Совет Европейского союза: состав, порядок формирования и принятия решений.

Когда министр иностранных дел Франции Р.Шуман в 1950 выступил с планом на основе которого было учреждено первое из Европейских сообществ — ЕОУС — среди институтов будущей организации упоминался только Верховный орган (теперь это Комиссия). Одновременно в ходе переговоров было решено создать еще один институт, функ­ционирующий в качестве посредника между Верховным органом и национальными интересами. Он позволил бы обеспечить в деятельности отраже­ние не только «общих интересов», но и интересов каждого отдельного государства-члена. Этим органом стал Совет. Однако полномочия и реальное влияние Совета в рамках ЕОУС были в целом незначительными.

Принципиально иную роль Совет приобрел в 1957 г. в соответствии с Римскими договорами, учредившими Европейское экономическое сообщество и Евратом. Именно Совет здесь был наделен полномочиями принимать, за отдельными исключения­ми, все нормативные акты от имени ЕЭС и Евратома. Многие полномочия Совет сохраняет и в настоящее время. Новые значительные властные полномочия Совет обрел и в рамках Европейского Союза.

В состав Совета входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному со­здавать обязательства для правительства государства-члена, которое он представляет, и осуществлять право голоса. Отсюда и проистекает второе название – Совет Министров.

ДЕС не дает ответа на вопрос о том, какие именно министры могут участвовать в заседаниях совета. Следовательно, в зависимости от характера рассматриваемого вопроса в Совете заседает министр соответствующего профиля.

С начала 60-х гг. наряду с заседаниями Совета в составе ми нистров иностранных дел (называемых, как правило, «Советом по общим вопросам») все чаще стали созываться так называемые «специальные» Советы, состоящиеминистров экономики, финансов, сельского хозяйства и т.д. Со временем эта тенденция превратилась в общепринятую практику. В результате такого рода «коллегии министров по определенной сфере деятельности» или тали называться «формациями». Лиссабонский договор официально признал статус формаций. Совет имеет девять различных специальных формант что обеспечивает его деятельности высокий уровень профессионализма.

Среди формаций можно также упомянуть Совет по экономи­ческим и финансовым вопросам, Совет по вопросам правосудия и вну­тренних дел, Сельскохозяйственный Совет и т.д. Совет заседает обычно в Брюсселе, а три месяца в году — в Люксембурге.

Из всех институтов Союза именно Совет обладает наиболее сложным устройством.

Ключевыми элементами в структуре Совета являются:

1) Комитет постоянных представителей

2) Председатель (институт председательства)

3) Генеральный секретариат и его руководитель

4) рабочие группы и комитеты

Комитет постоянных представителей (COREPER). В демократическом правовом государстве важнейшие нормативные акты имеют форму закона и принимаются законодательным ор­ганом — парламентом. Законодательный процесс продолжителен и включает, как правило, несколько чтений, обсуждение в пленарных заседаниях парламента, проработку законопроектов в комитетах и комиссиях, парламентские слушания и т.д.Законодательный орган Европейского Союза — Совет не имеет постоянных членов. Его сессии, в отличие от парламентских, продолжаются обычно день-два, иногда всего несколько часов. Возникает вопрос: как в подобном случае можно обеспечить высокое качество принимаемых нормативных актов, дру гих решений Европейского Союза?

Таким механизмом стал Комитет постоянных представителей. На самом деле с существует два таких Комитета — COREPER I и COREPER II. Последний включает, собственно постоянных представителей государств-членов при ЕС. В составCOREPER I входят их заместители.

Комитет постоянных представителей правительств государств-членов отвечает за подготовку работы Совета и за исполнение поручений, которые даются ему Советом. Любой законопроект который вносится на утверждение Совета, поступает сначала на рассмотрение COREPER. Если в рамках COREPER его члены достигли консенсуса — документ включается в часть А повестки дня заседания Совета. В этом случае Совет автоматическиутверждает одобренные в COREPER решения без обсуждении

В случае, если члены Комитета не пришли к единому мнению по всем пунктам регламента, директивы, иного документа, дискус­сии переносятся в Совет, и документ включается в часть В его повестки. Принятие решения в этом случае будет зависеть от расклада голосов, воли и способности национальных министров к компромиссу.

Председатель Совета. Вторым важнейшим компонентом внутренней организации Совета является Председательство (Председатель).

Председательство в формациях Совета, за ис­ключением формации по иностранным делам, где председатель­ствует Верховный представитель ЕС по ИДНБ, осуществляют представители государств-членов в Совете согласно системе равноправной ротации. Соответственно, Председателем является не конкретное должностное лицо, а государство-член. Министр данного госу­дарства, а равно его постоянный представитель (заместитель) осуществляет председательские функции на заседаниях Совета и COREPER в этот период. Он формирует повестку дня, уста­навливает порядок рассмотрения вопросов и ставит их на голо­сование, подписывает принятые решения, представляет Совет перед Комиссией, Европарламентом и другими органами Союза.

Председательство в Совете осуществляется коллективно группами из (представителей) трех государств-членов в течение не 6, как ранее, а 18 месяцев. Эти «тройки» формируются на основе равноправном ротации государств-членов с учетом их разнообразия и справедливого регионально-географического представительства. В них входят заранее известные три последовательно сменяющие друг друга каждые 6 месяцев государства, председательствуют в Совете. Они поочередно на срок по 6 месяцев возглавляю, «тройки», распределяют между собой управленческие обязанности, вместе разрабатывают полуторагодичную программу председательствования и оказывают поддержку друг другу.

