Европейский Совет: Состав структура и полномочия

Европейский совет — высший орган политического руковод­ства Европейского Союза. Его статус и назначение определены непосредственно в учредительном договоре. Согласно ст. 4 До­говора о ЕС «Европейский совет дает Союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет для него общие политические ориентиры». Европейский совет можно квалифицировать как верховную инстанцию Союза. Он не только принимает решения, ориентирующие развитие Союза, но и разрешает возникающие политические коллизии, в част­ности, между институтами, или если решение не было найдено в рамках Совета. Показательна в этом отношении формула, со­держащаяся в ст. 40а Ниццского договора, относящаяся к кон­цепции продвинутого сотрудничества. В ней записано, что член Совета может потребовать передачи спорного вопроса в Евро-пейский совет как «высшую инстанцию»¹. Конечно, речь здесь идет скорее о политическом арбитраже, но использованная формула тем не менее весьма показательна. Особенно если принять во внимание предстоящее изменение статуса Европей­ского совета.

В состав Европейского совета входят главы государств и (или) правительств государств — членов ЕС, возглавляющих исполнительную ветвь власти, а также Председатель Европей­ской комиссии. Каждого члена Европейского совета в период проведения сессии сопровождает глава ведомства иностранных дел, а Председателя комиссии — член комиссии, ведающий во­просами внешних связей.

Решение о проведении периодических встреч глав госу­дарств и (или) правительств членов Европейских сообществ было официализировано в 1974 г. на саммите в Фонтенбло (Франция). Руководители шести государств-член о в решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития Сообществ. Регулярность проведе­ния таких встреч мотивировалась прежде всего необходимостью координации и согласования внешнеполитических усилий, по­скольку вопросы внешней политики находились за пределами ведения Сообществ. Решение саммита формально не носило юридически обязательный характер. Принимаемое на основе консенсуса, оно лишь сообщалось в коммюнике о встрече. Та­кая процедура была использована для придания саммиту особо­го статуса, исключавшего его инкорпорацию в систему инсти­тутов, предусмотренных учредительными актами. Официализа-ция статуса периодических встреч руководителей государств-членов Сообществ и Председателя Комиссии была осуществле­на в 1986 г. путем включения соответствующего постановления в Единый европейский акт. Формула ЕЕА была повторена и несколько расширена в Договоре о Европейском Союзе и вос­произведена в консолидированном тексте.

Европейский совет не включен учредительными договорами в перечень институтов ЕС. Его решения носят политический, а не правовой характер. Соответственно, они не являются норма­тивно-правовыми актами и политически обязательны только для государств-членов, но не для частных лиц. Такие решения

не подлежат в силу самой своей природы оспариванию в судеб­ном порядке. Решения Европейского совета — это по сути дела директивные указания, коим должны следовать и коими долж­ны руководствоваться в своей практической деятельности пра­вительства государств-членов и институты ЕС.

По своей природе такого рода решения ближе к рекоменда­циям, нежели к обязательным нормативным правовым актам. Это косвенно вытекает из тех постановлений учредительных договоров, которые в той или иной степени характеризуют пол­номочия Европейского совета. Так, ст. 17 Ниццского договора, изменяющая аналогичную статью Договора о ЕС, предусматри­вающая формирование общей оборонной политики, устанавли­вает, что она могла бы быть «преобразована в общую оборону, если Европейский совет примет такое решение. В этом случае он будет рекомендовать государствам-членам принять решение, согласующееся с их конституционными требованиями»¹. При­веденное положение не только определяет конкретное полно­мочие Европейского совета (только он может принять решение об общей обороне), но и природу самого решения (рекомендует государствам-членам). На практике все важные для Союза и су­деб европейской интеграции решения обсуждаются, согласовы­ваются и облекаются в форму рекомендации как государствам-членам, так и институтам ЕС именно Европейским советом.

