Правовое развитие в рамках Совета Европы

Обратимся к такому межгосударственному объединению государств, как Совет Европы. Эта структура создана в 1949 г. с целью содействия более тесному "европейскому сплочению". СЕ объединяет 39 государств, включая Россию. Кандидаты на вступление – Армения, Белоруссия, Босния, Герцеговина и Хорватия. Имеются также заявки от Грузии и Азербайджана. Статус наблюдателя при СЕ недавно предоставлен США. На очереди – Япония и Канада.

Совет Европы имеет свой профиль деятельности. Она сосредоточена на реализации принципов плюралистической демократии, проблематике прав человека, гуманитарного, правового и социально-экономического сотрудничества, взаимодействии в сфере культуры, экологии и информации. Большое внимание уделяется общеевропейским делам, региональным конфликтам, другим актуальным аспектам международной политики.

Деятельность СЕ осуществляется на межправительственном, межпарламентском уровнях, через местные органы власти и неправительственные организации. Основные органы СЕ – Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы и Секретариат.

Комитет министров собирается на уровне министров иностранных дел как минимум два раза в год. Остальное время работает в составе их постоянных представителей. В своей деятельности опирается на разветвленную сеть вспомогательных органов межправительственного сотрудничества (более сотни).

Примечательно, что лишь Комитет министров вправе принимать от имени СЕ обязательные решения. Утверждаемые им акты

174 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

облекаются в форму рекомендаций правительствам стран-членов. Наиболее важные решения принимаются путем консенсуса.

Парламентская ассамблея (281 представитель национальных парламентов) наделена консультативными функциями. Заседает четыре раза в год. Резолюции принимаются абсолютным большинством голосов, имеют рекомендательный характер. Ассамблея формирует 13 комиссий (изучается возможность создания еще трех). С января 1996 г. председатель ПАСЕ – депутат бундестага ФРГ от ХДС/ХСС г-жа Лени Фишер.

Конгресс местных и региональных властей Европы создан в соответствии с рекомендацией Венской 1993 г. встречи глав государств и правительств стран – членов СЕ. Конгресс провел учредительную сессию в 1994 г. В Конгрессе – 281 выборный представитель местного и регионального уровней власти. Наделен, как и ПАСЕ, консультативными функциями. Заседает один раз в год. Состоит из Палаты регионов и Палаты местных властей. Главные цели – развитие демократии на местах, укрепление трансграничного и межрегионального сотрудничества в Европе. В июне 1996 г. обсуждался проект Хартии регионов.

Следует обратить внимание на то, что при СЕ действует группа организаций-сателлитов с самостоятельным бюджетом, правовой основой создания и фунционирования которых служат "Частичные соглашения". К их числу относятся: Фонд социального развития СЕ; Частичное соглашение по социальным вопросам и здравоохранению; Европейская карточка для лиц с серьезными физическими и умственными недостатками; Группа по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением и незаконным оборотом наркотических средств; Частичное соглашение о Европейском фонде поддержки совместного производства и распространения художественных, кинематографических и аудиовизуальных произведений; Европейский центр глобальной взаимозависимости и солидарности (Центр Север – Юг); Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия); Частичное соглашение о молодежной карточке в целях поддержки и содействия молодежным обменам в Европе; Расширенное частичное соглашение, учреждающее Европейский центр современных языков. На основе конвенции действует Фонд европейской фармакопеи.

Отрадно отметить, что СЕ уже принял свыше 160 многосторонних конвенций, соглашений и дополнительных протоколов. К большинству из них могут присоединиться все европейские государства. "Закрытых", предполагающих участие только стран – членов СЕ, – 10. Основополагающее значение имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), от соблюдения которой зависит членство в СЕ. Конвенция обеспечена действием таких ее контрольных органов, как Европейская комиссия и Суд по правам человека.

В соответствии с решениями венской встречи глав государств и правительств стран-членов принят Протокол № 11 к ЕКПЧ, предусматривающий слияние Европейской комиссии и Суда по правам

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы 175

человека в единый Европейский суд прав человека. Подготовлена и открыта к подписанию рамочная Конвенция о защите прав национальных меньшинств, сформирована Комиссия по борьбе с ксенофобией, расизмом, антисемитизмом и нетерпимостью.

