Соотношение национального и международного права

Каждое государство стремится соотносить свое право и законодательство с международным правом. Его роль стремительно возрастает, и для этого есть объективные причины. Дело в том, что в современном мире усиливаются тенденции взаимозависимости и взаимовлияния государств. Созданные с этой целью международные организации и сообщества государств способствуют согласованному разрешению общих проблем для мирового содружества. Осознание необходимости их решений становится доминантой общественного поведения во многих странах. Отсюда неизбежное изменение соотношения внутреннего и международного права. Причем процесс протекает противоречиво в аспекте и сочетания их норм, и преобразования, и взаимовлияния, и преодоления коллизий. Ведь мы имеем дело с двумя правовыми системами, у которых есть общее и особенное. Их надо сравнивать¹.

Пониманию природы международной правовой системы и национальной правовой системы помогает учет исторического опыта их развития и соотношения. Долгие годы их параллельного существования в связи с условиями изоляции СССР и "холодной войны" двух миров дали основание советским международникам отрицать примат международного права над внутригосударственным. Не признавалась их взаимозависимость. Поэтому поддерживались положения трудов иностранных международников о самостоятельности этих систем, о том, что внутригосударственные и международные нормы не являются производными друг от друга. Отсылки же первого ко второму рассматривались не более как применение отдельных международных норм в системе внутригосударственного права. Отмечалось, что они не входят в состав внутригосударственного права². Как видно, доктрина государственного суверенитета была щитом против внешнего давления.

Зарубежные доктрины и раньше, и теперь признают международное право либо "включенной" частью национального права, либо его как бы "внешний" приоритет. И в том и другом случае допускается прямое применение международных норм и даже изменение с их помощью юрисдикции федерации и ее субъектов³.

¹ Данная проблема обстоятельно освещена в научной литературе, с которой советуем ознакомиться читателю. См.: Даниленко Г. М. Применение международного права во. внутренней правовой системе России: практика Конституционного суда// Государство и право. 1995. № 11; Тихомиров Ю. А. Национальное законодательство и международное право: параллели и сближениях/Московский журнал международного права. 1993. № 3; Российская правовая система и международное право: проблемы взаимодействия. Государство и право. 1996. № 2–3.

² См.: Миронов Я. В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980. С. 40–41.

³ См.: Гинзбурге Док. Американская юриспруденция о взаимодействии международного и внутреннего права//Государство и право. 1994. № 11.

232 Глава VIII. Международное право и сравнительное правоведение

Последние четверть века отчетливо выявили тенденцию сближения международного и национального права на фоне нарастающих интеграционных процессов в современном мире. Универсализация экономических, транспортных, информационных связей, обострение масштабных экологических проблем, массовое перемещение людей создают прочную объективную базу для данной тенденции. Новый правопорядок в мире требует сближения национальных правовых решений, с одной стороны, и формирования механизмов выработки согласованных и общих решений в мировом сообществе – с другой.

Доминанта мирового сообщества усиливается и благодаря все большему осознанию людьми разных стран необходимости действовать сообща и жить в мире. Общие гуманитарные и нравственные принципы приобретают все большее значение. Но при их очевидном положительном смысле нельзя не заметить стремления обосновать право мирового сообщества вмешиваться в некоторые внутригосударственные аспекты развития и регулировать их. В ООН часто говорят о легитимации "права вмешиваться" во имя более высоких интересов мирового сообщества и его ценностей. Защита прав человека, контроль за производством оружия массового уничтожения, сохранение планетарной среды стали "поводами"для вмешательства международного сообщества во внутренние дела государств. Неоднозначно толкуется объем мандатных полномочий и статус миротворческих сил в разных регионах мира.

Возникают острые вопросы: как совместить суверенные права государств и права международных организаций, допустимо ли ограничение первых и отказ от признания абсолютного суверенитета, каким образом обеспечить учет интересов сторон, как оценивать нормы и процедуры международного права, которые служат этой цели? Ответы могут быть, естественно, и политическими, и юридическими¹.

