;

3) верховенство закона и соблюдение нрав человека, включая защиту национальных меньшинств;

4) наличие нормально функционирующей рыночной эконо­мики, эффективного управления и стабильного финансового по­ложения'.

В декабре 1994 г. на заседании Европейского совета в Эссене на основе «копенгагенских критериев» были разработаны кон­кретные требования к государствам-кандидатам, выполнение которых необходимо для вступления в Европейский Союз. Сре­ди них достижение совместимости правовой системы государ­ства с правовой системой Европейских сообществ.

Итак, и соответствии со ст. 49 Договора о Европейском Союзе 1992 г. государство, соответствующее всем вышеперечисленным требованиям, может подать заявку на вступление в Союз.

Сначала заявку рассматривает Совет. Для дачи согласия на вступление государства-кандидата необходимо единогласное ре­шение этого института. Голосованию по одобрению заявки пред­шествует период переговоров государства-кандидата с Комисси­ей, на которые последнюю уполномочивает Совет. Результаты переговоров вместе с анализом состояния дел в государстве-кандидате (на предмет соответствия требованиям, соблюдение которых необходимо для присоединения) отражаются в систе­матических докладах Комиссии Совету. После консультации С Комиссией Совет также принимает решение об одобрении заявки на вступление.

Еще до положительного решения Совета заявку также дол­жен одобрить Европейский парламент. Заявка считается одо­бренной, если за нее проголосовало большинство депутатов Ев­ропейского парламента.

Далее созывается специальная конференция, на которой с государством-кандидатом заключается договор о присоедине­нии, подлежащий ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их ратификационными процедурами, а также ратификации его в самом государстве-кандидате. В случае поло­жительного прохождения всех перечисленных стадий государ­ство становится полноправным членом Европейского Союза.

Хронологически расширялось:

1952 – Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция, Италия, Германия

1975 – Великобритания, Дания, Ирландия.