Принципы верховенства и прямого действия права ЕС

Вопрос о соотношении права ЕС и национального права го­сударств-членов, иерархии норм и их соподчиненности встал перед Судом ЕС буквально в первые же годы его функциониро­вания. Проблема имела не только доктринальное, но и чисто практическое значение. Принцип верховенства норм европейского права нередко основывают на том факте, что к числу ос­новных его источников относятся международные договоры. Соответственно, примат международно-правовой нормы по от­ношению к национальной норме государства — стороны по до­говору выводится из теории международных договоров и общих принципов международного права. Однако не во всех странах национальное законодательство предусматривает прямую при­менимость норм международного права и содержит специаль­ные постановления относительно их приоритета. Таковы, на­пример, дуалистические системы, принятые в Великобритании, Италии и ряде других государств. Применение дуалистической концепции к праву ЕС означало бы, что государства-члены вправе самостоятельно решать вопрос о месте и роли соответст­вующих нормативно-правовых актов Сообществ в националь­ном правопорядке. Подобное положение не только противоре­чило самим основам интеграции, но и создавало совершенно очевидную угрозу единству и целостности, а следовательно, и применимости права ЕС. Оно оставляло за каждым из госу­дарств-членов решение проблемы о верховенстве и иерархии норм права ЕС и национального права. О том, что такая угроза являлась реальной, свидетельствовал целый ряд коллизий, воз­никших уже в первые годы существования Сообществ. Они, в частности, были связаны с попытками некоторых государств-членов и их высших судебных учреждений закрепить за собой право решать вопрос о преимущественной силе нормы европей­ского или национального права, как равно и возможности их прямого применения.

Отвечая на подобные притязания, Суд установил, что право Сообществ, «проистекающее из автономных источников права, порожденное договором ЕЭС, не может вследствие своей осо­бой и изначальной природы быть оспорено каким-либо внут­ренним правовым актом без того, чтобы не ликвидировать ста­тус права Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого Сообщества»¹.

Таким образом, Суд определил, во-первых, что верховенст­во права Сообществ является жизненно важным условием су­ществования Сообществ и развития европейской интеграции. Во-вторых, что это верховенство вытекает из самой природы права Сообществ и не определяется нормами национального, включая конституционное, права. В-третьих, что правопорядок Сообществ является в иерархическом отношении вышестоя­щим по отношению к национальному правопорядку. В-четвер­тых, что верховенство права ЕС должно пронизывать и нацио­нальный правопорядок, определяя позицию и отношение к праву ЕС со стороны национальных судебных органов.

В дальнейшем, развивая концепцию верховенства, Суд ЕС (в частности, в деле Симменталь) показал, что национальные судебные органы в случае коллизии нормы национального и европейского права не просто обязаны применять норму евро­пейского права, но и независимо от внутринационального регу­лирования принять меры к тому, чтобы противоречащий праву ЕС национальный правовой акт не подлежал применению¹.

В решении по делу Комиссия против Италии от 13 июля 1972 г. Суд прямо подтвердил, что национальные власти в слу­чае констатации противоречия национальной нормы праву Со­обществ должны немедленно издать предписание о прекраще­нии действия такого рода нормы. Тем не менее в последующие годы Суду ЕС пришлось сталкиваться с определенной оппози­цией со стороны некоторых национальных судебных учрежде­ний в государствах-членах. В частности, французская админи­стративная юстиция в течение довольно длительного периода отстаивала принцип, в соответствии с которым акты админист­ративного права, не признанные антиконституционными по национальному законодательству, не могут быть подчинены напрямую принципу примата европейского права. Только по­сле довольно длительного сопротивления Государственный со­вет Франции присоединился в целом к концепции верховенст­ва права ЕС. Определенные возражения против универсально­го применения этого принципа были выдвинуты и в ФРГ. Речь шла, в частности, о том, что поскольку право ЕС не содержит развернутых постановлений относительно основных прав и свобод, то судебные органы ФРГ, в частности Федеральный конституционный суд, сохраняют за собой право оценки воз­можности применения актов европейского права, если послед­ние противоречат фундаментальным правам и свободам, закре­пленным в Основном законе ФРГ. В данном случае противо­речие удалось снять главным образом за счет признания со стороны Суда ЕС основных демократических прав и свобод,