Утверждение приоритета международного права для национального права сопровождается использованием международных принципов, норм и понятий в национальном праве. Оно должно сочетаться с механизмом участия государств в выработке международно-правовых норм и решений, ответственности за их выполнение и одновременно с обеспечением суверенитета народов и государств. Конфликтные ситуации требуют специального механизма, не ущемляющего прав отдельных стран. Ведь в международной политической системе усиливается "разнополюсность"и расширяется вектор интересов и их столкновений. Поэтому требуется еще более углубленное понимание граней соприкосновения международной и национальной правовых систем. Нужно четко представить их сложную структуру. Тогда удастся находить эти грани с учетом внутренней иерархии каждой системы и их целостных проявлений.

Как известно, национальная правовая система включает в себя принципы права, правотворчества и правоприменения, всю совокупность правовых актов и норм. Строгая ее системность означает четкое соотношение актов между собой – конституции и закона,

¹ Сошлемся на труды украинских юристов. См., например: Суверенитет Украины и международное право, Киев, 1995; Опришко В. Ф. Международное экономическое право. Киев, 1995.

1. Национальное и международное право 233

закона и подзаконного акта и т. п. Все акты являются продуктом деятельности органов государственной власти и обеспечены их авторитетом, властными и иными средствами воздействия.

Международная правовая система также является многозвенной². Она строится на основе общих принципов, закрепленных в Уставе ООН, – суверенное равенство государств, самоопределение народов и наций, добросовестное выполнение обязательств, всеобщее уважение прав человека, разрешение международных споров мирными средствами и др. Эти и другие принципы международного права являются универсальными и общепризнанными как для других "слоев"международного права, так и для национальных правовых систем. Далее можно выделить "право международных организаций" с их конвенциями, пактами, декларациями и резолюциями, действующими в той или иной сфере (например, ЮНЕСКО, МОТ).

Выше отмечалась заметная роль межгосударственных объединений, в рамках которых формируется и действует "право сообщества". Таковы принципы, акты и нормы, например, в рамках Европейского союза, Содружества Независимых Государств, Совета Европы, обладающие как признаками норм международного права, так и признаками "уставного пр.ава сообщества" с более жесткими регулятивными воздействиями.

Накоплен большой исторический" опыт унифицированных актов и норм, способствующих гармонизации национальных правовых систем. Рост терроризма во многих странах потребовал принятия в июле 1996 г. на международной конференции комплекса мер, в частности выдачи террористов², даже если нет межгосударственных соглашений. Совет Европы за 46 лет принял более 160 европейских конвенций, которые служат своеобразным эквивалентом более 75000 двусторонних соглашений и содействуют гармонизации национальных законодательств.

Международно-правовые акты весьма разнообразны по форме, содержанию, субъекту и порядку принятия. Это – учредительные документы (Устав ООН, Соглашение о создании СНГ и др.), конвенции и хартии тематического характера в сфере публичного права (Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка; Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы; Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование; Конвенция СЕ о защите прав человека перед лицом автоматизированной обработки данных личного характера; Европейская хартия о местном самоуправлении и др.), типовые правила, конвенции в сфере частного права (Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи, типовой Закон о международных кредитных переводах, Арбитражный регламент Комиссии ООН по праву международной торговли, Конвенция о правах ребенка, Евразийская патентная конвенция и др.), регламенты, директивы, модельные законы сообществ государств.

Нетрудно заметить, как схожи эти акты с национальными актами. Сходство можно обнаружить и применительно к системам

¹ См.: Международное право. 1995. С. 13–55.

² См.: Законодательство и экономика. 1996. № 7/8. С. 38–83.

234 Глава VIII. Международное право и сравнительное правоведение

международного и внутреннего права. Международное право все более отчетливо "членится" на международное публичное, частное (торговое) право, международное экономическое, морское, воздушное, космическое, гуманитарное право. Формируется международное образовательное и экологическое право, "на подходе" и другие нормативно-правовые подотрасли в рамках международного права. В этом процессе проявляется влияние системы внутреннего права, у которого появляется больше схожих с международным правом предметов правового регулирования. В круг источников отраслей внутреннего права можно с полным основанием включать и общепризнанные принципы, и одобренные международные акты и договоры.