Реальные полномочия Европейского совета могут быть оп­ределены не столько на базе нормативных текстов, сколько в результате анализа практики его деятельности. Опыт подтвер­ждает, что в рамках Европейского совета принимаются все наи­более важные политические решения по чрезвычайно широко­му спектру вопросов. Это относится ко всем сферам ведения Сообществ и Союза. Европейский совет решает вопросы, свя­занные с переходом к тому или иному этапу развития, прини­мает решения, необходимые для разработки и введения новых учредительных актов, созыва межправительственных конферен­ций, рассматривает и одобряет (или не одобряет) намечаемые программы развития, решает вопросы, связанные с приемом новых членов, определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового развития Союза, осуществляет вер­ховное руководство общей внешней политикой и политикой безопасности, оборонной политикой, направляет и контроли­рует осуществление сотрудничества полиций и судов в уголов­но-правовой сфере.

Практически Европейский совет может принять к своему рассмотрению любой существенно важный вопрос жизнедея­тельности и эволюции Сообществ и Союза. Этому, в частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение Ев­ропейского совета передаются все спорные проблемы, возник­шие на ином уровне, в том числе на уровне Совета. Не препят­ствуют такому порядку строгие правила соблюдения каждым из институтов закрепленной за ним компетенции. Этот принцип не нарушается, так как Европейский совет своими решениями не подменяет компетенцию отдельных институтов. Речь не идет в данном случае о нормативных правовых актах. Их реализация и последующее правовое оформление, если в этом есть необхо­димость, осуществляются в соответствии с процедурой функ­ционирования иных институтов и порядком принятия ими нормативно-правовых актов.

. Важные изменения в статус Европейского совета предлагает внести Конституция ЕС. Главное изменение состоит в наделе­нии Европейского совета статусом института Союза. Таким об­разом, изменяются юридическая природа принимаемых реше­ний, структура, порядок и процедура работы Европейского со­вета. Особенности статуса и осуществление полномочий высшим руководящим органом находят отражение в том, что из ведения Европейского совета изымается законодательная функция. Принимаемые им нормативно-правовые акты могут облекаться только в форму решений. Для их принятия не все­гда требуется консенсус, и, соответственно, возможно приме­нение процедуры принятия решений квалифицированным большинством голосов.

 

29. Совет ЕС состав структура полномочия

Совет Европейского Союза (Совет) — неотъемлемая состав­ная часть институциональной системы ЕС. Его статус и полно­мочия определены непосредственно в учредительных догово­рах.

Совет — это ведущий институт ЕС, который призван обес­печить согласование национальных интересов государств-чле­нов с достижением целей и выполнением задач, стоящих перед интеграционными объединениями. Совет, будучи институтом Сообществ и Союза, а значит, следующий предписаниям евро­пейского права, при принятии решений не может не учитывать высшие национальные интересы государств-членов. Статус Со­вета, с одной стороны, как органа Союза, а с другой стороны, как выразителя национальных интересов государств-членов на­ходит свое отражение и в порядке его формирования и функ­ционирования.

В состав Совета входят полномочные представители прави­тельств государств-членов (по общему правилу на уровне ми­нистров), наделенные в силу своего официального статуса пра­вом участвовать в принятии решений, обязывающих представ­ляемые ими государства. Многообразие функций Совета и разнообразие решаемых им проблем и вопросов вызывают не­обходимость созыва Совета на уровне наиболее компетентных в той или иной области министров. Наиболее общими вопроса­ми и вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или минист­ров, специально ведающих европейскими делами. Его зачастую именуют Советом по общим вопросам или Советом министров иностранных дел. Однако в тех случаях, когда решаются эконо­мические вопросы, такой Совет собирается преимущественно на уровне министров экономики, при решении финансовых вопросов — на уровне министров финансов или тех и других вместе.

