Общая характеристика законодательного процесса в ЕС.

Процедура консультаций. В Союзе существует несколько процедур принятия решений. Основными из них являются процедура консультаций, процедура сотрудничества и процедура совместного принятия решений¹¹, Правотворчество — сложный, противоречивый процесс, результатом которого является нормативный акт. Основными субъектами правотворчества в Союзе являются Комиссия, Совет и Европейский парламент. Именно от эффективности взаимодействия этих институтов зависит появление нового нормативного акта Сообщества, Союза.

Классической правотворческой процедурой в ЕС является процедура консультаций. Изначально, до 1986 г., процедура консультаций была основной процедурой принятия решений в Сообществе. Отличительными особенностями данной процедуры являются простота и исключительно консультативный характер полномочий Европейского парламента. Процедура консультации — типичная процедура принятия решений в международной организации.

Первой стадией процедуры консультации является правотворческая инициатива Комиссии, Комиссия представляет проект решения в Совет. Следующим этапом является запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее, Европейский парламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения. Наконец, Совет, который обязан дождаться поступления заключения Европейского парламента, но юридически не обязан учитывать его, принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его.

Процедура сотрудничества. Единый европейский акт в 1986 г. ввел новую процедуру принятия решений — процедуру сотрудничества. Эта процедура более сложна, чем процедура консультаций, однако роль Европейского парламента при принятии решений в процедуре сотрудничества значительно выше. В отличие от процедуры консультаций, которая в Договоре о ЕС описывается каждый раз, когда принятие решения по какому-либо вопросу требует ее применения, процедура сотрудничества закреплена в ст. 252 Договора.

Первой стадией является правотворческая инициатива Комиссии. Проект решения направляется в Европейский парламент и в Совет. Далее, Европейский парламент дает заключение по проекту решения (так называемое "первое чтение") и направляет его Совету. На третьем этапе Совет на основе заключения Европейского парламента вырабатывает общую позицию (одобряя ее квалифицированным большинством) по проекту решения и направляет ее Европейскому парламенту. Европейский парламент рассматривает эту.общую позицию (так называемое "второе чтение"), по результатам рассмотрения процедура может развиваться далее следующим образом. Если Европейский парламент дает положительное заключение по общей позиции или не рассматривает ее в течение 3 месяцев, то Совет безусловно утверждает решение. Если Европейский парламент дает отрицательное заключение по общей позиции, на основе абсолютного большинства голосов отклоняет ее (отлагательное вето), то Совет единогласно может утвердить решение, игнорируя отрицательное заключение Европейского парламента по общей позиции. Если Европейский парламент абсолютным большинством голосов вносит поправки к общей позиции, то данные поправки направляются Комиссии. Комиссия в течение месяца рассматривает данные поправки и направляет предложения по ним в Совет. Совет либо квалифицированным большинством утверждает решение с поправками Европейского парламента и с учетом предложения Комиссии, либо единогласно, отклоняя поправки с предложениями, утверждает решение в редакции общей позиции. На каждую стадию процедуры дается не более 3 месяцев (за исключением специального срока для рассмотрения Комиссией поправок Европейского парламента по согласованной позиции — 1 месяц), при возможности продления ее максимально еще на один месяц.

Процедура совместного принятия решений. Процедура совместного принятия решений — наиболее сложная. Эта процедура установлена ст. 251 Договора о ЕС. Отличительной чертой процедуры является высокая роль в ней Европейского парламента, выступающего в качестве созаконодателя в процессе принятия решений. Эта процедура в настоящее время наиболее распространена.

Комиссия вносит проект решения в Совет и Европейский парламент. Если Европейский парламент одобряет проект решения или не рассматривает его, то решение квалифицированным большинством утверждается Советом. Если Европейский парламент вносит поправки в проект решения, то Совет может согласиться с этими поправками и утвердить решение или выработать общую позицию по проекту решения. Общая позиция по проекту решения направляется обратно Европарламенту. Он вправе одобрить общую позицию (или не рассматривать ее) и утвердить решение или может абсолютным большинством голосов отклонить общую позицию и проект решения в целом. Европейский парламент имеет возможность внести поправки к общей позиции и направить их в Совет и Комиссию. По получении материалов из Комиссии Совет либо одобряет поправки Европейского парламента к общей позиции с учетом мнения Комиссии и утверждает решение, либо не одобряет поправки к общей позиции, тогда Председатель Совета и Председатель Европейского парламента созывают Согласительный комитет. Согласительный комитет создается из равного числа представителей Совета и Европейского парламента при участии в заседаниях представителей Комиссии. Целью Согласительного комитета является доработка проекта решения. Если в течение установленного срока Согласительный комитет не сможет доработать текст (или не одобрит доработанный), то проект решения считается отклоненным. Если доработка состоялась, то доработанный проект направляется на одновременное голосование в Совет и Европейский парламент.

Для утверждения решения необходимо абсолютное большинство голосов депутатов Европейского парламента и квалифицированное большинство членов Совета; если доработанный проект решения не набирает необходимого числа голосов хотя бы в одном из институтов, проект считается отклоненным. Для прохождения каждой стадии предоставляется 3 месяца, за исключением созыва Согласительного комитета и периода его работы (6 недель).

Бюджетная процедура. Наряду с основными правотворческими процедурами немаловажное значение имеет процедура принятия бюджета Союза. Эта процедура изложена в ст. 272 Римского договора. Специфика бюджетной процедуры предопределена разделением бюджетных расходов на обязательные и необязательные расходы (по Лиссаб д-ру – убирается!).