закрепляемых национальными конституциями государств-чле­нов, как равно Европейской Конвенцией о защите прав чело­века и основных свобод, в качестве общих принципов права ЕС. В последующем это нашло отражение и закрепление в ст. 6 Договора о ЕС. Позиция, занятая Судом ЕС, позволила снять или свести к минимуму возможность конфликта юрис­дикции между европейскими и национальными судебными ор­ганами.

В настоящее время принцип верховенства почти безогово­рочно признается всеми государствами — членами ЕС. Не вы­зывает споров формула о том, что в случае коллизии нормы на­ционального права и права ЕС преимущественную силу имеет последняя. Больше того, этот принцип приобрел универсальное значение, т. е. правопорядок, действующий в рамках ЕС в пре­делах его ведения и в рамках переданных ему суверенных пол­номочий, обладает верховенством по отношению к националь­ному правопорядку.

Стремясь внести полную определенность и пресечь воз­можные противоречия, авторы Конституции ЕС предложили в ст. 1-6 совершенно четкую формулировку: «Конституция и право, одобренное институтами Союза во исполнение принад­лежащей им компетенции, обладают верховенством по отно­шению к праву государств-членов». Позиция, сформулирован­ная первоначально судом, получила безоговорочное подтвер­ждение.

Под принципом прямого действия понимается непосредст­венное действие и обязательная применимость норм права ЕС на всей территории Европейского Союза и относительно всех субъектов европейского права. Это означает, что нормы права ЕС обязательны во всей своей полноте для всех государств-чле­нов, институтов ЕС, а равно физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государств — членов ЕС.

Принцип прямого действия имеет два важнейших аспекта. Во-первых, он обязывает государства-члены, национальную администрацию и судебные учреждения непосредственно при­менять нормы права ЕС независимо от того, каково отноше­ние национальной администрации к регулированию конкрет­ных проблем, осуществляемому на уровне ЕС. Неприменение обязательных норм права ЕС или их неполное или ошибочное применение квалифицируется как нарушение действующего права и влечет за собой ответственность. Во-вторых, принцип прямого действия предполагает, что нормы права ЕС наделя­ют непосредственно напрямую правами и налагают обязанно­сти на частных физических и юридических лиц. Соответст­вующие права, основанные на норме права ЕС, подлежат обя­зательной защите со стороны национальных судебных органов. Любое физическое или юридическое лицо, полагаю­щее, что его права и интересы нарушены в результате непри­менения или недолжного применения нормы права ЕС, может обращаться за защитой в компетентные национальные судеб­ные органы. Эта защита должна быть оказана национальным судом на тех же условиях и основаниях, которые определяют действие суда при вчинении иска на основе внутригосударст­венного права.

Толкование и внедрение принципа прямого действия права ЕС — непосредственная заслуга Суда ЕС. Одним из первых решений Суда в этой области стало постановление по делу Ван Генд¹ от 5 февраля 1963 г. Рассмотрев дело, в котором Суд сделал целый ряд важных выводов, имевших принципи­альное значение для последующего развития права ЕС, ком­пания Ван Генд, импортер химмикалиев, оспорила в судеб­ном порядке решение о повышении таможенных пошлин на ввозимые ею продукты. Она ссылалась на ст. 12 Договора о ЕЭС, которая запрещала такое повышение как противореча­щее интересам построения общего рынка. Правительство Ни­дерландов, поддержанное правительством Бельгии, полагало, что за отсутствием акта имплементации национальный судеб­ный орган не вправе принять предъявленный иск к своему производству.

