Право ЕС и международное право

Европейское право возникло на основе учредительных дого­воров, образовавших европейские сообщества. Учредительные акты, образующие источник первичного права сообществ — это международные договоры. Эти договоры были выработаны в ре­зультате сотрудничества государств-учредителей, подписаны должным образом и ратифицированы каждым из государств-членов.

Европейские сообщества учредительными договорами наде­лены международной правосубъектностью. Это означает, в част­ности, что сообщества вправе заключать международные договоры с третьими государствами и международными органи­зациями, поддерживать с ними дипломатические отношения. Большая часть заключаемых европейскими сообществами со­глашений образует неотъемлемую составную часть права сооб­ществ. В иерархии европейского права такие соглашения занимают место, непосредственно следующее за учредительными договорами. Это относится, в частности, и к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, подписанному с европейски­ми сообществами Российской Федерацией в 1994 г. и вступив­шему в силу 1 декабря 1997 г.

Европейское право есть часть международного права. Согласно широко распространенной точке зрения европей­ское право представляет собой особую самостоятельную право­вую систему, существующую наряду с национальными правовыми системами и международным правом. Объясняется подобная позиция тем, что европейское право будто бы образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные на­циональным системам права и международно-правовой систе­ме, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.

В качестве аргументов приводятся, в частности, «беспример­ное ограничение суверенитета государств — членов ЕС и пере­дача традиционных властных полномочий наднациональным институтам ЕС», само явление наднациональности, которое порой представляется как особенность лишь данной интегра­ционной группировки.

К системообразующим признакам новой правовой системы относят также нетрадиционный перечень источников, отлича­ющийся как от источников международного права, так и от ис­точников права внутреннего. Сюда же относятся вопросы так называемого прямого применения, или прямого действия, нор­мативных актов институтов Сообществ и Союза.

Однако европейское право (или право Европейского союза) есть часть права международного, и, таким образом, никакой третьей правовой системой наряду с международным правом и внутригосударственным правом оно не стало.

Практически не вызывает споров то, что важнейшие источ­ники европейского права — учредительные договоры (втом числе Договор, учреждающий Конституцию для Европы от 29 октября 2004 г.) — представляют собой классические, многосторонние договоры, регулируемые международным правом. Учредительные договоры подписывались государствами — членами ЕС и про­ходили национальные процедуры ратификации. Туже процедуру проходит сейчас Конституция 2004 г.

Один из важнейших аргументов для утверждения об авто­номности европейского права — содержащийся в ряде работ тезис о «беспримерном ограничении суверенитета государств-членов в Европейском союзе». Но следует помнить, что абсолютного государственного суверенитета не существует, поскольку госу­дарства взаимозависимы, и эта взаимозависимость в условиях глобализации в современном мире непрерывно возрастает. Су­веренитет остается сегодня международно-правовой реальностью, юридическим символом государства. Государства могут огра­ничивать свободу своих действий в целях успешного решения общих проблем — например, в рамках международных организаций.

Практически все конституции европейских государств раз­решают ограниченную передачу суверенитета. Международное право не запрещает государствам уступать часть своих суверен­ных полномочий международным межправительственным орга­низациям в целях налаживания более действенного механизма межгосударственного сотрудничества при добровольном воле­изъявлении, отсутствии угроз, давления и других форм проти­воправного принуждения. Вопросы уступки суверенных прав относятся к исключительной компетенции самих государств.

Согласно ст. I-13 Договора, учреждающего Конституцию для Европы 2004 г., в исключительную компетенцию нового Евро­пейского союза входит лишь пять направлений: таможенный союз, правила конкуренции, валютная политика, сохранение биоресурсов моря, общая торговая политика.

Следовательно, государства-члены сохранили и, судя по но­вой Европейской Конституции, сохранят свой суверенитет над территорией и населением, проживающим на ней, во всей пол­ноте — за исключением тех немногих вопросов, которые они передали в компетенцию Сообществ и будущего Союза. Таким образом, государства-члены допустили лишь частичную уступ­ку своих суверенных прав.

Анализ бессрочного Конституционного договора 2004 г. по­казывает, что так называемые федералисты потерпели пораже­ние. С учетом того, что далеко не все круги европейской общественности придерживаются «федералистской» концепции развития европейской интеграции, можно сделать вывод, что при подготовке Конституции верх одержала более умеренная точка зрения. Ее сторонники отложили до более далеких вре­мен решение столь политически деликатного и щекотливого вопроса, как преобразование Европейского союза в Европей­скую федерацию. Как представляется, такое положение сохра­нится на долгие годы, если не на десятилетия.

