Модельные законодательные акты

В последние десятилетия возрастает удельный вес нового вида правовых актов, служащего цели правовой унификации. Речь идет о модельных (рекомендательных) законодательных актах как более высокой степени унификации норм национальных законодательств. Модельный закон есть законодательный акт рекомендательного характера, содержащий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства. Он не является обязательным для законодательных органов и служит для них нормативно-ориентирующим стандартом. Модельные законы различаются по видам: одни принимаются законодательным органом федерации для ее субъектов, другие – межгосударственным объединением для государств-членов, третьи – международными организациями в качестве правового образца, четвертые – разрабатываются учеными-юристами и специалистами и носят доктринальный характер.

И первое, что бросается в глаза, – это свойство модельных актов быть своеобразным "мостом" между нормами международного и внутреннего права, способность "вплетаться" в ткань названных нормативных систем.

Модельные законы непосредственно "впитывают" в себя принципы, нормы международного права, "переводя" их в нормативно-концентрированном виде в национальные законодательные акты.

3. Модельные законодательные акты 89

Такая модификация облегчается тем, что немалая часть международно-правовых документов структурируется ныне по объектам регулирования и в формах, весьма близких к актам внутреннего права. Назовем, к примеру, Конвенцию о свободе ассоциации и защите права на организацию, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Конвенцию о трудовых отношениях на государственной службе, Основные принципы независимости судебных органов, Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, Европейскую хартию о местном самоуправлении (в ст. 2 сделана отсылка к конституциям и законам государств).

Модельные законы отличаются, как отмечалось, по субъекту их принятия: чаще всего это межпарламентские ассамблеи. Им свойствен рекомендательный характер, не исключающий императивных норм, признаваемых в порядке добровольных самообязательств. Содержание модельных актов – двоякое, поскольку они могут содержать либо нормативную концепцию и общие принципы регулирования в той или иной сфере, нормы-дефиниции, либо быть четко структурированным правовым актом, выступающим в качестве "родительского" нормативного образца, модели для "дочерних" актов национального законодательства (с широким выбором правовых альтернатив). Иногда модельный закон лучше принимать до, иногда после национальных актов.

А отсюда еще одно свойство: модельные законы получают силу в границах того или иного государственного образования после принятия, признания и одобрения их – в любом объеме – национальным парламентом.

Модельные законодательные акты имеют большую историю. Они возникают, как свидетельствует зарубежный опыт, в федерациях, в рамках межгосударственных объединений и в пределах регионов. В 1858–1859 гг. в Пруссии и Австрии обсуждался вопрос об общегерманском Торговом кодексе. Содержание и формы модельных актов различаются по масштабам возможного действия и субъектам, которые их принимают, по степени влияния на законотворчество государств и государственных образований.

Касаясь государств с федеративным устройством, сошлемся в качестве классических на три примера из истории США. В 1952 г. был опубликован первый официальный текст Единообразного торгового кодекса. В 1962 г. принят модельный Примерный уголовный кодекс¹, в 1980 г. – модельный Закон о предпринимательских корпорациях. Это подвижные по содержанию и способам адаптации акты.

Так, Национальная конференция уполномоченных по унификации права штатов (действует с 1892 г.) совместно с Американским институтом права в 1952 г. подготовила первый официальный текст модельного Торгового кодекса. С 1954 г. он стал действовать в штате Пенсильвания, к 1968 г. – еще в 48 штатах. С 1974 г. дейст-

¹ См.: Примерный уголовный кодекс США. М., 1969.

90 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

вует в штате Луизиана без разд. 2, 6 и 9. Всего было шесть изданий Кодекса, каждое из которых модифицировалось в той или иной мере законодательными собраниями штатов. В разд. 9 "Обеспечение сделок" к 1967 г. было внесено 337 поправок¹.

В 1984 г. одобрен модельный Закон о предпринимательских корпорациях, который легислатуры штатов могут изменять и отменять.

В федеративных государствах социалистического типа модельные законы не получили распространения. В Союзе ССР действовали союзные законы и Основы законодательства (Основные начала), за которыми механически выстраивалась длинная цепь кодексов и иных актов союзных и автономных республик. Сходство их было столь велико, что очевидная первичная унификация права не порождала вопроса о разнообразии законодательных систем в республиках.