Суд установил, во-первых, что Договор о ЕЭС «представля­ет собой не простое соглашение, создающее только взаимные обязательства между договаривающимися государствами»; во-вторых, что субъектами правоотношений, возникающих на ос­нове учредительного договора, выступают не только государст­ва, его заключившие; в-третьих, что деятельность институтов ЕС по реализации суверенных полномочий, которыми Сооб-

щества наделяются, «оказывает воздействие в равной степени как на государства-члены, так и на их граждан». Из сказанного был сделан обобщающий вывод о том, что «Сообщества пред­ставляют собой новый международный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права в оп­ределенных областях, и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане. Право Сообщест­ва вне зависимости от законодательства государств-членов не только налагает обязанности на частных лиц, но также наделя­ет их правами, которые становятся частью их правового дос­тояния. Эти права возникают не только в том случае, когда они прямо выражены в договоре, но также вследствие обяза­тельств, которые договор строго определенным образом нала­гает на частных лиц, равно как на государства-члены и инсти­туты Сообщества». По мнению Суда, сама природа ст. 12 До­говора о ЕЭС, о которой шла речь в данном деле, идеально приспособлена к прямому применению. Поскольку эта статья налагает конкретное негативное (запрещающее) обязательство на все государства-члены, то это в свою очередь предполагает, что и граждане могут воспользоваться такого рода обязательст­вом. Окончательный вывод по этому вопросу, сделанный Су­дом, был совершенно категоричен. «В соответствии с духом, общим смыслом и буквой Договора о ЕЭС статья 12 должна быть истолкована как оказывающая прямое действие и порож­дающая индивидуальные права, которые подлежат защите на­циональными судами»¹.

Конечно, постановление по делу Ван Генд не решало всю проблему в целом. Речь шла о конкретном применении кон­кретной статьи, а сформулированное Судом более или менее общее правило касалось так называемых негативных обяза­тельств. Следует также иметь в виду, что речь шла о статьях До­говора о ЕЭС и формально не затрагивала актов вторичного права. А между тем их прямая применимость вызывала целый ряд вопросов.

Непосредственно в Договоре о Сообществе (ст. 249 консо­лидированного текста, воспроизводящая первоначальный текст) перечисляются и характеризуются юридически обяза­тельные акты, принимаемые институтами ЕС. При этом указывается на прямое действие только одного вида актов — регла­ментов, которые имеют особо важное значение, как правило, носят общий характер, регулируют наиболее важные сферы об­щественных отношений и являются обязательными и приме­нимыми во всех своих составных частях. Однако в том, что ка­сается других разновидностей нормативно-правовых актов ЕС, какое-либо указание на их прямое действие отсутствует. Соот­ветственно, перед Судом в ходе его практической деятельности неизбежно встал вопрос, насколько принцип прямого действия применим к актам, издаваемым институтами ЕС помимо рег­ламентов. В ходе последующей судебной практики Суд дал в целом расширительное толкование понятия и применения принципа прямого действия. Он в то же время в определенной степени ограничивает его применимость, устанавливая опреде­ленные требования к возможному прямому применению нор­мативно-правового акта.

В решении по делу № 39/72 Европейская комиссия против Итальянской Республики¹ от 7 февраля 1973 г. Суд ЕС постано­вил, что все методы имплементации, которые препятствуют прямому действию регламента Сообщества и их одновременно­му и унифицированному применению во всем Сообществе, противоречат Договору. Идя по пути расширительного приме­нения принципа прямого действия, Суд определил, что необхо­димость принятия мер по имплементации нормативно-право­вого акта ЕС не лишает его прямого действия. Это имело осо­бенно важное значение применительно к такому виду нормативно-правовых актов, как директива. Связано это с тем, что директива не устанавливает сама непосредственно конкрет­ные правила регулирования тех или иных правоотношений. Она определяет лишь цели и задачи регулирования, оставляя за национальным государством выбор методов и средств их реали­зации. Директива также устанавливает срок, в течение которого она должна быть претворена в жизнь. Суд ЕС в целой серии своих решений уточнил особенности прямого действия дирек­тивы. Главное из них состоит в том, что частные лица при предъявлении иска могут ссылаться на директиву в случае, если они полагают, что она не была реализована в срок или реализо­вана ненадлежащим образом. Директива, которая адресуется