Предварительный проект бюджета составляется Комиссией, направляется в Совет, где проходит его утверждение квалифицированным большинством голосов, и в качестве окончательного проекта бюджета направляется в Европейский парламент на одобрение не позднее 5 октября года, предшествующего году исполнения бюджета. Если Европейский парламент в течение 45 дней после получения проекта одобрит или не рассмотрит проект бюджета, то бюджет считается принятым. Европейский парламент также может простым большинством голосов внести поправки в статьи необязательных расходов бюджета и/или абсолютным большинством голосов предложить модификации статей обязательных расходов. После этого в течение 15 дней Совет может, согласившись с поправками и модификациями Европейского парламента или в определенных случаях не рассматривая их, утвердить бюджет. Однако возможен и другой вариант: Совет квалифицированным большинством может модифицировать поправки Европейского парламента и/или в зависимости оттого, ведут ли модификации Европейского парламента к увеличению расходов института или нет, не принимать такие модификации (что равносильно отклонению) либо квалифицированным большинством отвергнуть их, а также изменить их. При последнем варианте развития событий проект бюджета возвращается обратно в Европарламент. Европейский парламент в течение 15 дней может изменить или отклонить модификации Совета большинством в 3/5 голосов или утвердить проект бюджета без их рассмотрения. Европейский парламент может также отклонить бюджет в целом большинством в 2/3 голосов, руководствуясь важными аргументами.

НО: по Лиссаб д-ру: ЕПЛ – осущ-ет з-дат и бюджетн ф-ции совместно с Советом, т.е. его вес как з-дат органа приравнив-ся к весу Совета ЕС + равный статус с Советом ЕС по вопр бюджета, т.к. диффер на обязат и необязат расходы устраняется.

Процедуры принятия решений ЕК + Совет ЕС

Заседания Комиссии проходят при закрытых дверях (обсуждения носит конфиденциальный характер) и принимают решения простым большинством голосов. Однако часто используется так называемая "письменная процедура", в соответствии с которой проекты решений передаются членам Комиссии, и в случае, если в течение определенного периода не получено возражений, рекомендация считается принятой.

Когда Комиссия выполняет обязанности по реализации норм, установленных Советом, предусмотрены специальные процедуры. Для сохранения определенного контроля Совет обычно создает комитет, которому Комиссия должна представлять проекты актов, которые планируется издать. В эти комитеты входят представители правительств государств-членов, а председательствует должностное лицо Комиссии.

Для дальнейшего уточнения процедур и систематизации таких контрольных механизмов в Единый европейский акт было включено положение, предусматривающее принятие решения, определяющего их принципы и правила²⁰. Такое решение принято Советом в 1987 г.²¹ В решении определяется ряд процедур, которые могут быть необходимыми в конкретных случаях, когда Комиссия наделяется компетенцией реализовывать нормы, установленные Советом.

В соответствии с первой, известной как комитетская консультативная процедура (consultative committee procedure), функции комитета носят исключительно консультативный характер: даже отрицательное мнение комитета не влияет на полномочия Комиссии²².Однако Комиссия обязана представить в комитет проект актов для получения мнения: см. Art. 2 of Decision 87/373. Несоблюдение этого условия, видимо, будет считаться нарушением необходимого процедурного требования, что ведет к аннулированию акта по Ст. 173 ЕС. Председатель комитета (он назначается Комиссией) определяет срок, в течение которого комитет должен представить свое мнение, и если в течение этого срока мнение не представлено, Комиссия может продолжать работу над актом без учета мнения комитета. Вероятно, срок должен быть разумным.

В соответствии с второй, известной как комитетская управленческая процедура (management committee procedure), Комиссия должна представить комитету проект акта, после этого Председатель комитета определяет срок, в течение которого комитет обязан представить свое мнение. Комитет использует сходную с действующей в Совете систему голосования (объясняется далее)²³, при этом решение принимается только квалифицированным большинством. Председатель не принимает участия в голосовании. Если Комиссия учитывает мнение комитета (либо если комитет не представляет мнения в течение установленного срока), акт комиссии носит окончательный характер. Если Комиссия не учитывает мнение комитета, акт все равно может быть принят, но в этом случае он должен быть немедленно представлен в Совет.

Существует два варианта реализации комитетской управленческой процедуры, и дальнейшие действия зависят от того, какой из этих вариантов применим. В соответствии с вариантом (а) Комиссия может отложить применение акта на ограниченный срок²⁴, и затем Совет может принять другой акт, заменяющий акт Комиссии, при условии, что последний принимается до истечения этого срока²?. В соответствии с вариантом (Ь) Комиссия обязана отложить применение акта на срок, указанный в акте, в соответствии с которым первоначально переданы полномочия²⁶. Затем Совет может принять другой акт при условии, что он будет принят до истечения этого срока. При обоих вариантах акт Комиссии приобретает окончательный характер, если Совет не предпринимает действий в течение предусмотренного срока²⁷.

Третий вид процедуры, наименее удобный для Комиссии, известен как комитетская регулятивная процедура (regulatory committee procedure). В соответствии с этим видом процедуры комитет представляет свое мнение как и в случае комитетской управленческой процедуры. Однако Комиссия может принять акт сразу, только если мнение комитета учтено. Если мнение не учтено, или таковое не представлено, Комиссия обязана представить проект акта в Совет²⁸. В этом случае также существуют два варианта развития событий. При варианте (а), если Совет не предпринимает действий в течение срока, определенного в акте, в соответствии с которым первоначально делегированы полномочия²⁹, Комиссия имеет право принять проект. Ситуация в соответствии с вариантом (б) такая же, за тем исключением, что Совет имеет право отклонить проект Комиссии без принятия какого-либо своего акта³⁰. В этом случае вообще не будет принято никакого документа.