Различие в составе и формате заседаний Совета не влияет на его статус и правовую значимость принимаемых решений. Оно лишь отражает специфику задач, решаемых данным составом Совета. Тем не менее Конституция ЕС особо подчеркивает раз­личие в назначении Совета, собирающегося в разном формате. Законодательный Совет и Совет по общим вопросам обеспечи­вает единообразие в деятельности Совета министров. В тех слу­чаях, когда Совет министров действует в роли законодателя, обсуждающего и принимающего законодательные акты, он мо­жет включать дополнительно одного или двух министров в за­висимости от специфики рассматриваемого вопроса. В Совет министров иностранных дел входят главы национальных внеш­неполитических ведомств государств-членов. Специфика его структуры состоит в том, что председательствование в этом Со­вете осуществляет министр иностранных дел ЕС. Решения о созыве Совета в иных форматах принимаются Европейским советом. Председательствование в Совете различного состава (кроме Совета министров иностранных дел) осуществляется представителями государств-членов по системе ротации, уста­навливаемой Европейским советом.

Количество и периодичность проводимых заседаний Совета в нормативных актах не фиксируется. Они собираются по мере надобности и в зависимости от необходимости решения тех или иных проблем (в среднем проводится около 100 заседаний Совета ежегодно).

Совет наделен широкими полномочиями. В обобщенном виде они изложены в ст. 202 Договора о Сообществе. Примени­тельно к Сообществу Договор выделяет три основных направ­ления деятельности Совета и соответствующие им полномочия. Во-первых, Совет обеспечивает координацию общей экономи­ческой политики государств-членов. Во-вторых, Совет наделен правом принятия обязательных решений. Он может делегиро­вать полномочия по исполнению принятых им решений Евро­пейской комиссии. При этом Совет сохраняет за собой право в случае, если он сочтет это необходимым, непосредственно обеспечивать исполнение принятых им решений. Формулиров­ки, которые были приняты еще при подписании Римских дого­воров 1957 г., в целом сохранились и в пересмотренных тек­стах. Однако с принятием Единого европейского акта 1986 г., а затем с подписанием Маастрихтского 1992 г., Амстердамского 1997 г. и Ниццского 2001 г. договоров сфера ведения Сооб­ществ и Союза заметно расширилась, а соответственно, изме­нились полномочия, осуществляемые Советом.

Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику, получила весьма расширительное толкование. Речь в данном случае идет не только о чисто эко­номических мерах, но и о деятельности в социальной сфере. Это занятость, здравоохранение, образование, вопросы культу­ры и т. п. Совет ведает вопросами финансовой политики. Он наделен особо важными полномочиями в сфере ОВПБ и ОЕПБО. Он также осуществляет общее руководство борьбой с преступностью, обеспечивает координацию действий и сотруд­ничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Полно­мочия, принадлежащие Совету, уточняются и детализируются в Совет наделен широкими полномочиями. В обобщенном виде они изложены в ст. 202 Договора о Сообществе. Примени­тельно к Сообществу Договор выделяет три основных направ­ления деятельности Совета и соответствующие им полномочия. Во-первых, Совет обеспечивает координацию общей экономи­ческой политики государств-членов. Во-вторых, Совет наделен правом принятия обязательных решений. Он может делегиро­вать полномочия по исполнению принятых им решений Евро­пейской комиссии. При этом Совет сохраняет за собой право в случае, если он сочтет это необходимым, непосредственно обеспечивать исполнение принятых им решений. Формулиров­ки, которые были приняты еще при подписании Римских дого­воров 1957 г., в целом сохранились и в пересмотренных тек­стах. Однако с принятием Единого европейского акта 1986 г., а затем с подписанием Маастрихтского 1992 г., Амстердамского 1997 г. и Ниццского 2001 г. договоров сфера ведения Сооб­ществ и Союза заметно расширилась, а соответственно, изме­нились полномочия, осуществляемые Советом.

Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику, получила весьма расширительное толкование. Речь в данном случае идет не только о чисто эко­номических мерах, но и о деятельности в социальной сфере. Это занятость, здравоохранение, образование, вопросы культу­ры и т. п. Совет ведает вопросами финансовой политики. Он наделен особо важными полномочиями в сфере ОВПБ и ОЕПБО. Он также осуществляет общее руководство борьбой с преступностью, обеспечивает координацию действий и сотруд­ничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Полно­мочия, принадлежащие Совету, уточняются и детализируются в

постановлениях учредительных актов, относящихся к конкрет­ным сферам деятельности, в нормативных правовых актах вто­ричного права, решениях Суда ЕС, обычаях и обыкновениях, складывающихся в процессе функционирования институцио­нальной системы.