С 1989 г. парламентская делегация СССР, а затем Российской Федерации (18 депутатов) на постоянной основе участвует в работе ПАСЕ. С 1993 г. по февраль 1996 г. российские представители работали в качестве наблюдателей в большинстве комитетов межправительственного сотрудничества СЕ. Членство в организации предполагает полноправное подключение к работе комитетов и активизацию деятельности по продвижению национальных интересов России на континенте. В 1995 г. сформирована постоянная делегация России в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Совет Европы активно воздействует на развитие законодательства государств-членов. Его эффективность обеспечивается сходством базовых демократических принципов национальных законодательств, с одной стороны, формированием в общих интересах общеевропейского правового пространства¹ – с другой. В рамках "общего" сохраняется "особенное", которое не противоречит единым принципам правового регулирования и правопорядка. Государства-члены старательно приводят в соответствие с правовыми стандартами СЕ свое законодательство. Примером может служить опыт России и Венгрии.

Как известно, в мае 1992 г. Российская Федерация подала заявку на вступление в Совет Европы. В июне 1992 г. Комитет министров принял 'резолюцию, в которой обратился к Парламентской ассамблее СЕ с просьбой подготовить заключение по заявке в соответствии с уставной резолюцией. Парламенту Российской Федерации предоставлен статус специально приглашенного в Парламентской ассамблее СЕ. Однако в феврале 1995 г. в связи с конфликтом в Чечне процедура рассмотрения заявки России была прервана. 27 сентября 1995 г. резолюцией 1065 процедура была возобновлена с учетом того, что Россия приступила к поискам мирного решения конфликта и что по фактам посягательств на права человека было начато расследование. Ассамблея отметила, что в России продолжался процесс политических, юридических и экономических реформ. Правовая система страны, как отмечалось в заключении юридических экспертов СЕ в октябре 1994 г., все еще страдает рядом недостатков. Однако наблюдаются рост общего сознания необходимости в установлении верховенства закона и продвижение в этом направлении. В письме от 18 января 1995 г. Президент Российской Федерации, Премьер-министр, Председатели Государственной Думы и Совета Федерации заверили Совет Европы в том, что будут и дальше следовать курсу на проведение реформ.

Принимая во внимание указанные заверения, а также соображения и обязательства, изложенные ниже, Ассамблея считает, что

¹ См.: Cattdoe A. X. Концепция "европейского правового пространства": проблемы и перспективы// Московский журнал международного права. 1992. № 3.

176 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Россия – согласно ст. 4 Устава СЕ – имеет четко выраженное желание и в ближайшем будущем будет способна соответствовать критериям членства в СЕ, установленным в ст. 3 его Статута ("каждый член Совета Европы признает принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым любой гражданин, находящийся под его юрисдикцией, должен пользоваться правами человека и основными свободами. Он обязуется активно и искренне сотрудничать для реализации этой цели...").

Положительно оценены следующие события.

С 1992 г. Россия участвует в деятельности СЕ благодаря подключению к межправительственным программам "сотрудничества и содействия" (в частности, в области юридических реформ и прав человека) и вовлеченности ее делегации со статусом специально приглашенной в работу Парламентской ассамблеи СЕ и ее комиссий. 7 мая 1992 г. между Россией и Комитетом министров СЕ установлен "политический диалог". Россия присоединилась к ряду конвенций СЕ, в том числе к Европейской культурной конвенции.

В приоритетном порядке были разработаны: Уголовный, Уго-ловно-процессуальный, Гражданский, Гражданско-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы. В их основу положены принципы и стандарты СЕ. Использовались международные консультационные услуги.

Выражено пожелание о том, что будут приняты соответствующие стандартам СЕ законы: о роли, деятельности и организации прокуратуры; о бюро Уполномоченного по правам человека; о защите национальных меньшинств; о свободе собраний и свободе вероисповедания. Статус адвоката будет защищен законом: будет учреждено профессиональное сообщество коллегий адвокатов.

Лица, признанные виновными в нарушении прав человека, в особенности в связи с событиями в Чечне, будут преданы суду.

Будет гарантировано реальное пользование правами, закрепляемыми в ст. 27 Конституции Российской Федерации и Законе о свободе передвижений и выбора места жительства.