Отсюда насущные задачи более глубокого изучения комплекса проблем на стыке международного и внутреннего права. Общие проблемы – предмет внимания теории государства и права, конституционные процессы признания международных норм – конституционного права, сопряжение отраслевых норм обеих правовых систем – отраслевых наук. Особо выделим проблемы коллизионного права, формируемого как особая отрасль права, сочетающая в правовом механизме средства предотвращения и преодоления юридических коллизий как между нормами внутреннего права, так и между ними и нормами международного права¹.

Интересно в этом плане решение Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения "Проблемы соотношения российского и международного права", состоявшегося 13 мая 1996 г. в Государственной Думе с участием депутатов, представителей правительственных органов, специалистов. Одним из важнейших направлений развития научных исследований признана масштабная разработка общих теоретических проблем соотношения российского права и международного права, сближения сфер их регулирования, согласования их институтов применительно к разным отраслям права, оценки конституционных и международных приоритетов. Отмечена необходимость более последовательного осуществления законов "О международных договорах", "О государственной границе", "О регулировании внешнеторговой деятельности" и др.; разработки и принятия новых законов в сфере внешней политики и внешнеэкономических связей; совершенствования процедур реализации ст. 79 Конституции Российской Федерации об участии России в межгосударственных объединениях; процесса ратификации международных договоров; отражения в кодифицированных актах, в Своде законов действующих на территории России международно-правовых договоров и иных актов.

Рекомендовано уделить серьезное внимание реализации международно-правовых норм в российском законодательстве путем: определения механизма прямого применения международных норм и трансформации их в законодательных и иных актах; установления порядка преодоления противоречий между актами международными и актами российского законодательства; корректной реализации признанных и одобренных международно-правовых актов в субъектах Российской Федерации; решения по обобщениям су-

¹ См.: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М, 1994. С. 97–130.

1. Национальное и международное право 235

дебной практики в области применения международно-правовых норм.

Намечено улучшить информацию о международно-правовых актах, увеличить тираж "Бюллетеня международных договоров" и приступить к изданию "Сборника международных договоров и соглашений Российской Федерации", обеспечить широкое пользование соответствующими банками данных.

Конституционные положения служат своего рода "мостом" между национальным и международным правом, открывая путь второму к первому. Важнейшими являются нормы ст. 79 Конституции Российской Федерации о том, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий. Сделана оговорка – если это не противоречит основам конституционного строя России. В ч. 4 ст. 15 определено соотношение норм российского и международного права, в п. "г" ст. 106 – субъещ^ ратификации и денонсации международных договоров.

Для оказания воздействия на отношения внутри каждого государства нормы международного права должны получить "национальное признание" и найти отражение во внутреннем праве. Включение международно-правовых норм в национальное право означает их трансформацию, которая осуществляется разными способами. Во-первых, прямая трансформация, когда в соответствии с конституцией или законами государства нормы международного права автоматически приобретают силу действующих на территории этого государства. После публикации в специальном издании положения международного акта приобретают силу, превышающую силу не соответствующих ему внутренних законов.

Во-вторых, инкорпорация, когда нормы международного права, в том числе договорные, непосредственно включаются во внутреннее право. При этом прямая трансформация может предусматриваться для определенного вида международных норм, например для общепризнанных норм международного права (ФРГ, Португалия, Австрия), или для должным образом заключенных и опубликованных международных договоров (Испания).

В-третьих, опосредованная трансформация означает, что международно-правовые нормы приобретают силу норм внутреннего права лишь в результате издания законодательным органом специального акта. Часто такая процедура предусматривается для наиболее важных международных договоров (Португалия, Франция). Если при прямой трансформации прекращение или изменение международного договора или иного акта немедленно влечет соответствующие изменения во внутреннем праве, то при опосредованной трансформации такие изменения являются результатом определенной внутренней процедуры.

