Структура европейского права.

Сочетание элементов и начал межнационального и наднацио­нального правотворчества и сложность внутренней структуры Европейского Союза обуславливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные сво­им происхождением международно-правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его ин­ститутами. Создание этих последних основано на уполномочии, полученном в результате учреждения Сообществ и Союза. Их формированию способствует также осуществление юрисдикци-онных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения ус­ловий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права, нормы вторич­ного (или производного) права, нормы третичного (или дополни­тельного) права.

Европейские сообщества и Европейский Союз созданы и функционируют на основе учредительных договоров, наслед­ником и правопреемником которых должна стать Конститу­ция ЕС после вступления в силу. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государства­ми-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифи­цированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Главная отличительная особенность учредительных договоров, отли­чающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанно­сти не только для государств-участи и ков и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств-членов. Правовые нормы, закреп­ленные в учредительных договорах и новом конституционном до­говоре, их заменяющем, образуют конститутивную основу — фундаментальную базу Сообществ и Союза. Они в своей сово­купности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов примыкает и Ев­ропейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Учредительные акты определяют основные параметры европейского права, его особенности, условия формирования и порядок применения.

Используя содержательный критерий, нормы первичного права вполне соотносимы с национальными конституционно-правовыми установлениями. Их появление в значительной ме­ре сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти, принимающей и изменяющей основной закон. Носителями та­кой учредительной власти выступают в данном случае суверен­ные государства, образующие интеграционные объединения. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадаю­щими параметрами формально-правового порядка. Нормы пер­вичного права обладают безусловным верховенством по отно­шению к нормам вторичного и в значительной мере третичного права¹. Для их изменения и пересмотра установлена особо сложная процедура. Она предусматривает проведение соответ­ствующей межправительственной конференции для внесения изменений и требует единогласной ратификации актов, внося­щих изменения, государствами-членами. Материальные и про­цессуальные особенности этих актов дали основание как док­трине, так и Суду ЕС квалифицировать учредительные договоры еще до выработки конституционного договора в качестве конституционной хартии, сравнимой с основным законом го­сударства. Такая трактовка была подтверждена Судом ЕС, в ча­стности, в заключении от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соот­ветствии учредительным актам проекта Договора о создании Европейского экономического пространства.

На базе правовых установлений первичного права формиру­ются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в каче­стве юридически обязательных предписаний институтами Ев­ропейского Союза и которые регулируют в рамках юрисдикции Союза отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами Союза, они обязательны как для частных лиц (фи­зических и юридических), так и для государств-членов и инсти­тутов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе пер­вичного, создаются автономно и принимаются институтами Европейского Союза. Они действуют и применяются в рамках Сообществ и Союза в соответствии с целями и принципами по­следних и в пределах их юрисдикции. Именно нормы вторич­ного права обеспечивают реальное функционирование интегра­ционных объединений и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право — это продукт жизнедеятельности самих Сообществ и Союза, результат правотворчества их институтов, созданных на основе учредительных договоров. Пределы и условия этой жизнедеятельности определены учредительными актами. В со­ответствии со ст. 2 Договора о ЕС и ст. 5 Договора о Сообщест­ве объединения действуют в пределах своих полномочий во имя достижения целей, которые определены учредительными договорами. «Любые действия Сообщества, — гласит ст. 5 До­говора о Сообществе, — не должны идти далее того, что необ­ходимо для достижения целей настоящего Договора». Анало­гичное постановление содержит и Конституция ЕС.

Вторичное право включает основной массив норм европей­ского права. Главные отличительные особенности их правового режима — верховенство по отношению к национальным пра­вовым установлениям, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защи­той.

Третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»¹) — включает правовые нормы, ис­точником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС. К их числу относят, в частности, соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целях реализации предписаний, со­держащихся в самих учредительных договорах. Таково, напри­мер, положение ст. 293 Договора о Сообществе, предусматри­вающее в случае необходимости проведение переговоров между государствами в целях обеспечения физическим и юридиче­ским лицам тех же прав, которые предоставляются националь­ным физическим и юридическим лицам, устранения двойного налогообложения, возможного признания компаний и фирм и сохранения прав юридического лица при изменении резиден­ции, упрощения формальностей, необходимых для взаимного исполнения судебных и арбитражных решений. Международ­но-правовая природа таких актов очевидна и, как следствие, они не подпадают автоматически под юрисдикцию Суда ЕС. Однако на практике, будучи закрытыми соглашениями, применяемыми в рамках ЕС, вырабатываемые при участии ин­ститутов ЕС и подлежащие обязательной и единогласной рати­фикации государств — членов ЕС, они содержат обычно арбит­ражную оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Та­ковы, например, ранее действовавшая Брюссельская конвенция от 27 сентября 1968 г. относительно судебной юрисдикции и исполнения решений в области гражданского и торгового права (заменена регламентом), Брюссельская конвенция о взаимном признании компаний 1968 г. или Конвенция об устранении двойного налогообложения 1990 г. К числу такого рода конвен­ций относятся также соглашения, которые, не будучи прямо предусмотрены учредительными договорами, отвечают тем же целям, например, Неаполитанская конвенция о сотрудничестве таможенных служб 1967 г., Римская конвенция о праве, приме­нимом к контрактным обязательствам 1980 г. и др.

Иногда к категории норм, дополняющих право ЕС в широ­ком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпа­дающие под категорию, определенную в ст. 249 Договора о Сообществе (указания, инструкции, заявления, коммюнике, дек­ларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намерениях сторон или институтов Союза. Иногда та­кого рода акты рассматривают не как составную часть третич­ного права, а как особые атипичные случаи вторичного права. Особое место в общей структуре европейского права зани­мают решения, выносимые государствами-членами (а не Сове­том) на основе принципа единогласия. Так, назначение членов Суда ЕС и СПИ производится с общего согласия правительст­вами государств-членов. Решение, принимаемое в данном слу­чае в рамках Совета, не является формально актом Совета и не подлежит судебному контролю.

Создание Европейского Союза, дополнение Европейских сообществ политиками и формами сотрудничества, выразив­шимися в возникновении второй и третьей опор, внесли опре­деленные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием Конституции ЕС. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенци­онную природу.

Первичное, вторичное и третичное право дают как бы верти­кальный срез правовой системы. Первичное занимает главенст­вующее положение, определяя устои, цели и формы интегра­ции. Вторичное носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование Союза. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы пер­вичного права. Третичное — дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования институтов. Преимущественно это сфера специальных компе­тенций.

Не менее существенное значение имеет установление гори­зонтальной структуры европейского права. Руководствуясь та­кими критериями, как происхождение норм европейского пра­ва, характер и условия их применения, природа субъектов пра­воотношений, возникающих на их основе, можно выделить основные составляющие европейского права. Это, во-первых, право Европейского Союза и, во-вторых, положения Европей­ской системы защиты прав человека. Эта последняя включает как положения Европейской Конвенции о защите прав челове­ка и основных свобод, так и положения Хартии основных прав Европейского Союза, которая образует вторую часть Конститу­ции ЕС.

Первое слагаемое включает и право Европейских сообществ (так называемое коммунитарное право). Суд ЕС в решении по делу А. Франкович и другие, рассмотренном в преюдициальном порядке, дал в свое время весьма четкую обобщенную характе­ристику права Сообществ. Он напомнил, что:

1) договор об учреждении ЕЭС создал собственный ориги­нальный правопорядок, свою особую систему права;

2) эта система норм интегрирована в правовые системы всех государств — членов Сообществ;

3) это право подлежит обязательному применению нацио­нальными судебными учреждениями государств-членов (при этом действует принцип верховенства права Сообществ);

4) субъектами этой правовой системы являются не только государства, но и физические и юридические лица, находящие­ся под их юрисдикцией;

5) право Сообществ, налагая определенные обязательства, порождает одновременно и определенные права, которыми пользуются частные лица;

6) данные права возникают не только в том случае, когда они непосредственно зафиксированы в учредительном догово­ре, но и проистекают из четко установленных обязательств, на­лагаемых как на частных лип, так и на государства-члены и ин­ституты;

7) в соответствии с установившейся судебной практикой на­циональные судебные учреждения государств-членов обязаны в рамках своей юрисдикции обеспечить применение права Сооб­щества и защиту прав, предоставляемых на его основе частным лицам. Подобная защита была бы в значительной степени сведе­на на нет, если бы эти лица не обладали правом на компенсацию (возмещение ущерба) в случае ущемления их прав, происшедше­го по вине государства, допустившего нарушение права ЕС.