В соответствии со стандартами, установленными Рекомендацией СЕ о единых европейских пенитенциарных правилах, будут улучшены условия содержания заключенных, в частности, безотлагательно будут улучшены условия содержания в следственных изоляторах. Ответственность за управление пенитенциарными учреждениями и за исполнение наказаний как можно скорее будет передана Министерству юстиции.

Состояние и ход законодательных реформ позволят в указанные сроки подписать и ратифицировать конвенции СЕ.

Для обеспечения соблюдения перечисленных заверений и обязательств Парламентская ассамблея СЕ принимает решение разработать в тесном сотрудничестве с делегацией Федерального Собрания свою парламентскую программу "рекомендательного и контрольного характера" под эгидой комиссий Ассамблеи, отвечающих за реализацию Директивы относительно соблюдения странами – членами СЕ взятых на себя обязательств и обязанностей. Поддержана со-

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы т

вместная программа Европейского союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур, созданию механизмов защиты прав человека и проведению реформы юридической системы как весомый вклад в долгосрочное содействие и сотрудничество.

Парламентская ассамблея принимает к сведению, что Российская Федерация полностью разделяет ее видение и толкование принимаемых на себя обязательств, указанных в п. 6, и что Россия намерена:

при вступлении подписать Европейскую конвенцию о защите прав человека и признать право на подачу индивидуальных заявлений в Европейскую комиссию и обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ст. 25 и 46 Конституции Российской Федерации);

подписать в течение одного и ратифицировать не позже чем через три года с момента вступления Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека, касающийся отмены смертной казни в мирное время, и установить мораторий на исполнение смертных приговоров. Подписать Европейскую конвенцию о предотвращении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейскую рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств; строить свою политику в отношении меньшинств с учетом принципов, сформулированных в Рекомендации Парламентской ассамблеи 1201 (1993 г.), сделав их частью юридической и административной системы страны и воплотив их в повседневную практику; Европейскую хартию о местном самоуправлении и Хартию региональных языков и языков меньшинств; изучить в целях ратификации Социальную хартию СЕ, и, не дожидаясь этого, проводить свою национальную политику в соответствии с принципами этих Конвенций;

разрешать международные и внутренние споры мирными средствами (что является обязательным для всех стран – членов Совета Европы), решительно отказываясь от любых форм угрозы применения силы против своих соседей;

урегулировать пограничные споры с соседними странами в соответствии с принципами международного права при соблюдении существующих международных договоров;

обеспечить, чтобы применение Конвенции СНГ по правам человека никоим образом не препятствовало отправлению процедуры и гарантиям, предусмотренным Европейской конвенцией о защите прав человека;

пересмотреть закон о федеральных органах безопасности. Принять закон об альтернативной военной службе, как это предусмотрено ст. 59 Конституции Российской Федерации.

Особенно важным является пожелание СЕ продолжить проведение правовой реформы с тем, чтобы привести все национальное законодательство в соответствие с принципами и стандартами СЕ.

Нужно строго соблюдать положения международного гуманитарного права, в том числе в случаях вооруженных конфликтов на своей территории.

178 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

Зимой Российская Федерация стала полноправным членом СЕ.

Теперь предстоят дальнейшие шаги в этом направлении. 13 апреля 1996 г. издано Распоряжение Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы".

В целях координации деятельности федеральных органов государственной власти, направленной на обеспечение участия Российской Федерации в Совете Европы, образована Межведомственная комиссия Российской Федерации по делам Совета Европы. Назначен председатель Межведомственной комиссии, статс-секретарь – первый заместитель министра иностранных дел Российской Федерации. Председателю Межведомственной комиссии в месячный срок предложено представить на утверждение Президента Российской Федерации проект положения о Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы и предложения по ее составу.

Межведомственной комиссии поручено:

представить на утверждение министра иностранных дел кандидатуры представителей Российской Федерации в рабочих органах Комитета министров СЕ и проинформировать о произведенных назначениях СЕ;

представить в Правительство Российской Федерации предложения об участии Российской Федерации в международных органах и организациях, имеющих самостоятельный бюджет и действующих при СЕ;

представить совместно с Министерством юстиции России в Правительство Российской Федерации предложения об участии Российской Федерации в конвенциях СЕ.