Ситуация меняется ныне коренным образом прежде всего в Российской Федерации, где Конституция определила сферы законодательной компетенции органов Федерации и ее субъектов. Думается, в новых условиях в областях совместного ведения вполне оправданны модельные законы, но не взамен Основ законодательства, а как бы в их развитие. Ведь после издания Основ республики и области приступают к собственному законотворчеству, и им очень помогли бы модельные законы о недрах, образовании, культуре и т. п.

Ученые готовят акты об экологии, территориальных образованиях. Нельзя исключать модельных законов, подготавливаемых по просьбе республик, краев, областей, иных субъектов по вопросам, относящимся к их исключительной компетенции. Это могут быть научные концепции, структуры, основные принципы, примерные тексты актов.

Большую роль могут сыграть и проекты законов, подготовленные учеными-юристами. В последние годы их публикуется немало. Представляет интерес разработанный в 1992 г. специалистами Гарвардского университета "Базовый мировой налоговый кодекс" в рамках международной налоговой программы. В нем 591 статья, даны нормативные определения, понятия, принципы, облегчающие не только подготовку налоговых законов в России и других странах, но и формирование общих налоговых норм в рамках Европейского союза, СНГ и др. Автор считает уместным сослаться и на те модельные акты, которые были подготовлены с его участием².

Другая разновидность модельных законодательных актов возникает в рамках межпарламентских объединений. Опыт существования Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ как консультативного института для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес, подтверждает плодотворность межпарламентского сотрудничест-

¹ См.: Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран. М., 1986. С. 277–281.

² См.: Тихомиров Ю. А., Масленников В. М. Политические партии и закон. Проект Закона РСФСР "О политических партиях"// Народный депутат. 1990. № 18; Концептуальные положения новой Конституции республики// Государство и право. 1992. № 8.

3. Модельные законодательные акты 91

ва. В серии документов о ее создании и функционировании определены виды актов – заявления, обращения, рекомендации, предложения, а также рекомендательные законодательные акты (модельные), свойства и перечень подготавливаемых модельных актов, процедуры рассмотрения. В их числе протокол консультативного совещания Председателей Верховных Советов (парламентов) государств – участников СНГ "О подготовке первого пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств", справка о подготовке рекомендательных законодательных актов (модельных) государств – участников Содружества Независимых Государств, Регламент Межпарламентской Ассамблеи, "Предложения о подготовке рекомендательных законодательных актов государств – участников Содружества Независимых Государств", "Основные направления сближения национальных законодательств государств – участников Содружества Независимых Государств".

Признано, что под модельным законодательным актом целесообразно понимать типовой законодательный акт, принимаемый институтами Содружества Независимых Государств в сфере их общих интересов, имеющий рекомендательный характер и направляемый парламентам государств – участников Содружества Независимых Государств для использования в их законодательной деятельности. Возможны следующие виды модельных законодательных актов: общие принципы; основные начала; примерный закон; модель кодекса; основные условия; основные положения. Подчеркивается, что модельные законодательные акты целесообразно готовить с учетом норм международного права, актов государственных и международных организаций.

В Регламенте Ассамблеи урегулированы процедуры рассмотрения рекомендательных законодательных актов. В ст. 14 установлен общий порядок их обсуждения и принятия. Решения Межпарламентской Ассамблеи по обсужденным вопросам принимаются на основе общего согласия (консенсуса). Под консенсусом понимается отсутствие любого официального возражения делегаций, присутствующих на заседании и принимающих участие в обсуждении данного вопроса.

Рекомендации, предложения и иные решения, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей, в необходимых случаях направляются Совету глав государств и Совету глав правительств. Рекомендательные законодательные акты направляются для рассмотрения парламентам участников Соглашения.

В ст. 15 дается определение рекомендательного законодательного акта как примерного законодательного акта, принимаемого Ассамблеей для ориентации согласованной законодательной деятельности сторон.

Проекты рекомендательных законодательных актов по решению Межпарламентской Ассамблеи предварительно рассматриваются ее комиссиями. После одобрения соответствующей комиссией или комиссиями по их инициативе председатель Совета Ассамблеи

92 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

вносит в проект повестки дня пленарного заседания пункт о рассмотрении и принятии данного акта.

Председательствующий на пленарном заседании при определении очередности пунктов повестки дня, как правило, предусматривает приоритетность рассмотрения и принятия актов, если, по его мнению, в повестке дня нет более важных вопросов.

