Принципы пропорциональности и субсидиарности

Принцип субсидиарности. Принцип субсидиарности был введен в учредительные договоры Европейского Союза в 1992 г., хотя ак теоретическая идея он сформировался гораздо раньше и свои корни берег в христианском учении.

Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут решаться непосредственно на местах, должны быть в ведении органов низшего уровня власти. На региональный, общегосударственный и, далее, надгосударственный уровень должны передаваться лишь тс полномочия, которые не в состоянии эффективно реализо-ать нижестоящий уровень публичной власти. Властная вертикаль, аким образом, строится снизу вверх. | Отсюда принцип субсидиарности также нередко называют принципом дополнительности, т.е. верхние этажи публичной власти дополняют нижние, более близкие к людям. Вышеизложенное определяет содержание принципа субсидиар-ости, как он закреплен в первой статье Договора о Европейском розе: «Настоящий Договор знаменует новый этап в процессе созда­ния как можно более тесного союза народов Европы, в котором Принятие решений... максимально приближено к гражданам». нтеграция и постепенная централизация политической власти в руках наднациональных органов Союза, таким образом, ни сей­час, ни в отдаленном будущем не должны привести к гиперцентрали­зации, когда все мелкие вопросы будут решаться союзными институ­тами.

Определение субсидиарное™ применительно к вопросу разгра­ничения сфер деятельности национальных и наднациональных вла­стей содержится в Договоре о Европейском сообществе (рис. 10).

Согласно его ст. 5 (абз. 2): «В сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, Сообщество действует в соответ­ствии с принципом субсидиариости, если и поскольку цели предпо­лагаемого действия не могут быть в достаточной мере достигнуты го­сударствами-членами и поэтому, в силу масштабов или результатов подобных действий, могут быть лучше реализованы на уровне Со­общества»¹.

Из процитированной нормы, а также специального протокола «О применении принципов субсидиарное^ и пропорциональности» (в 1997 г. приложен к Договору о ЕС) вытекает несколько следствий.

Во-первых, принцип субсидиарности распространяется толь-ко на сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов, т. е. применительно к вопросам, которые могут решаться и на националь­ном, и наднациональном уровне.

Если принятие конкретного решения (например, установление пошлин единого таможенного тарифа) относится к исключительной компетенции ЕС, то принцип субсидиарности не действует, так как в втой области государства-члены не вправе принимать собственные Акты.

Во-вторых, принцип субсидиарности, как он определен в ст. 5 Договора о ЕС, сам по себе не разграничивает полномочия органов ЕС и государств-членов по предметам совместного ведения. Он вы­щупает именно в качестве принципа деятельности Сообщества, т.е. адресован институтам ЕС, а не государствам-членам, i На это обстоятельство специально обращает внимание протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» (п. 3); «Принцип субсидиарности не ставит под сомнение полномо­чия, предоставленные Европейскому сообществу Договором, как они истолкованы Судом. <...> Принцип субсидиарности служит ориентиром, как эти полномочия должны осуществляться Сооб­ществом».

В-третьих, реализация принципа субсидиарности осуществля­ется институтами ЕС прежде всего в рамках правотворческой Деятельности. Если предмет будущего правового акта или иного решения относится к совместной компетенции (то есть решение мо­жет приниматься и ЕС, и государствами-членами индивидуально), то, прежде чем принимать документ, необходимо провести своеоб­разный тест на выполнение «обоих аспектов принципа субсидиар­ности» (п. 5 протокола).

Первый вопрос — могут ли государства-члены самостоятельно решить проблему? Положительный ответ означает, что Сообщество должно воздержаться от вмешательства.

Если ответ отрицательный, то задается следующий вопрос: мо­жет ли Сообщество достичь лучших результатов, чем государ­ства-члены, действующие поодиночке? Другими словами, необхо­димо не только чтобы государства-члены не смогли эффективно ре­шить проблему, но и более высокая эффективность усилий со стороны Сообщества.

Когда второй вопрос получает ответ «нет», принятие решения должно остаться за государствами, даже в том случае, если их уси­лия недостаточно эффективны (поскольку Сообщество при ответе на второй вопрос не смогло доказать, что справится с проблемой лучше).

В случае положительного ответа на второй вопрос Сообщество может приступить к подготовке законопроекта. Выполнение рассмотренного теста в рамках Сообщества осуще­ствляет сначала Европейская комиссия как «монопольный» субъ­ект законодательной инициативы в ЕС. Полученные ею результаты затем оцениваются Европарламентом и Советом при утверждении соответствующего акта.