В связи с необходимостью приведения правового порядка, действующего в Российской Федерации, в соответствие с международными обязательствами, вытекающими из ее членства в СЕ, поручить Межведомственной комиссии:

образовать рабочую группу по правовому сотрудничеству с СЕ, возложив на нее подготовку проекта федеральной программы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ, а также функции руководящего комитета по осуществлению утвержденной Комиссией Европейских сообществ и Советом Европы 2-годичной программы содействия реформам в Российской Федерации;

внести в Правительство Российской Федерации согласованный с Министерством юстиции России проект федеральной программы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ, подготовленный рабочей группой.

Правительству поручено учредить в г. Страсбурге постоянное представительство Российской Федерации при Совете Европы, сохранив существующее Генеральное консульство Российской Федерации в г. Страсбурге в качестве самостоятельного загранучрежде-ния.

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы 179

Министру иностранных дел Российской Федерации поручено:

завершить создание в структуре Московского государственного института международных отношений (университета) МИДа России Института европейского права в качестве головного учебного и научного центра по подготовке, переподготовке и повышению квалификации специалистов соответствующего профиля;

представить в Правительство Российской Федерации предложения о создании в структуре Министерства иностранных дел России поста правительственного уполномоченного при контрольных органах Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Механизм приведения законодательства отдельных государств в соответствие с международными правовыми стандартами весьма сложен, и его нельзя искусственно упрощать до простых "текстовых изменений". Интересна в этом плане информация Директора прав человека Совета Европы "Соответствие законодательства Венгрии Европейской конвенции о правах человека: подготовительная работа, предшествующая ратификации", которая была направлена государствам-членам и России в марте 1995 г. Расскажем о ней подробнее.

В информации выделены два раздела.

В разд. I "Методика обеспечения соответствия законодательства Венгрии Европейской конвенции о правах человека" даются пояснения вступления страны в СЕ; технической подготовки; изучения соответствия венгерской системы правопорядка и Конвенции; "проактивного" законодательства; вопросов, требующих безотлагательного решения; поправок, предложенных межведомственным комитетом, но не вступивших в силу до ратификации; "реактивного" прецедентного права Конституционного суда; применения Конвенции и соответствия ее толкования; оговорок при ратификации.

В разд. II содержатся принципиальные выводы венгерских властей по основным положениям Конвенции: право на жизнь, право на свободу и безопасность личности, право на уважение частной жизни, право на свободу выражения, право на свободу проведения мирных собраний и свободу объединений (ст. 11), право на эффективные средства судебной защиты против нарушения прав и свобод, гарантированных Конвенцией (статья 13), право на образование (Протокол № 1, ст. 2).

Венгрия подписала Европейскую конвенцию о правах человека 6 ноября 1990 г. и ратифицировала ее 15 октября 1992 г. Временной разрыв был обусловлен стремлением принять определенные меры в правовом и иных направлениях для приведения в соответствие с Конвенцией своей законодательной базы, пересмотреть определенные аспекты венгерского законодательства в свете положений Конвенции и прецедентного права органов надзора за ее соблюдением, а также внести в него соответствующие корректировки. Было намерение лишь "выявить" наиболее "очевидные" потенциальные противоречия между двумя совокупностями правовых

180 Глава VI. Правовые системы государственных объединений

норм и свести их к минимуму для ограничения количества оговорок к Конвенции.

Сопоставление систем прав, гарантированных Конвенцией и законодательством Венгрии, на первый взгляд демонстрирует то, что законодательство содержит аналогичный перечень прав, однако формулировка некоторых из них терминологически отличается от положений Конвенции. Ряд других прав, гарантированных Конвенцией, отсутствует в законодательстве либо вступает с ним в противоречие. Подобные противоречия нужно было свести к минимуму или устранить. В этой связи Правительство создало Межведомственный комитет, возглавляемый заместителем министра юстиции. Комитету было поручено произвести учет прецедентного права, на котором строится практика органов надзора за исполнением Конвенции, проанализировать юридические аспекты его влияния на венгерское законодательство после ратификации Конвенции, а также внести предложения по устранению противоречий. Процесс изучения и анализа продолжался 17 месяцев. Итоговый отчет был представлен Правительству министром юстиции. Последовавшие за этим предложения Правительства парламенту по вопросу ратификации Конвенции основывались на выводах вышеупомянутого отчета. Основные выводы в форме сжатого исследования были опубликованы – при финансовой поддержке Совета Европы – в специализированном издании, посвященном правам человека, и заблаговременно, до начала процедуры ратификации, предоставлены в распоряжение членов Правительства и парламента в качестве справочного документа.