В случае необходимости проекты актов рассматривают на пленарном заседании постатейно.

Если в ходе обсуждения на пленарном заседании в проект текста предлагается поправка, имеющая существенное значение, то по предложению любой из делегаций или председательствующего такой проект может направляться на доработку в соответствующую подготовительную комиссию или комиссию Ассамблеи.

Установлено правило: парламентские делегации информируют Ассамблею о результатах рассмотрения их парламентами рекомендательных актов Ассамблеи. И важно его соблюдать и обеспечивать "обратную связь".

Исходя из этого 18 марта 1994 г. принято Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ "О результатах рассмотрения Верховными Советами (парламентами) государств Содружества ранее принятых рекомендательных законодательных актов".

Руководствуясь общепризнанными принципами международного права о деятельности международных организаций, подтверждая приверженность курсу на сотрудничество парламентов в правовой сфере, отмечая недостаточное взаимное информирование Верховных Советов (парламентов) государств – участников СНГ о результатах рассмотрения принятых Межпарламентской Ассамблеей рекомендательных законодательных актов, Межпарламентская Ассамблея рекомендовала Верховным Советам (парламентам) предусмотреть в регламентах их деятельности или других национальных правовых актах нормативные положения о рассмотрении рекомендаций, принятых Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ. Комиссии МПА по правовым вопросам поручено подготовить предложения по изменению п. 5 ст. 16 Регламента Межпарламентской Ассамблеи о формах и сроках информирования Межпарламентской Ассамблеи о результатах рассмотрения рекомендательных законодательных актов.

В целях подготовки и рассмотрения рекомендаций, принимаемых Ассамблеей, в соответствии с международно-правовым опытом и традициями укрепления правовой основы ее деятельности Совету Межпарламентской Ассамблеи предусмотреть создание в структуре секретариата правового отдела.

Важное значение имеет одобренный Межпарламентской Ассамблеей в мае 1995 г. рекомендательный законодательный акт "О нормативных правовых актах государств – участников СНГ".

В условиях реформ в государствах Содружества четко организованная правотворческая деятельность их органов является одним из условий успешного проведения преобразований. Пока в

3. Модельные законодательные акты 93

законодательстве государств – участников СНГ не всегда удается четко определить понятия и виды нормативных правовых актов, полномочия правотворческих органов, не в полной мере регламентированы порядок подготовки и оформления проектов актов, а также правила действия нормативных актов и преодоления противоречий между ними. Требует упорядочения процесс систематизации и толкования актов в целях улучшения реализации законов, всех правовых актов.

Настоящий акт представляет собой типовой образец, подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения в соответствии с рекомендациями Международного консультативного семинара МПА "Соотношение Конституции и законодательства" (21–22 ноября 1994 г.). Его можно использовать как модельный для подготовки проектов законов о нормативных правовых актах государств – участников СНГ. Их принятие позволит упорядочить систему действующих в государствах – участниках СНГ нормативных правовых актов, создаст обязательные стандарты подготовки и оформления проектов, повысит юридическую культуру правотворчества, послужит обеспечению законности в процессе принятия правотворческих решений и верховенства закона в общей системе правовых актов.

Поможет типовое определение понятия и видов правовых актов, принимаемых компетентными органами государства, порядка планирования работы по разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Регулируются правила подготовки проектов и их оформления, техника признания нормативных правовых актов либо их частей утратившими силу, а также порядок внесения в них изменений и дополнений. Ряд положений рекомендательного акта касается вопросов опубликования нормативных правовых актов, их действия во времени, пространстве и по кругу лиц, толкования законов и иных нормативных правовых актов, а также способов обеспечения законности в правотворческой деятельности разрешения юридических коллизий.

Рекомендательный акт охватывает весь круг основных вопросов, связанных с созданием, упорядочением и действием нормативных правовых актов. В нем содержатся нормы двоякого рода: традиционно структурированные нормы, которые можно непосредственно "вводить" в ткань национальных законов, и нормы-описания. Поэтому в ряде случаев даются варианты решения тех или иных вопросов.

Межпарламентская Ассамблея приняла 18 мая 1994 г. постановление "О ходе разработки модельного гражданского кодекса для государств – участников СНГ".