Согласно учредительным актам именно Совету принадлежит право принятия нормативных правовых актов, обязательных к исполнению всеми субъектами права ЕС. Совет принимает наиболее важные и значимые юридически обязательные реше­ния. На этом основании его зачастую именуют законодатель­ным органом Союза. Однако следует при этом принять во вни­мание, что в законодательной процедуре принимают участие не только Совет, но и другие институты и прежде всего Комиссия и Европейский парламент.

Весьма важными полномочиями наделен Совет в рамках второй и третьей опор Союза. Согласно ст. 13 Договора о ЕС Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопас­ности, опираясь на постановления Европейского совета. Этому последнему Совет направляет свои рекомендации по вопросам общей стратегии и принимает меры по ее осуществлению пу­тем выработки общей позиции и осуществления совместных действий. Именно Совет должен обеспечивать единство и эф­фективность действий Союза. Принимая решение о совмест­ных действиях, Совет определяет как операциональную актив­ность Союза, так и направленность деятельности в конкретных областях и в связи с конкретными ситуациями. В этом случае Совет устанавливает цели совместных действий, сферу их при­менения, а равно средства, которые необходимо предоставить в распоряжение Союза для достижения этих целей. Совет также принимает решение о приостановке совместных действий или об их изменении, если такая необходимость возникает.

Решения, принимаемые Советом, обязывают все государст­ва-члены. Эти последние должны в обязательном порядке пре­доставлять Совету всю необходимую информацию, связанную с осуществлением совместных действий. Совет может также за­просить Комиссию о предложениях, которые необходимы для проведения ОВПБ. В случае принятия государством-членом ка­ких-либо чрезвычайных мер в области внешней политики и безо­пасности оно обязано немедленно информировать об этом Со­вет. Если какое-либо государство — член Союза сталкивается с особо серьезными трудностями в осуществлении совместных действий, оно должно поставить в известность об этом Совет, который путем обсуждения и обмена мнениями должен найти соответствующее решение возникших проблем. В любом случае действия, предпринимаемые государством-членом, не должны приходить в столкновение с целями совместных действий или отрицательно сказаться на их эффективности.

Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по вопросам внешней политики и политики безопасности должна служить основанием для осуществления национальных внеш­неполитических акций и внешней политики государств-членов в целом применительно к отдельным географическим регионам или применительно к отдельным проблемам международных отношений. На практике достижение такого согласия порой наталкивается на серьезные трудности в связи с различным подходом отдельных государств-членов к решению возникаю­щих проблем. Об этом свидетельствуют, например, серьезные различия в позициях государств-членов по иракскому кризису, возникшему в 2003 г. В рамках Совета государства — члены ЕС призваны согласовывать свои позиции и свою политику по во­просам общей внешней политики и политики безопасности. Целью такого рода взаимных консультаций и обмена информа­цией является поиск наиболее эффективных решений, обеспе­чивающих единство совместных действий.

При рассмотрении полномочий Совета в области ОВПБ следует обратить особое внимание на новую редакцию ст. 17 Ниццского договора 2001 г., которая определяет содержание ОВПБ (вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной поли­тики: развитие оборонной политики может быть дополнено со­трудничеством в области вооружения).

Осуществление целей ОВПБ и ОЕПБО включает решение задач гуманитарного, спасательного и миротворческого характе­ра, а также действия ударных сил, направленные на урегулиро­вание кризисов и восстановление мира. Согласно ст. 24 Догово­ра о ЕС Совет наделяется правом заключать соглашения по во­просам ОВПБ с третьими государствами или международными организациями. Проведение переговоров поручается председа­тельствующему государству, которому при необходимости по­могает ЕК. Решение принимается в Совете на основе единогла­сия, если оно касается вопросов, для решения которых необхо-

димо единогласие при принятии внутренних решений. Если речь идет о совместных действиях или выработке общей пози­ции, решение принимается квалифицированным большинством голосов. Необходимую помощь Совету оказывает Комитет по вопросам политики и безопасности, состоящий из соответст­вующих высших должностных лиц государств-членов. Он сле­дит за общим состоянием обстановки в сфере ОВПБ и направ­ляет свои заключения и рекомендации Совету. Он может на ос­нове делегирования прав осуществлять стратегическое руководство операциями по урегулированию споров.