В процессе подготовки Комитету было необходимо ознакомиться с прецедентным правом, практикуемым органами надзора за исполнением Конвенции. Были собраны необходимые исходные материалы: постановления комиссии, решения суда и различные публикации, касающиеся практики прецедентного права, относящегося к каждой статье Конвенции и определенным положениям Протоколов, определены возможные.области его расхождения с венгерским законодательством и предложены пути устранения подобных расхождений. На основании предложений экспертов и исследований Комитет осуществил двухэтапное изучение потенциальных противоречий между законодательством Венгрии и Конвенцией. Были рассмотрены обязательства, которые будут возложены после ратификации Конвенции на венгерскую систему права в целом, и обязательства, вытекающие из постатейных положений Конвенции. Комитетом были выделены следующие основные принципы: Конвенция должна обладать высшей юридической силой в законодательстве Венгрии по сравнению со всеми национальными законами, и, следовательно, любые выявленные противоречия должны регулироваться таким путем, который базируется на соблюдении приоритета Конвенции. Правительство Венгрии выразило желание ратифицировать все Протоколы к Конвенции и признать право подачи индивидуальных исковых заявлений и обязательного исполнения решений суда.

4. Правовое развитие в рамках Совета Европы jgl

В ходе изучения соответствия венгерской системы правопорядка и Конвенции позиция Комитета основывалась на фундаментальном положении о том, что Венгрия является одним из государств, правовая система которых препятствует прямому правоприменению международных соглашений в суде после их ратификации. Согласно действующему законодательству, соглашения, ратифицированные парламентом, подлежат промульгированию национальным юридическим документом, что, соответственно, трансформирует их во внутренние правовые нормы. В случае международных соглашений, налагающих на индивидуума права и обязанности общего характера, национальным инструментом реализации подобной трансформации должен быть парламентский акт. В этой связи конституционные акты и акты Конституционного суда обусловливают то положение, что венгерское законодательство не должно вступать в противоречие с ратифицированными международными соглашениями, и, соответственно, таковые соглашения не должны вступать в противоречие с Конституцией страны.

Имеющее место явное несоответствие между приоритетом Конвенции над внутренними нормами, с одной стороны, и ее статусом и формой в национальной правовой системе после обнародования, с другой стороны, может быть разрешено только путем внесения поправок в соответствующие положения законодательства в случае возникновения подобных противоречий.

Далее даны пояснения того, как и каким образом следует применять соответствующие статьи Конвенции в национальном законодательстве, включая толкование, применение актов, решения Конституционного суда, прецедентные решения Европейского суда в Страсбурге, рекомендации о принятии правовых мер, обоснований.

Глава VII. Очерки развития отраслей права в отдельных государствах

Сравнительное правоведение чаще всего делает предметом своего внимания отрасли национального права или законодательства. Сопоставление их полезно в практическом смысле, позволяя законодателям разных стран раздвигать горизонты законотворчества¹. Оно помогает в учебно-образовательных целях как студентам, аспирантам, так и всем лицам, изучающим вопросы общей и особенной части сравнительного правоведения.

В предлагаемой читателю главе предметом анализа избраны пять отраслей права – конституционное, гражданское, административное, финансовое и уголовное. В пользу такого выбора послужили соображения объективного характера, а именно значимость этих отраслей в общей системе права. Сказались и авторские склонности. Главное же состоит в том, чтобы каждая отрасль национального права умело сопоставлялась с соответствующей отраслью иностранного права.

Конституционное право

Данная отрасль занимает ведущее место в системе права каждого государства. Она определяет статус гражданина, права и свободы человека, основы устройства государства и общества, построения и функционирования правовой системы. Общие черты конституционного права, отражающие развитие идей и доктрин конституционализма, современные международные демократические принципы, сочетаются со специфическими особенностями этой отрасли в различных государствах или группах государств². Ниже подробно рассматриваются эти вопросы.