С этой целью упомянутый протокол (п. 5) предусматривает для них три ориентира, на основании которых должны устанавливаться ответы на оба вопроса:

наличие у проблемы «транснациональных аспектов* (затраги­вает она лишь одно или несколько государств-членов);

самостоятельные действия государств-членов или отсутствие ре­шений на уровне Сообщества может создать противоречия с учредителъным договором или нанести серьезный ущерб интересам го­сударств-членов;

действия на уровне Сообщества принесут «чистую выгоду» по сравнению с действиями на уровне отдельных государств.

Соответствие принятого решения требованиям принципа субси­диарное™ обычно кратко указываются в преамбулах нормативных актов ЕС.

В-четвертых, принцип субсидиарпости не дает государст­вам-членам оснований не выполнять решения Сообщества. Если от­дельное или даже все государства-члены считают, что они могли спра­виться с проблемой самостоятельно и сделать это не хуже Сообщества в целом, они тем не менее в силу принципа верховенства права ЕС обя­заны полностью и безоговорочно выполнять принятое решение.

С другой стороны, государства-члены приобретают в таком слу­чае право оспаривать документ в судебном порядке путем подачи в Суд Европейских сообществ «иска об аннулировании», ссылаясь на нарушение ст. 5 учредительного договора.

Официальное толкование и разрешение споров, вытекающих из применения принципа субсидиарности, как видно, остается за Со­обществом и Союзом в целом в лице их Суда.

Политическое значение принципа субсидиарности состоит в том, что он призван сужать масштабы деятельности ЕС до тех про­блем, решение которых на уровне Сообщества безусловно необхо­димо, создавая тем самым некоторый барьер против сверхцентра­лизации.

Принцип пропорциональности. Принцип пропорциональности, иначе называемый принципом соразмерности, был введен в право­вую систему ЕС Судом Европейских сообществ. В качестве принципа деятельности он закреплен в последнем абзаце ст. 5 Договора о ЕС и распространяется не только на случаи привлечения к ответственно-сти или ограничения прав человека, но и на все действия и решения Сообщества, в том числе в сфере его исключительной компетенции.

«Действия Сообщества не должны идти дальше того, что необхо­димо для достижения целей настоящего Договора» (абз. 3 ст. 5 ДЕС).

Процитированная формулировка, на первый взгляд, повторяет собой принцип законной цели, уже рассмотренный выше в другом Контексте. Однако правоприменительная практика и протокол «О применении принципов субс иди арности и пропорционально­сти» придают ей иной смысл.

В данном случае речь идет не о соответствии целям учредитель- 1 ного договора «вообще», а о целях конкретных действий и решений [ЕС, в том числе нормативных актов. Принцип пропорциональности означает, прежде всего, соответствие (пропорциональность, сораз мерность) целей конкретных мер средствам, избранным для их достижения. Отсюда следует, что:

во-первых, средства для достижения целей не должны быть чрезмерными, не следует идти дальше того, что действительно не­обходимо и что требует ситуация (например, накладывать штраф или привлекать к необоснованно суровому наказанию за малозна­чительный проступок);

во-вторых, при выборе методов достижения цели нужно сначала

юльзоиать более мягкие средства и лишь затем переходить к более жестким. Если результата можно достичь путем рекомендации, то не следует сразу же прибегать к возложению юридических обязанно­стей или к запретам.

Применительно к правотворческой деятельности ЕС это означа­ет, что «Сообщество должно законодательствовать только в той ме­ре, в которой это необходимо» (п. 6 протокола). Протокол также фиксирует последовательность правовых форм, и которых Сообщество должно устанавливать соответствующие предписания: «Яри прочих равных директивам следует отдавать предпочтение перед регла­ментами, а рамочным директивам — перед детальными мерами».

Другими словами, имея перед собой конкретную цель, Сообще­ство сначала должно попробовать достичь ее с помощью рекоменда-■ций или иных актов «мягкого права». Если это признано недостаточ­ным, то следует прибегнуть к основам законодательства в форме директивы, причем оставляя, насколько это допустимо, широкие возможности для правового регулирования в государствах-членах.

Наконец, если и гармонизация посредством директив признана ■неэффективной, то можно воспользоваться наиболее «сильным» ин­струментом правотворчества — регламентом, который действует единообразно на всей территории Союза.

Выполнение принципа пропорциональности, как и субсидиар ности, в первую очередь обеспечивает Комиссия, так как именно on;i готовит законопроекты и, следовательно, выбирает их правовую форму. Разумеется, Совет и Европарламент могут не согласиться с методами, предложенными Комиссией, и отвергнуть подготовлен ный ею документ.

В тексте принятых актов соответствие принципу пропорциональ ности также отмечается в преамбуле.