В некоторых странах (ФРГ, Италия) применяется смешанная трансформация, в которой присутствуют меры как прямой, так и опосредованной трансформации.

Значительное воздействие на внутреннее право европейских стран оказывают решения органов ЕС.

В целях реализации положений Римского договора некоторые государства – члены ЕС закрепили в своих конституциях положе-

236 Глава VIII. Международное право и сравнительное правоведение

ния о возможности ограничения в определенном объеме их суверенных прав и передаче этих прав международной организации (например, Конституции ФРГ, Италии, Испании).

Согласованность международно-правовых актов и действий государств, сочетаемая с признанием конституционных принципов, дает обнадеживающие результаты. Вот пример. После Второй мировой войны Саарская область отошла от Франции к Германии в русле правовых актов. Статья 23 Конституции ФРГ, референдум в Сааре в 1955 г., Договор о Сааре, сохранение норм французского права в течение переходного периода (5 лет), Закон об интеграции, решения Конституционного суда ФРГ, распространение действия Конституции ФРГ на Саар с 1 января 1957 г. – таков согласованный правовой путь, который может действительно служить примером¹.

Важное значение придается процедуре признания международных обязательств. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации"предусматривает такие виды, как выражение согласия на обязательность для нее международного договора, как его подписание, обмен документами, образующими договор, ратификация, утверждение, принятие, присоединение, иной способ выражения согласия по договоренности сторон (ст. 6). В отношении международных договоров России установлено: ратификация и денонсация их отнесены к ведению Государственной Думы, принимающей по этому поводу законы, и Совету Федерации (п. "г" ст. 106 Конституции Российской Федерации). В упомянутом Законе урегулированы процедуры подготовки, подписания и ратификации международных договоров. А в Регламентах палат – порядок их "внутреннего движения".

В конституциях зарубежных государств чаще всего определяется процедура заключения международных договоров. В Конституции Франции есть раздел VI "О международных договорах и соглашениях". Согласно ст. 53 мирные, торговые, финансовые, договоры, относящиеся к международной организации, к положению личности, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона и вступают в силу только после ратификации или одобрения. В Конституции Испании в главе третьей " О международных договорах" предусмотрено, что органический закон может разрешать заключение договоров для участия в международных организациях или учреждения наднациональных организаций, которым передается соответствующая компетенция. Предварительное разрешение парламента требуется для заключения политических, военных, финансовых договоров, а также для договоров, соглашений, влияющих на отмену или принятие законов (ст. 93–94).

Для государств – участников СНГ примечательно участие конституционных судов. Например, в России Конституционный суд вправе разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров (п. "г" ч. 2. ст. 125 Конституции Российской Федерации), а в Республике Беларусь Конституционный суд дает заключения о соответствии меж-

¹ Гутен Таг. 1990. № 5. С. 4–6.

1. Национальное и международное право 237

дународных договорных обязательств Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь (ст. 127 Конституции).

Как отмечалось в юридической литературе, нормы международного права выражают не властные предписания, а договорное волеизъявление государств, – это координационные, согласительные, рекомендательные, диспозитивные правила. Чаще всего им присущ один элемент – диспозиция, реже – гипотеза и диспозиция, поскольку международные нормы выражают более высокие обобщающие тенденции развития. Иерархичность норм специфична и означает соответствие нового договора императивным нормам международного права, совместимость норм с обязательствами по другим договорам. Отсылочные нормы нередко являются нормами – поручениями нижестоящим государственным органам договаривающихся стран решить в международно-правовом порядке те или иные вопросы на уровне этих органов – подписать соглашения, провести согласования и т. п.¹

Довольно сложным является вопрос о соотношении норм внутригосударственного и международного права. Данный вопрос решается прежде всего на конституционном уровне, где пролагается главное русло сочетания названных правовых систем. Ему посвящена ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации. В нем можно выделить три положения: а) установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Здесь выделено три основных источника международного права – принципы, нормы, договоры. Впервые используемое понятие правовой системы позволяет считать эти источники ее составной частью; б) отмечается такой признак одобрения международных документов российским государством, как "общепризнанные". Не все документы, а лишь те, с которыми согласно государство и обязательство по которым оно берет на себя добровольно; в) установлен принцип приоритета международного договора, правила которого применяются, если в законе содержатся другие правила. Актуален вопрос, кто и в каком порядке определяет наличие юридической коллизии и дает необходимое заключение. Пока здесь существует немало пробелов и неясностей.