Российская конституционная доктрина сформировалась довольно поздно. Лишь в начале XIX в. усилиями Сперанского вводятся новые учреждения – Государственный Совет и др., начинаются большие работы по кодификации. Влияние Франции выразилось в обсуждениях в кружках декабристов конституционных проектов Пестеля и др. Граф Н. Н. Новосельцев (1761–1836 гг.) разработал "Государственную Уставную Грамоту Российской империи", которая содержала положения о конституционной монархии. Реформы 60-х гг. дали мощный толчок развитию проектов правовых преобразований. В конце 80-х гг. усилиями министра внутренних дел графа Лорис-Меликова (1825–1888 гг.) был разработан конституционный проект, предусматривающий привлечение к разработке законов выборных от земств. Но и этот проект не был реализован.

¹ См.: Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.

² Рекомендуем ознакомиться с учебным изданием "Иностранное конституционное право" под ред. В. В.Маклакова (1996 г.), в котором рассмотрены конституционные институты 15 государств. Интересна книга "Сравнительное конституционное право" авт. колл., отв. ред. В. Е. Чиркин, М., 1996, в которой содержится универсальный анализ институтов конституционного права многих государств. Сравнительно-нормативное сопоставление сочетается с доктриальной оценкой эффективности способов конституционного регулирования. И это позволяет лучше выявить общемировые и локальные, временные тенденции конституционных процессов. Регулярно выходит в свет "Конституционное право: восточноевропейское обозрение, издаваемое Центром исследований восточноевропейского конституционализма Московского отделения Российского научного фонда.

1. Конституционное право 183

Начало XX в. ознаменовалось введением начал парламентаризма. Создается Государственная Дума, издаются некоторые основные законы. Все это не могло не отразиться на структуре правосознания людей, не привыкших к приоритету конституционных и парламентских идей. Идеи прямого народоправства и безвластия, непослушания закону приобрели более устойчивое значение.

В вихре современной экономической, политической, судебной и других реформ многим кажется возможным начинать с нуля нашу конституционную историю. Дескать, все было не так и очень плохо... Да, России не везло с конституциями, их не было. И революция в России "родила", по сути дела, впервые Конституцию. В Конституции РСФСР 1918г. была закреплена концепция прав и свобод гражданина, новая концепция власти. В Конституции 1924 г. – принципы государственного объединения республик. В Конституции 1936 г. отражено изменение форм организации государственной власти, в Конституции СССР 1977 г. и в Конституциях республик 1978 г. – гарантии прав личности, правовые институты регулирования экономики, социальной сферы, звенья политической системы. Во всех случаях конституционные доктрины отражали марксистско-ленинский взгляд на закономерности развития общества и государства как его главного двигателя.

Наука конституционного права не находилась в забвении. В 20-х гг. было немало книг, брошюр, статей, посвященных разъяснению положений конституций, преимущественно о государственных органах. После известного совещания по проблемам юридической науки 1938 г. выходит в свет первый фундаментальный учебник "Советское государственное право", построенный в строгом соответствии с системой действующей Конституции 1936 г. С некоторыми отступлениями от этой схемы был построен учебник по государственному праву, опубликованный в 1948 г. Таков условно первый этап развития науки конституционного права в оболочке "государственного права".

Второй этап начинается с постановки вопроса о конституционном праве с более широким объемом регулируемых отношений¹. В одних случаях государственное право, в других – конституционное право признавалось ведущей отраслью, содержащей основные положения для других отраслей. Предметом конституционного права считались основные черты социально-экономической системы и политической организации общества, закрепление суверенитета народа и наций. Одновременно продолжалась полемика со сторонниками традиционного взгляда на государственное право как отрасль, предмет которой составляют преимущественно отношения государственного властвования², в широком смысле – регулирование общественного и государственного строя, прав и обязанностей граждан, в узком – отношения в связи с организацией государственной власти, государственным устройством и отношениями с гражданами в процессе осуществления власти³.

¹ Подробнее см.: Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 51–93; Конституционное право социалистических стран. М., 1963.

² См.: Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права. Очерк-эссе М. 1969.

³ См.: Лепешкин А. И. Курс советского государственного права: В 2 т. Т. 1. М., 1961. С. 24–34.

184 Глава VII. Развитие права в отдельных государствах

Шагом вперед был выход в свет в 1975 г. книги "Советское конституционное право", подготовленной ленинградскими юристами, и монографии "Теоретические основы советской Конституции", выпущенной в 1981 г. коллективом Института государства и права. Конституционное право признается как одна из отраслей права с более ощутимым влиянием на другие отрасли и более широким предметом. Продуктивна и постановка вопроса о конституционализме как своего рода конституционном мировоззрении и ценности¹. И теперь по классификации Высшего Аттестационного Комитета введена специальность "Конституционное право".