Руководствуясь ранее принятыми решениями о сотрудничестве Верховных Советов (парламентов) в правовой сфере, придавая большое значение сближению национальных законодательств, стремясь объединить усилия по подготовке гражданских кодексов, Межпарламентская Ассамблея приняла к сведению информацию Постоянной комиссии МПА по правовым вопросам о ходе разработки

94 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

модельного гражданского кодекса для государств – участников СНГ. По итогам работы международной научно-практической конференции "Гражданские кодексы государств Содружества: гармонизация и моделирование" с учетом предложенных научно-практических рекомендаций Постоянной комиссии МПА по правовым вопросам поручено дополнить состав объединенной рабочей группы по подготовке модельного гражданского кодекса, образованной 23 мая 1993 г., представителями научных центров государств Содружества и представить к пятому пленарному заседанию Межпарламентской Ассамблеи проект первой части модельного гражданского кодекса.

Соответствие гражданских кодексов государств – участников СНГ потребностям развития их экономики и единообразие этих кодексов в вопросах, касающихся регулирования предпринимательской деятельности, может оказать в будущем существенное влияние на поддержание и развитие экономических связей между государствами. В условиях создания Экономического союза обеспечение возможности сближения нормативного содержания гражданских кодексов государств – участников СНГ приобретает особое значение. Несогласованное регулирование государствами Содружества гражданского оборота может привести к ущемлению прав граждан и предприятий, созданию препятствий в осуществлении взаимных договорных отношений и в конечном счете к сокращению хозяйственных связей между независимыми государствами.

В этой связи разработка объединенными усилиями специалистов стран – участниц СНГ проекта модельного гражданского кодекса получила общую поддержку. Работа по подготовке проекта модельного кодекса облегчается тем, что страны – участницы СНГ имеют сходное в основных чертах гражданское законодательство, сохраняют тесные научные связи, а также в лице Межпарламентской Ассамблеи и других межгосударственных институтов имеют организационные возможности для проведения такой работы.

Подготовка модельного гражданского кодекса для стран – участниц СНГ отвечает мировой и европейской тенденции развития гражданского законодательства. При его подготовке может быть широко использован опыт Европейского сообщества и осуществлена необходимая экспертиза силами зарубежных специалистов.

Разработка и применение модели гражданского кодекса создаст основу для сближения национального гражданского законодательства государств – участников СНГ по таким ключевым для экономической интеграции вопросам, как правовой статус коммерческих организаций, свобода грузопотоков и расчетов, защита законных интересов зарубежных инвесторов, развитие законодательства о договорах и гарантиях исполнения обязательств.

Приведем в качестве иллюстрации рекомендательный законодательный акт о принципах правового регулирования информационных отношений в государствах – участниках Межпарламентской Ассамблеи. Этот акт является основой для создания национального законодательства государств – участников Межпарламентской Ассамблеи в области информационной деятельности и

3. Модельные законодательные акты 95

обмена информацией. В нем 12 статей:

Статья 1 – Цели законодательного акта.

Статья 2 – Основные термины и определения.

Статья 3 – Основные принципы правового регулирования.

Статья 4 – Государственная политика в области информационного обеспечения экономического и социального развития.

Статья 5 – Право на получение информации, затрагивающей жизненно важные интересы общества.

Статья 6 – Доступ к информации.

Статья 7 – Защита информации.

Статья 8 – Лицензирование и сертификация.

Статья 9 – Основания ответственности.

Статья 10 – Направления сотрудничества государств – членов Межпарламентской Ассамблеи.

Статья 11 – Межгосударственные соглашения. Язык информационных обменов.

Статья 12 – Реализация норм рекомендательного законодательного акта.

В России принят Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации", другие акты. Готовятся законопроекты о праве граждан на информацию и др. На Украине также развивается информационное законодательство.

Интересны в этом аспекте и акты международных межпарламентских институтов. Так, Межпарламентский союз принимает решения в форме рекомендаций, однако они оказывают определенное влияние на мировую общественность. Парламентская Ассамблея Совета Европы принимает решения в форме рекомендаций правительствам (простым большинством голосов), резолюции, конвенции (носят обязательный характер для тех государств, которые их ратифицировали), заключения, указания подчиненным органам. Представляет интерес Европейский кодекс социальных гарантий (Рим, 1990 г.), содержащий стандарты для национальных законов.