На межгосударственный характер нового Европейского со­юза дополнительно указывает то, что согласно ст. 1 п. 2 Консти­туции членами Союза могут быть только государства. Данное положение воспроизводит смысл ст. 49 Договора о создании Европейского союза (1992). Условия присоединения к новому Союзу определяются двумя основными принципами — геогра­фическим («государство-кандидат должно быть европейским») и политическим («государство должно быть демократическим, разделяющим общие ценности Союза»). Эти принципы также содержатся в Договоре о создании Европейского союза (1992), в частности в ст. 6 и 49.

При этом, в отличие от Римских договоров 1957 г. о ЕЭС и Евратоме, которые были бессрочны и не предполагали выхода государств из Сообществ, Конституционный договор преду­сматривает (ст. 1-60), что «любое государство-член может при­нять решение, в соответствии со своими конституционными нормами, выйти из Европейского союза».

Налицо коренное изменение подхода к вопросу о доброволь­ном выходе государств из Союза. Очевидно, что данное измене­ние полностью согласуется с современным международным правом. Оно находится в явном противоречии со сторонника­ми формулы «все более сплачивающегося Союза». С точки зре­ния «федералистов», эта новелла угрожает всему тому, что было сделано в европейской интеграции за истекшее пятидесятиле­тие.

Особое значение среди принципов европейского права име­ет принцип субсидиарности. Он дает большую свободу для са­мостоятельных действий государств-членов. И лишь тогда, когда поставленные цели не могут быть успешно достигнуты государ­ствами, вправе вмешаться институты Европейского союза. Ра­зумеется, данный принцип действует в сферах, которые не входят в исключительную компетенцию Союза.

Второй блок вопросов связан с понятием наднациональности — явлением, которое, по мнению ряда авторов, присуще только Европейским сообществам.

Однако явление наднациональности появилось гораздо раньше и проявилось в деятельности иных, чем Европейские сообще­ства, международных организаций и (или) их органов (пример — Совет Безопасности ООН), цели которых требовали более эф­фективных управленческих полномочий.

В современном международном праве нет установившегося определения понятия наднациональности. Но термин «надна­циональность» имеет право на существование, в том числе в юридической науке, поскольку он отражает конкретные каче­ственные изменения в международной жизни, в частности в структуре и деятельности международных организаций. Эти изменения поддаются анализу, и, стало быть, требуют для их характеристики соответствующего понятийного аппарата.

Наднациональность — это передача государствами-членами созданной ими международной организации (ее органам) оп­ределенных властных полномочий, обычно осуществляемых только органами суверенного государства, включая возможность издавать правовые нормы, имеющие обязательную силу для вхо­дящих в организацию государств.

Наднациональные организации создаются на основе ясно вы­раженного добровольного, закрепленного вдоговорном поряд­ке волеизъявления государств и используются для достижения общезначимых целей на основе соблюдения основополагающих принципов и норм международного права.

По отношению к государству применять термин «наднацио­нальная власть» неправомерно, ибо законная власть наднацио­нальна в том смысле, что существуют конституция и законы, которые должны прямо исполняться всеми субъектами, меры и аппарат принуждения, санкции и т. п.

Отсюда следует, что феномен «наднациональности» принад­лежит к понятийному аппарату международного права. Стало быть, это явление международного права, в основном применя­ющееся в праве международных организаций.

Таким образом, понятие «наднациональность» можно опре­делить как совокупность структурных, функциональных и про­цедурных особенностей международной организации, определяющих приоритетный характер ее компетенции в конк­ретных областях по отношению к соответствующей компетен­ции государств-членов. На первый план здесь выступает возможность принятия международным органом решений, обя­зательных для государств-членов.

Можно привести ряд примеров различных международных организаций и проявлений наднациональности в их деятельно­сти (МВФ, Международный орган по морскому дну, МОТ; ИКАО и др.). В этой связи обращают на себя внимание осо-бенности международных экономических организаций как субъектов международного экономического права. Именно в таких организациях распространена практика принятия ре­шений на основе взвешенного подхода или большинством (ква­лифицированным большинством) голосов, что в принципе следует расценивать в качестве признаков наднационального ре­гулирования.