Несколько отличным оказался режим правовых установле­ний, применяющихся в рамках второй и третьей опор Союза. Эти отличия состоят в следующем:

1) они создаются преимущественно на основе соглашений между государствами-членами и носят по общему правилу кон­венционный характер. Правовые нормы этой части европейского права, хотя и обязаны своим происхождение учредитель­ным актам Европейского Союза, имеют иные правовые харак­теристики, нежели правовые предписания права Сообществ;

2) эти нормы права носят обязательный характер, но не имеют прямого действия и не интегрируются автоматически в национальные правовые системы государств-членов (иное мо­жет быть результатом национального правотворчества, а не действия права ЕС);

3) они не подлежат прямому применению национальными судебными учреждениями при отсутствии соответствующих ак­тов имплементации;

4) субъектами права выступают в данном случае лишь госу­дарства — члены Союза и институты ЕС, но не частные лица;

5) не будучи адресованы напрямую частным лицам, эти правовые нормы не создают непосредственных обязательств и прав для частных лиц, и основанные на них исковые требова­ния, а следовательно, и возможности возмещения причинен­ного ущерба по общему правилу не входят в юрисдикцию Су­дов ЕС.

Различия в правовом режиме Сообществ и второй и третьей опор Союза ликвидируются с принятием Конституции ЕС. Од­нако особенности правового регулирования ОВПБ, ОЕПБО и сотрудничества полиций и судов еще во многом сохраняются.

Второе слагаемое европейского права образуют нормы евро­пейской системы защиты прав человека. Они обладают харак­теристиками, которые в ряде отношений носят оригинальный характер:

1) юридическим источником этих правовых норм выступают как акты ЕС, так и такой международно-правовой акт, как Ев­ропейская Конвенция о защите прав человека и основных сво­бод 1950 г. Участниками этой Конвенции являются почти все европейские страны (46 государств). В их числе Российская Федерация и все государства — члены Европейского Союза;

2) положения Конвенции, формулирующие и гарантирую­щие основные субъективные права и свободы человека, строго обязательны для всех ее участников. Законодательство и право­применительная практика государств — участников Конвенции не должны противоречить постановлениям Конвенции, а фак­тически и практике Европейского Суда по правам человека, в которых делается толкование норм ЕКПЧ. В Амстердамском договоре 1997 г. особо подчеркнута необходимость для всех го­сударств — членов Европейского Союза строго следовать пред­писаниям Конвенции (в частности, Протокола № 6, запретив­шего применение смертной казни). Но ни Конвенция, ни су­дебная практика ЕСПЧ не предусматривают необходимость или автоматизм прямой интеграции конвенционных норм в систему национального права;

3) национальные судебные учреждения должны сообразовы­вать свою практику с положениями Конвенции и следовать ее требованиям;

4) субъектами этой части европейского права являются не только государства-члены, но и все частные лица, находящие­ся под юрисдикцией государств — участников Конвенции. Они наделяются ограниченной процессуальной правоспособ­ностью;

5) юрисдикционный контроль за соблюдением постановле­ний Конвенции осуществляет Европейский Суд по правам че­ловека. Правом обращения в этот контрольный судебный орган пользуются как государства-члены (практика крайне редка), так и прежде всего частные лица и их объединения. Обращения подлежат рассмотрению независимо от согласия государства, чьи действия оспариваются, при условии соблюдения требова­ний, предусмотренных Конвенцией и внутренним регламентом ЕСПЧ;

6) решение о возмещении ущерба, причиненного неправо­мерными действиями государства, если таковые установлены Судом, выносится самим Судом и подлежит обязательному ис­полнению государством. Контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы.

Прямую отсылку к Конвенции содержит и Конституция ЕС, устанавливая, что при совпадении положений Конвенции и Хартии надлежит руководствоваться толкованием ЕКПЧ (под­робнее см. часть III учебника). Вместе с тем преобладающей тенденцией эволюции европейского права становится посте­пенное сближение его составляющих и соответственно укреп­ление интеграционных начал в европейском праве. Одним из первых проявлений этой тенденции стало признание Судом ЕС основных прав и свобод, как они гарантированы Конвенцией и как они вытекают из общих конституционных традиций госу­дарств-членов, общими принципами права ЕС. Закрепленное первоначально в целом ряде решений Суда ЕС, оно получило затем подтверждение и развитие в Договоре о ЕС (ст. 6). Нако­нец, с включением Хартии основных прав Европейского Союза в текст Конституции ЕС было подтверждено значение Конвен­ции как источника права ЕС.