Союз африканских парламентов принимает решения, рекомендации, резолюции, обращения и другие документы, Андский парламент – резолюции по наиболее острым для латиноамериканских стран проблемам, которые трактуются с позиций субрегиональной и региональной солидарности, носят рекомендательный характер для национальных парламентов. Межпарламентская организация Ассоциации государств Юго-Восточной Азии принимает резолюции по отдельным вопросам. Они носят как обязательный, так и рекомендательный характер.

Возрастающее влияние международных организаций со всей очевидностью ведет к принятию ими актов, которые можно отнести к модельным законодательным актам. Почему? Чаще всего это специализированные нормативно-структурированные правила, которые легко воспринимаются как часть действующего национального права либо без труда преобразуются в законодательные и иные акты. Правда, процесс трансформации непрост и нередко деформируется или упрощается, что требует серьезного внимания и оценки.

96 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

Не подлежит сомнению значимость Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращению загрязнения, принятого XVIII сессией Международной морской организации. В нем содержатся, в частности, общепринятые функциональные требования к системам управления безопасностью, к персоналу.

В рамках Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ) действуют Кодекс таможенной оценки, Кодекс субсидий и компенсационных пошлин, Кодекс стандартов.

В связи с расширяющимся инвестиционным процессом возникла необходимость лучше согласовать между собой действующие в России и других странах СНГ законы об иностранных инвестициях. В январе 1995 г. Организация экономического сотрудничества и развития, действуя в рамках программы сотрудничества с республиками бывшего СССР, пригласила все страны СНГ принять участие в работе группы экспертов по иностранным инвестициям. В итоге был подготовлен проект модельного Закона об иностранных инвестициях, построенный на трех главных принципах – национальный режим, международные стандарты, рыночная функция. Кроме информационной полезности проект способствует выработке в государствах СНГ общего подхода и терминологии, сближению их законодательства с законами других стран. Сейчас проект дорабатывается и затем будет направлен в парламенты государств СНГ.

Представляет интерес Международный кодекс рекламной практики, разработанный рабочей группой Комиссии по рекламе Международной торговой палаты (Париж). Кодекс неоднократно пересматривался с 1937 г. с учетом кодексов и правил рекламы в разных странах. Кодекс содержит минимум норм этики, которые должны соблюдаться при ведении рекламной деятельности, и предназначается для каждой страны в отдельности в качестве основы для принятия самодисциплинарных мер против такой практики, которая могла бы подорвать общественное доверие к рекламе. Совет по рекламной практике Международной торговой палаты несет ответственность за действие данного Кодекса там, где компетентный самодисциплинарный орган еще не существует.

Ответственность за соблюдение правил данного Кодекса лежит на органах, учрежденных для этой цели в каждой отдельно взятой стране, или же, если это требуется, – на национальном органе в Совете по рекламной практике Международной торговой палаты.

Кодекс состоит из двух частей: часть первая – правила рекламирования. Часть вторая – отношения между рекламной промышленностью и ее клиентами. Первая часть состоит из двух глав: А – правила поведения, которые должны применяться ко всей рекламе, и Б – правила исполнения. Приложение содержит особые условия применения правил поведения к отдельным видам рекламы.

Получают распространение и модельные законы, предназначенные для государств региона. Так, летом 1992 г. обсуждался под-

4. Унификация правовых норм 97

готовленный Иберо-американским институтом процессуального права проект модельного гражданского процессуального кодекса для Латинской Америки.

Проведенный анализ модельных законодательных актов позволяет сделать некоторые общие выводы.

Первый – такие акты играют все более заметную роль в процессе сближения внутреннего и международного права, с одной стороны, способствуют сближению национальных законодательств – с другой.

Второй – модельные законодательные акты различаются по содержанию, форме, по субъектам принятия. Эти особенности необходимо учитывать применительно к разным государственным и межгосударственным образованиям. В программах законодательной деятельности парламента Российской Федерации оправданно предусматривать подготовку модельных законов.

Третий – модельные законы предполагают специфические процедуры подготовки, рассмотрения и одобрения (принятия).

Четвертый – требуются усилия по использованию модельных актов в законотворчестве суверенных государств.

Несомненно, модельные законодательные акты являются перспективной формой правотворчества, и ее следует активно использовать в процессе развития и совершенствования законодательства.