Амстердамский и Ниццский договоры предусматривают расширение сотрудничества полиций и судов в уголовно-пра­вовой сфере. Соответственно, это отражается и на полномочи­ях Совета (ст. 31 новой редакции Ниццского договора). Со­трудничество полиций и судов должно обеспечить максимально высокий уровень безопасности на пространстве ЕС. Оно на­правлено на предотвращение и борьбу с расизмом и ксенофо­бией, пресечение организованной и иной преступности, в том числе терроризма, торговли людьми, оружием и наркотиками, коррупции и мошенничества.

Организационному оформлению и обеспечению этого со­трудничества служит создание соответствующих специализиро­ванных организаций, таких как Европол, Евроюст и Европей­ская судебная сеть. Совершенствованию сотрудничества долж­ны служить взаимодействие государств-членов в том, что касается судебной процедуры и исполнения решений. Благода­ря введению единого общеевропейского ордера на арест упро­щаются правила экстрадиции, разрабатываются совместные правила расследования и судебного преследования и общие стандарты минимальных требований, необходимых для уголов­ного преследования.

Характеризуя роль Совета в сфере ОВПБ и усиление сотруд­ничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, следует обратить внимание на гораздо более детальное регулирование правил продвинутого сотрудничества как общего характера, так и в сфере второй и третьей опор. Решение о приведении в дей­ствие механизма продвинутого сотрудничества (или отказе в нем) — исключительная прерогатива Совета. Несогласное госу­дарство-член может обратиться по этому вопросу в Европей­ский совет, однако это не приостанавливает решение Совета. Растущая коммунитаризация третьей опоры также влечет за собой расширение полномочий Совета. Так, подписание Шен-генских соглашений привело к тому, что в этой сфере Совет наделяется правом принятия нормативных правовых актов пря­мого действия, обязательных для всех государств-членов, согла­сившихся с их распространением на такие области, как визовая политика, миграция и право убежища. Это, однако, не исклю­чает временной приостановки действия Шенгенских соглаше­ний отдельными государствами-членами в случае чрезвычай­ных и особых обстоятельств.

После крупных террористических актов 11 марта 2004 г. в Испании и угроз группировок экстремистов в других странах члены ЕС наметили дополнительные меры по усилению борь­бы с терроризмом, рассмотренные, в частности, на саммите ЕС в марте 2004 г. В этих целях созданы специальные координаци­онные структуры.

 

30. Порядок формирования Европейской комиссии.

Европейская комиссия (Комиссия) — ведущий институт Ев­ропейских сообществ и Европейского Союза¹. Комиссия во­площает в себе наднациональное начало в европейском строи­тельстве. Она призвана стоять на страже и добиваться осущест­вления задач и целей европейской интеграции. Одно из главных предназначений Комиссии — защищать интересы ев-

ропейской интеграции от каких бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия Сообществ и Союза. Об этом, в частности, говорят учредительные договоры, согласно которым Комиссия выполняет функции стража европейской законно­сти, добиваясь неуклонного осуществления постановлений как первичного, так и вторичного права.

Согласно Конституции Комиссия отстаивает общие интере­сы Союза и предпринимает для этого все необходимые инициа­тивы. Она осуществляет надзор за соблюдением Конституции и актов, принимаемых институтами для ее исполнения. Она сле­дит под контролем судебных органов ЕС за применением права Союза. Она исполняет бюджет и руководит реализацией про­грамм. Она осуществляет координационные, исполнительские и управленческие функции при соблюдении условий, установ­ленных Конституцией. За исключением ОВПБ и некоторых других сфер, она обеспечивает представительство Союза за ру­бежом. Комиссия инициирует ежегодное и долгосрочное про­граммирование, необходимое для достижения межинституцио-нальных соглашений.