Наднациональность в этих организациях не ущемляет суве­ренные права государств-членов. Их наднациональные элементы используются для повышения эффективности международного сотрудничества на основе суверенного равенства и взаимной выгоды. Наконец, международные организации, о которых выше шла речь, — субъекты международного публичного права, и «пра­во» этих организаций, несмотря на его особенности, в том числе связанные с наднациональностью, есть составная часть между­народного права.

Сказанное остается в силе и для права нового Европейского союза, который учреждается Конституционным договором 2004 г. Более того, отдельные нововведения, появившиеся в Конститу­ции (участие национальных парламентов в механизме приня­тия решений институтами Союза, новая процедура назначения Комиссии), скорее, говорят об отходе от принципа наднацио­нальности и расширении межгосударственных способов руко­водства Евросоюзом.

Третий блок вопросов связан с проблемой так называемых прямоприменяемых норм и отдельных принципов европейско­го права, которые иногда интерпретируются как дающие воз­можность европейскому праву называться самостоятельным правом.

Ни один из учредительных актов Сообществ и Союза не со­держит положения, которое можно было бы трактовать как на­мерение создать из европейского права обособленную, автономную систему. Таковым объявил его Суд Европейских сообществ. Суд стремился сделать правовое регулирование ин­теграции максимально эффективным. Стремясь создать обособлен­ную систему европейского права, он нуждался в формировании единых правовых начал, способных обеспечить целостное «ав­тономное» правовое пространство. Другой причиной подобной позиции Суда была необходимость толкования европейского права, содержание которого имеет слишком много пробелов.

Данный факт заставил Суд ЕС заниматься открытым судебный правотворчеством. Этой же цели служили выработанные Судом ЕС концепции «прямого применения* и примата (верховен­ства) норм европейского права. Естественные трудности воз­никли при реализации указанных принципов в национальных правовых системах. Государства, придерживающиеся монисти­ческого подхода, т. е. единства правовых систем международно­го и внутригосударственного права, логично признают, что положения международного договора могут напрямую действо­вать в национальном праве без применения мер трансформации. Государства, рассматривающие международное и внутригосудар­ственное право как два различных правопорядка, не признают, что правовая норма, внешняя по отношению к национальным правопорядкам, может сама по себе создавать права и обязанности для частных лиц.

По ст. 1-33 Европейской Конституции 2004 г. нынешний рег­ламент будет называться европейским законом, и в отношении «закона» также существует положение об обязательности и пря­мом применении во всех государствах-членах.

Концепция верховенства права Сообщества по отношению к внутреннему праву государств-членов уходит своими корнями в международное право. Очевидно, что любая региональная под­система международного права подчиняется тем же концепци­ям и основным принципам, что и общее международное право. Принцип примата норм европейского права нашел свое вы­ражение в ст. 1-6 Конституционного договора 2004 г., которая гласит: «Конституция и право, принятое институтами Союза при реализации компетенций, которые им приданы, имеют примат (priment) над правом государств-членов».

-В странах с монистической концепцией прямое примене­ние и примат (верховенство) европейского права практически не отличаются от прямого действия других международных до­говоров. Государства, придерживающиеся дуалистической кон­цепции, для вступления в Сообщества либо вносили поправки в свои конституции, либо принимали специальный закон, как это сделала Великобритания в 1972 г.

В международном договоре может быть указано, что сторо­ны согласны применять его нормы в национальном праве, одна­ко это не будет свидетельствовать о том, что по желанию сторон нормы международного права, содержащиеся вдоговоре, могут напрямую регулировать внутригосударственные отношения. Положения, сформулированные в договоре, будут сохранять свое значение регуляторов межгосударственных отношений в каче­стве норм международного права. Просто правила, содержащи­еся в договоре, начнут применяться для регулирования внутригосударственных отношений в силу соответствующей ста­тьи национальной конституции, принятого ранее в отношении подобных договоров внутреннего закона либо иного внутренне­го нормативного акта. Все это не более чем вопросы трансфор­мации, т. е. юридической техники.

Следовательно, и попытки доказать существование «прямо-применимых» или «прямодействующих» норм есть скорее иллю­зия, чем реальность; они не дают оснований считать европейское право самостоятельной системой, отличной от права междуна­родного.

Проблемы развития институциональной структуры, в част­ности, связанные с недавним расширением состава Европей­ского союза, без сомнения, относятся к самой чувствительной сфере интеграционного процесса.