государству —- члену ЕС, порождает лишь «вертикальное» дей­ствие принципа. Это означает, что эффект прямого действия распространяется на взаимоотношения частного лица и госу­дарства, но не на отношения между частными лицами (гори­зонтальное применение).

Давая расширительное толкование применению принципа прямого действия, Суд ЕС увеличил как круг лиц, наделяемых правом оспаривания директивы, так и круг ответчиков. В него, в частности, были включены наряду с государством и публич­ные юридические лица. Суд сделал также вывод о том, что не­обходимость принятия мер по имплементации директивы не­равнозначна признанию обусловленности ее прямого действия. Иначе говоря, неприменение государством положений дирек­тивы равнозначно нарушению права. В свою очередь, неправо­мерная практика или действия не могут служить оправданием допущенного нарушения. С этим связаны также разъяснения Суда о необоснованности ссылки на подобные нарушения иными государственными органами или отсылка к затяжке принятия акта имплементации тем или иным государственным органом (например, парламентом в силу длительности законо­дательной процедуры).

Наконец, Суд дал также расширительное толкование приме­нению принципа прямого действия относительно положений учредительных договоров. Им была сформулирована, в частно­сти, концепция самодостаточности. Суд исходит из того, что целый ряд норм учредительных актов могут применяться на­прямую, даже если отсутствуют изданные в их развитие акты вторичного права. Это касается, в частности, тех постановле­ний учредительных актов, которые напрямую формулируют по­зитивное обязательство или запрет. В конечном итоге обоб­щающая практика привела к признанию на концептуальном уровне прямого действия за правом ЕС в целом.

Однако подобного рода вывод нуждается в определенной корректировке. Дело заключается в том, что нередко акты пер­вичного, а иногда и акты вторичного права содержат постанов­ления, излагающие принципы, которые указывают лишь рамки осуществляемых действий или содержат программные положе­ния. Соответственно, при решении вопроса о возможности применения такого рода постановлений необходимо принять во внимание положение о том, что норма права может иметь прямое действие только в том случае, если она обладает качествами и свойствами, необходимыми для ее реализации. Иначе говоря, правовая норма может быть применена только при ус­ловии, если она устанавливает конкретные права и обязанно­сти, если она носит достаточно ясный и непротиворечивый ха­рактер или если ее применение не обусловлено изданием дру­гой нормы права. Требования к реализабельности правовой нормы сформулированы, в частности, в деле Франкович и дру­гие. Это, конечно, не значит, что правовые нормы, имеющие своим источником акты Европейских сообществ, но не отве­чающие в полной степени технико-правовым требованиям, не могут оказывать воздействия на регулирование правоотноше­ний. Такого рода нормы-принципы, рамочные нормы и другие аналогичные нормы зачастую могут служить основанием, ис­пользуемым Судом для толкования применяемой нормы права. В этом их юридическая ценность и значимость. Однако по об­щему правилу прямое действие имеют нормы позитивного пра­ва. Именно эти положения легли в основу концепции, прово­дящей различие между прямым действием и прямым примене­нием. Прямое действие имеют все нормы права ЕС. Прямое применение — лишь те, которые отвечают требованиям реали­забельности.

Осуществлению принципа прямого применения призвано содействовать специальное положение, включенное в текст Конституции ЕС. Оно обязывает все государства-члены «при­нять все меры общего или специального характера, необходи­мые для выполнения обязательств, вытекающих из Конститу­ции, или являющихся результатом действия актов, принятых институтами».