Комиссия играет решающую роль в управлении делами Со­обществ и в определенной мере Союза. Под ее началом работа­ет разветвленный административный аппарат, численность ко­торого еще до расширения достигла 30 тыс. человек. Комиссия обладает собственной распорядительной властью. Комиссия — важнейший участник законодательного процесса. Она является распорядителем кредитов по бюджету ЕС. Все это, безусловно, сближает Комиссию с таким институтом, как правительство в суверенных государствах. Тем не менее Комиссия нигде в офи­циальных документах не именуется носителем исполнительной власти, а ее полномочия по исполнению законодательных ре­шений осуществляются формально преимущественно на основе делегирования со стороны Совета и в соответствии с устано­вившимися обычаями.

Два фактора оказали решающее воздействие на определение порядка формирования Комиссии. Во-первых, забота о долж­ном представительстве в Комиссии государств-членов, даже если эти представители формально являются независимыми международными чиновниками и назначаются в персональном качестве. Во-вторых, забота об эффективности Комиссии и ее способности решать те задачи, которые возникают в ходе по­строения и функционирования Сообществ и Союза. Прежде всего решался вопрос о квоте представительства государств-членов в составе Комиссии и ее общей численности. Уже б первом учредительном договоре был закреплен принцип, в со­ответствии с которым каждое государство — член ЕОУС имело не менее одного и не более двух своих граждан в составе Выс­шего руководящего органа, преемником которого стала в по­следующем Европейская комиссия. Установленный еще в 1951 г. общий принцип изменяется только с введением в дей­ствие Ниццского договора 2001 г. Реформа была обусловлена предстоявшим приемом новых членов и численным ростом Европейского Союза.

Согласно Договору после принятия новых государств-чле­нов и проведения парламентских выборов вводится в действие принцип, согласно которому каждое государство-член может рекомендовать в состав Комиссии не более одного гражданина своей страны. Число членов Комиссии изменяется единоглас­ным решением Совета. В последующем по мере дальнейшего увеличения числа членов Комиссии (оно ожидается примерно в 2007 г., когда в состав Союза предполагается принять Болгарию и Румынию, а возможно и некоторых других членов), когда их число достигнет 27, будет введен принцип ротации членов Ев­ропейской комиссии. Условия его применения сформулирова­ны в Протоколе о расширении Европейского Союза¹.

Несколько иное решение предусмотрено в Конституции ЕС: временно сохранен принцип одно государство — один член Ко­миссии, включая Председателя и министра иностранных дел. В последующем предполагается, что число комиссаров будет равно 2/3 числа государств-членов.

В соответствии с осуществляемой реформой изменяется не только численный состав, но и порядок формирования Комис­сии. Он применен после всеобщих выборов 2004 г. До этого действовала формула, согласно которой члены Комиссии на­значались с общего согласия государствами-членами Союза. Некоторые коррективы в осуществление этого принципа были внесены еще ранее Амстердамским договором 1997 г. Им была изменена процедура выдвижения и назначения Председателя Комиссии — его кандидатура подлежала согласованию до при­нятия решения о составе Комиссии в целом. По вопросу о кан-

дидате на пост Председателя государства-члены должны были прийти к общему согласию и представить согласованную кан­дидатуру на одобрение Европейского парламента. Кандидат на пост Председателя, получивший поддержку Парламента, стано­вился активным участником последующего формирования со­става Комиссии. Эта процедура была применена при формиро­вании Комиссии в 1999 г., которую возглавил бывший итальян­ский премьер-министр Романо Проди.