Согласно ст. I-19 Конституционного договора 2004 г. в число институтов включен Европейский совет — бывший орган меж­государственного сотрудничества. Вместо двух раз в год он, по Конституции, будет заседать ежеквартально. Возглавит Евро­пейский совет его Президент сроком на 2,5 года с правом еще одного переизбрания. Таким образом, роль и структура межго­сударственного института — Европейского совета — усиливается. К числу наднациональных институтов относится Европей­ская Комиссия. Наиболее населенные страны ЕС, которые были представлены в данном институте двумя своими комиссарами, еще в Ницце (2000 г.) согласились на формирование Комиссии, исходя из принципа — от каждой страны по одному комиссару. Казалось бы, государства-члены согласились на более демокра­тичный способ формирования данного института. Однако, если исходить из количества существующих ныне — 25 — членов Со­юза, получается, что шесть комиссаров происходят из государств, составляющих 74 % населения Союза, восемь членов Комиссии представляют страны, составляющие 19 % населения и 11 ко­миссаров — выходцы из государств, составляющих всего 7 % граж­дан Союза. Отметим также, что представители шести стран — основателей Сообществ составят лишь четверть состава Комис­сии, тогда как комиссары десяти новых членов будут составлять 40 % данного института. При таком принципе формирования Комиссии не решается проблема повышения эффективности ее работы, остаются по­воды для недовольства, в основном, крупных государств, стран — основателей ЕС. При сокращении состава данного института до³/, от числа членов также будет существовать проблема леги­тимности Комиссии и справедливого представительства госу­дарств в этом институте. __

В целом Комиссия — уникальный наднациональный инсти­тут — выглядит ослабленным как в нынешнем, новом виде, так и в перспективе, как она определена в Конституции 2004 г.

Исходя из приведенных сведений о развитии некоторых важ­ных институтов ЕС, можно сделать вывод о том, что Европей­ский союз во многом все более будет походить на большинство существующих межправительственных организаций вследствие усиления тенденции децентрализации из-за его расширения. В институциональной структуре это, в частности, сказывается на усилении межгосударственных институтов (Европейский со­вет) и ослаблении наднациональных (Комиссии).

Анализ Договора, учреждающего Конституцию для Европы 2004 г. и, в частности, изменений, которые произойдут в инсти­туциональной структуре будущего Европейского союза, говорят о том, что все происходит в пределах традиционного междуна­родного права, и ничто не свидетельствует о возможности появ­ления какой-либо третьей самостоятельной правовой системы.

 

Гражданство ЕС

Гражданство Европейского Союза, связанное с гражданством госу­дарств-членов, появилось и было закреплено в ст. 17 Маастрихтского договора. Гражданство ЕС, в отличие от аналогичного института, существующего в государствах-участниках, не создает схожих отно­шений между физическим лицом и Европейским Союзом, основан­ных на взаимных правах и обязанностях. Статья 18 Договора о Со­обществе предоставляет гражданину Союза обширное право свобод­ного передвижения и пребывания в пределах государственной территории государств — членов ЕС. В данном случае свобода пе­редвижения освобождена от экономической необходимости, как это происходит в случае с принципом свободы передвижения рабочей силы, правом на поселение, правом па экономическую деятельность, правом свободы движения услуг^3:!.

Граждане ЕС обладают, согласно ч. 1 ст. 19 Договора о Сообществе, правом избирать и быть избранными в органы местного самоуп­равления но месту своего пребывания. Таким образом, им открыва­ется доступ к политическим партиям в отношении выборов в орга­ны местного самоуправления. Граждане Союза, находящиеся на тер­ритории другого государства-участника, обладают также правом избирать и быть избранными в Европейский парламент согласно ч. 2 ст. 19 Договора о Сообществе³⁴.

Далее, граждане ЕС, находящиеся в пределах территории государства, не являющегося участником ЕС, где их родное государство не пред­ставлено, обладают правом на дипломатическую и консульскую за­щиту другого государства — участника ЕС на основании тех же усло­вий, которые предлагаются для граждан другого государства — уча­стника ЕС. Решение вопроса о том, признавать или не признавать указанную защиту, остается предоставленным государствам, не вхо­дящим в состав ЕС. При этом ни Европейские Сообщества, ни ЕС не обладают правом предоставить собственную правовую защиту.