Генеральный секретариат. При Совете состоит Генеральный секретариат под руководством Генерального секретаря, назначаемого Советом. Генеральный секретариат осуществляет консультативные, вспомогательные и «технические» функции, в частности обеспечивает «правовую сторону» в деятельности Совета. Для этой цели в его структуре существует самостоятельная юридическая служба.

Генеральный секретарь или другие работники секретариат наряду с Председателем и в соответствии с его инструкциями уполномочены представлять Совет перед Европейским парламентом

Рабочие комитеты. Последним важным элементом в структурной организации Совета выступают рабочие комитеты, состоящие обычно из экспертов в соответствующих областях от государств-членов и Комиссии. Рабочие группы, как и COREPER, несут на себе основную тяжесть нагрузки в процессе подготовки законо­проектов, обсуждаемых в Совете — и не только подготовки, но и в фактическом принятии решений. По некоторым данным, именно с рабочими группами связано принятие от 80 до 90% все­го исходящего от Совета законодательства Союза.

Порядок работы и принятия решений.. Поступивший в Совет на имя Генерального секретари проект направляется сначала его Председателю. Он созывает или образует соответствующую рабочую группу. Ее задача та же самая, что и у COREPER — выработа ть согласованный текст законопроекта.

Аналогично вышеописанному развивается процесс и в дальнейшем. Если согласие достигнуто, вопрос включается в часть1 повестки дня COREPEK. и документ принимается без обсуждения; если нет — в часть 2 повестки дня, и поиск взаимоприемлемого решения будет осуществляться уже членами COREPER.

На практике все важные решения, в том числе нормативные акты, Совет в соответствии с конкретными уполномочивающими нормами учредительного договора принимает разными способами: единогласием, консенсусом, простым или квалифицированным большинством. По общему правилу Совет действует квалифицированным большинством своих членов, если иное m установлено в Договорах.

Необходимо отметить важную особенность квалифицированного большинства. Члены Совета не располагают одинаковым числом голосов. Голоса «взвешиваются» в зависимости отчисленности населения, размерам территории и т.д. Общее число голосов, необходимое для принятия решения, указывается в специальном протоколе. Общее число голосов, необходимое для принятия решения, за крепляются в специальном Протоколе к Договорам — «взвешенное голосование». Такое голосование будет применяться до 2014 г. и может применяться по требованию любого члена Совета до 31 марта 2017 г.

Наибольшим числом голосов располагают члены Совета Великобритании, Германии, Италии и Франции — по 29, а у Мальта — 3 голосами. В сумме это составляет 345 голос, 255 из них составляет квалифицированное большинство'.

При этом решение Совета, принятое квалифицированным большинством, должно опираться на поддержку представителен не менее 62% общего населения Союза. Любой член Совета может запросить подтверждение того, что государства-члены составляют квалифицированное большинство, представляет как минимум 62% от общего числа населения Союза. Если это условие явно не соблюдено, решение по существу не является принятым.

 

10. Полномочия Совета Европейского союза.

Договоры уполномочивают именно Совет при­нимать почти все нормативные акты по вопросам, отнесенным к ведению ЕС.

В соответствии с пар. 1 ст. 16 ДЕС Совет совместно с Евро­пейским парламентом осуществляет законодательную и бюд­жетную функции. Он осуществляет функцию определения по­литики и координационную функцию согласно условиям, предусмотренным Договорами.

При этом законодательные полномочия составляют «ядро» компетенции Совета, одноименная функция выступает главным направлением его деятельности. Долгое время Совет был един­ственным законодательным органом Сообществ. Ныне он разделил эту роль с Европейским парламентом. Тем не менее и в про­шлом, и сейчас, за единичными исключениями, ни один норма­тивный акт, а также индивидуальные акты по ряду вопросов не могут быть приняты без согласия Совета министров.

«Разделенными» с Европарламентом в настоящее время яв­ляются и финансовые полномочия — полномочия по утвержде­нию бюджета Европейского Союза.

К полномочиям Совета ДФЕС относит также за­ключение международных договоров (в зависимости от предме­та — единолично или совместно с Европарламентом). Хотя речь идет о «заключении», точнее было бы говорить об утверждении или ратификации, ибо переговорный процесс от имени Союза осуществляется Комиссией. Совет уполномочивает Комиссию на эти действия и утверждает (с согласия Парламента или, когда не требуется, без такового) выработанный ею совместно с други­ми государствами и/или международными организациями текст соглашения. Это является окончательным согласием ЕС на обязательность международного договора для него и его государств-членов.

Координационная функция. Совет координирует осуществление экономических и др. политик государств-членов. Ежегодно Совет принимает общие направления, «ориентиры» по областям деятельности. Если Государство не выполняет эти ориентиры, то к нему применяются санкции.

В некоторых случаях Совет осуществляет назначение чисти некоторых институтов и иных органов Союза: Счетной палат и Экономического и социального комитета и др.

Наконец, среди играющих существенную роль в функционировании Совета необходимо указать его право на обращение в Суд (Европейский суд) с исками к другим институтам ЕС. Это право не распространяется на иски к государствам членам. Такое право зарезервировано только за Комиссией.

Гораздо чаще, однако, Совет выступает в Суде не истцом, а ответчиком за принятые (или не принятые) им решения по жалобам других институтов, государств-членов, а также юридически лиц и граждан. Одним из главных стимулов, способствующих увеличению исков к Совету, является ныне принятие им нормативных и иных актов квалифицированным большинством, что не только изменило политическую ситуацию, но и служит стимулом для государств прибегать к судебному обжалованию.