Суть реформы, предусмотренной Ниццским договором 2001 г., заключается в изменении порядка назначения как Председателя, так и членов Европейской комиссии. Процедура, закрепленная в новой редакции ст. 214 Договора о Сообществе, предусматривает, что отныне кандидат на пост Председателя Комиссии будет выдвигаться Советом, заседающим в составе глав государств и правительств и принимающим решение ква­лифицированным большинством голосов. Таким образом, но­вая статья учредительного акта, призванного регулировать по­рядок формирования Комиссии, содержит три принципиально важных нововведения. Во-первых, право выдвижения и окон­чательного назначения главы и членов Комиссии передается в ведение Совета, т. е. осуществляется формально не государст­вами-членами, а институтом Союза. Во-вторых, передавая ре­шение Совету, Договор фактически сохраняет присутствие выс­ших руководителей государств-членов, поскольку именно они принимают в данном случае решение в рамках Совета. В-треть­их, и это особенно важно, решение в Совете принимается ква­лифицированным большинством. Это изменение действитель­но носит принципиальный характер. В этом случае решающее значение приобретает определение квалифицированного боль­шинства, число государств, поддерживающих решение, и то, какую именно часть совокупного населения ЕС они представ­ляют. Принципиально важно, однако, то, что решение столь важного вопроса может состояться даже вопреки позиции от­дельных государств. Тем не менее практика выдвижения нового кандидата в Председатели в 2004 г. свидетельствует о стремле­нии добиться общего согласия, консенсуса всех при выборе бу­дущего Председателя. Им стал бывший премьер-министр Пор­тугалии Ж. М. Дуран Баррозу.

Кандидат на пост Председателя Комиссии представляется на утверждение Европейскому парламенту. Договор не детализиру­ет ни порядок рассмотрения кандидатуры, ни условия голосования в Парламенте. Эти вопросы решаются Регламентом Евро­пейского парламента. Положительное решение должно быть принято большинством голосов парламентариев. Отказ в одоб­рении кандидатуры предполагает повторное рассмотрение во­проса о кандидате членами Совета. В случае одобрения предло­женной кандидатуры на пост Председателя члены Совета совме­стно с вновь назначенным кандидатом на пост Председателя Комиссии решают вопрос о выборе кандидатов в члены Комис­сии. И в этом случае решение принимается квалифицирован­ным большинством голосов. После завершения данной процеду­ры Комиссия в целом предстает перед Европейским парламен­том, который призван одобрить или отклонить предложенный состав Комиссии в качестве коллегиального органа. Оконча­тельное решение о назначении при положительном отношении Парламента принимает Совет.

Председатель и члены Комиссии должны удовлетворять це­лому ряду требований. Все они обязаны состоять в гражданстве ЕС. Они должны обладать высокой профессиональной квали­фикацией, практическим опытом и осуществлять свои функ­ции исключительно в интересах Сообществ и Союза. В этих це­лях при подборе кандидатов в состав Комиссии особое внима­ние придается подтверждению независимости этих кандидатов, которые не могут и не должны получать указаний от своего правительства или действовать в соответствии с инструкциями своего правительства. Конечно, на практике такая абсолютная и полная независимость членов Комиссии вряд ли достижима. Это, в частности, обусловлено тем, что возможность нового на­значения по истечении срока полномочий зависит прежде все­го от национального правительства. Тем не менее во всей своей деятельности члены Комиссии обязаны руководствоваться ин­тересами интеграционных объединений и обеспечивать дости­жение тех целей и задач, которые сформулированы в учреди­тельных актах.

Члены Комиссии, они именуются комиссарами, обязаны воздерживаться от совершения каких бы то ни было актов и действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязан­ностей. Внутренний регламент Комиссии делает особый упор на требование о добропорядочном и скромном поведении и подтверждает несовместимость поста комиссара с другими оп­лачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Чест­ность, щепетильность и добропорядочность вменяется в обя-

занность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и по уходе в отставку. Нарушение этих обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться Совет или Комиссия, влечет за собой принудительную отставку члена Комиссии или лише­ние бывшего комиссара его права на пенсию или на иные льго­ты и привилегии, связанные с осуществлением этой должности. Потребовать ухода комиссара в отставку может также Предсе­датель Комиссии.