Приведенный очерк развития государственного, конституционного права дает основание сделать вывод о его сложной эволюции и плодотворности ряда разработок. И все же отметим слабость исследований реальных конституционных процессов, их забвение на фоне явно преувеличенного внимания к ритуальным конституционным институтам, невысокий престиж конституции в обществе, государстве, недооценку сравнительно-конституционного анализа.

Это и дало повод к резкому отторжению всех прошлых конституционных разработок и стремлению на расчищенном от них месте строить новое конституционное здание. С исчезновением Союза ССР возникли новые конституционные теории с элементами социал-демократических концепций. Конституционное право, несомненно, выходит на передний план в общей системе права ввиду возрастающей роли конституции и конституционных реформ. Оно приобретает важнейшую социальную роль в качестве главного рычага всех общественных преобразований и основного элемента программ и позиций государственных институтов, партий, национальных движений, общественных организаций, международных организаций. Более широким становится предмет конституционного регулирования. Усиливается влияние конституционного законодательства на все отрасли законодательства. В 1990–1993 гг. появилось несколько проектов российской Конституции, различавшихся и по социальной ориентации, и по конструкциям высших органов.

Конституция Российской Федерации принята путем референдума в 1993 г. Она обладает очевидными демократическими ценностями, особенно ввиду широкого содержания главы о правах и свободах человека и гражданина. Отражены общепризнанные принципы конституционного и международного права. Глава 1 об основах конституционного строя имеет приоритетное и системообразующее значение для всех глав и статей конституции. Конституционная структура государства исходит из принципа разделения властей и сильной роли Президента. Гарантирована самостоятельность местного самоуправления.

В то же время не все конституционные аспекты получили полное и четкое отражение, особенно принципы регулирования экономической и социальной жизни, финансов и бюджета, участия в делах международного сообщества и в составе межгосударственных объединений, контрольных функций парламента, разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Дискуссии в стране по этим вопросам продолжаются.

¹ См.: Степанов ИМ. Уроки и парадоксы Российского конституционализма. М., 1996.

1. Конституционное право 185

В последние два-три года появилось немало книг и учебников по конституционному праву России¹, с которыми полезно ознакомиться. Отметим, что в них преобладает узкий, преимущественно государствоведческий подход к конституционному праву, содержание которого сводится к оси "власть – гражданин". Значительно меньше внимания уделяется месту и роли Конституции в правовой системе, ее соотношению с другими отраслями права, способам конституционного воздействия на общественные процессы.

Стремясь преодолеть эти трудности, автор в ряде своих трудов и в рамках учебной программы "Конституционное право", преподаваемой в Международном университете, дает более широкую панораму конституционного права².

В сжатом виде можно выделить следующие институты конституционного права, составляющие его содержание:

а) конституционное право как отрасль права. Предмет, метод, конституционные нормы, конституционные отношения, источники конституционного права, конституционные понятия и термины;

б) теория конституции. Природа конституции, ее принятие, изменение и отмена, структура конституции, конституционные нормы, действие конституции и ее охрана;

в) конституция в правовой системе. Высшая юридическая сила конституции, прямое действие конституции, правообразующее значение конституции, критерии конституционности правовых актов и их обеспечение, толкование конституции, конституционные основы соотношения национального и международного права;

г) конституционный строй. Конституционные принципы организации общества и государства, статус гражданина, гарантии стабильности конституционного строя, факторы, влияющие на изменения конституционного строя;

д) конституционный статус человека и гражданина. Конституционный приоритет прав человека и гражданина, гражданство, классификация прав, свобод и обязанностей, конституционное обеспечение статуса гражданина;

е) конституционное закрепление суверенитета народа. Принципы выражения народного волеизъявления и самоуправления, гарантирование свободной и легальной самоорганизации социальных, национальных и иных общностей, недопустимость узурпации власти народа. Первичность института народовластия;

ж) конституционное регулирование федеративного устройства. Устройство Российской Федерации, статус субъекта Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов, согласительные и коллизионные процедуры, режимы территории, территориальное давление.

з) конституционный ста<