Надо учитывать некоторую специфику отражения международно-правовых норм в отраслях публичного и частного права. В первой группе их мало, поскольку ими регулируются публичные институты и способы обеспечения публичных интересов. Во второй, лишенной ярко выраженного тяготения к вопросам власти и суверенитета, эти нормы представлены гораздо полнее и шире. Причем заметны два способа их закрепления.

Во-первых, в ряде законов есть специальные нормы о международном сотрудничестве в соответствующей сфере. Так, ст. 65 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граж-

¹ См.: Миронов Н. В. Указ соч. С. 24–50.

238 Глава VIII. Международное право и сравнительное правоведение

дан устанавливает, что сотрудничество Российской Федерации с другими государствами осуществляется на основе международных договоров. Соглашения, заключаемые органами здравоохранения, предприятиями и учреждениями, не должны ограничивать права и свободы граждан, закрепленные основами и другими актами. В случае противоречия правил международного договора и основ применяются первые.

В Законе "Об образовании" признается роль международных договоров и соглашений, не противоречащих данному Закону. Органы управления образованием всех уровней, образовательные учреждения вправе устанавливать прямые связи с партнерами. По прямым договорам осуществляется подготовка кадров как в России, так и в зарубежных странах (ст. 57). Статья 58 посвящена внешнеэкономической деятельности, осуществляемой самостоятельно органами управления и образовательными учреждениями. Они могут иметь валютные счета и использовать полученные валютные средства, находящиеся в их собственности.

Специфичен раздел XV "Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды" Закона "Об охране окружающей природной среды". В ст. 92 закреплены девять принципов, которыми руководствуется Российская Федерация в сфере международного природоохранного сотрудничества, в ст. 93 – приоритет международных договоров, в ст. 94 – обязанности иностранных юридических лиц и граждан, лиц без гражданства по соблюдению природоохранного законодательства.

Во-вторых, во многих законах как бы воспроизводятся конституционные нормы. Например, в ст. 7 ГК установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Оговорено, что международные отношения применяются к отношениям, указанным в п. 1 и 2 ст. 2 ГК (о защите нематериальных благ и т.д.), непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта.

В Семейном кодексе есть раздел VII "Применение семейного законодательства к семейным отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства". Но особенно интересны две статьи.

Статья 166 посвящена установлению содержания норм иностранного семейного права. При применении норм иностранного семейного права суд или органы записи актов гражданского состояния и иные органы устанавливают содержание этих норм в соответствии с их официальным толкованием, практикой применения и доктриной в соответствующем иностранном государстве.

В целях установления содержания норм иностранного семейного права суд, органы записи актов гражданского состояния и иные органы могут обратиться в установленном порядке за содействием и разъяснениями в Министерство юстиции Российской Федерации и в другие компетентные органы Российской Федерации либо привлечь экспертов.

2. Влияние международного права на национальное 239

Заинтересованные лица вправе представлять документы, подтверждающие содержание норм иностранного семейного права, на которые они ссылаются в обоснование своих требований или возражений, и иным образом содействовать суду или органам записи актов гражданского состояния и иным органам в установлении содержания норм иностранного семейного права.

Если содержание норм иностранного семейного права, несмотря на предпринятые в соответствии с п. 1 настоящей статьи меры, не установлено, применяется законодательство Российской Федерации.

Статья 167 об ограничении применения норм иностранного семейного права гласит: "Нормы иностранного семейного права не применяются в случае, если такое применение противоречило бы основам правопорядка (публичному порядку) Российской Федерации. В этом случае применяется законодательство Российской Федерации".