Подтверждением высокого профессионализма служит пред­шествующая карьера назначаемого члена Комиссии. По обще­му правилу места в Комиссии занимают бывшие главы нацио­нальных правительств и бывшие министры, имеющие значи­тельный опыт политического руководства и административного управления. Однако на практике не всегда соответствующий опыт является гарантией должной квалификации либо соблю­дения требований надлежащего управления. Об этом свиде­тельствует политический кризис, разразившийся в марте 1999 г. и связанный с целой серией скандальных разоблачений дея­тельности отдельных членов Комиссии. Его результатом стала коллективная отставка Комиссии во главе с Жаком Сантером. Крупный финансовый скандал разразился в 2003 г. в связи со злоупотреблениями, вскрытыми в деятельности Евростата, ор­гана, подведомственного Комиссии.

Председатель и члены Комиссии назначаются сроком на пять лет, который корреспондирует периодичности проведения парламентских выборов. Досрочная вакансия замещается в том же порядке, в каком производится назначение членов Комис­сии при ее формировании. Вновь назначенный комиссар ис­полняет свои обязанности вплоть до истечения общего срока полномочий данного состава Комиссии. Вакансия может иметь место в случае болезни или смерти члена Комиссии, при доб­ровольной отставке и сложении полномочий, а также в резуль­тате принудительной отставки.

По истечении срока полномочий член Комиссии может быть назначен повторно. В истории ЕС примеров тому доволь­но много. Известны также и случаи, когда прежний председа­тель по завершении своего мандата становился ее членом. Пре­емственность состава — обычное правило функционирования Комиссии. Однако после кризиса 1999 г. из 20 членов Комис­сии только шестеро были назначены на новый срок. Определенные изменения в порядок формирования Комис­сии предлагает Конституция ЕС. Намеченная в ней процедура начинает приближаться к системе инвеституры правительства, принятой во многих государствах — членах ЕС. Его главные элементы — избрание Председателя и членов Комиссии Парла­ментом, которое, однако, имеет место по предложению Совета. Изменяется процедура вынесения решения Советом. Особая процедура устанавливается для назначения министра иностран­ных дел Союза. Он становится ex officio вице-председателем Комиссии, но его назначение — прерогатива Европейского со­вета.

 

Полномочия Комиссии

Главное назначение Комиссии — это обеспечение и защита общих интересов Союза и принятие для этого всех необходи­мых мер. Можно выделить четыре главных блока полномочий Европейской комиссии. Во-первых, она обеспечивает осущест­вление учредительных договоров (Конституции с ее вступлени­ем в силу), как равно и иных нормативно-правовых актов, принятых институтами ЕС во исполнение и применение норм первичного права. Во-вторых, Комиссия высказывает рекомен­дации и дает заключения по всем вопросам, составляющим предмет учредительных актов. В-третьих, Комиссия обладает собственной распорядительной властью, а равно участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Сове­том и Парламентом. В-четвертых, Комиссия обеспечивает ис­полнение решений, принятых Советом.

Реальные полномочия Комиссии на практике далеко выхо­дят за ограничительные рамки, установленные учредительными актами, причем общей тенденцией остается их неуклонное рас­ширение. Подобное расширительное толкование полномочий и назначения Комиссии уже на ранних стадиях интеграции было подтверждено Судом ЕС и никем практически не оспаривается. Оно стало основанием для признания за Комиссией целого ря­да полномочий, необходимых для выполнения ею обязанностей стража интересов Сообщества и Союза.

Комиссия призвана отслеживать общую ситуацию в Союзе. Ее надзорная функция осуществляется, в первую очередь, при­менительно к выполнению обязательств по учредительным до­говорам и актам вторичного права со стороны государств-чле­нов ЕС. Возложенная на Комиссию обязанность предполагает изучение и систематизацию всех сведений, относящихся к ис-полнению интеграционного правопорядка. Эту работу выпол­няет специализированный аппарат (многочисленные агентства, офисы, статистические службы, исследовательские центры и др.). Соответствующие данные обобщает представляемый Ко­миссией ежегодный доклад о положении дел в Союзе.