Полномочия и ответственность Европейской комиссии.

Учредительными договорами Комиссия наделена широкими полномочиями в различных областях деятельности Союза. Полномочия Комиссии имеют различное происхождение:

- во-первых, полномочия, закрепленные непосредственно в учредительных договорах ("первичные");

- во-вторых, полномочия, делегированные Комиссии законодательными актами Совета и Европарламента ("производные", делегированные).

Отсюда следует, что в отличие от других институтов объем полномочий Комиссии постепенно увеличивается в результате наделения ее новыми правами и обязанностями по мере принятия Европейским парламентом и Советом правовых актов в разных сферах жизни.

Функции и вытекающие из них полномочия Комиссии принять разделять на три группы:

А) Комиссия, во-первых, играет роль “ двигателя ” Европейских сообществ и Союза. От нее исходит большинство законопроектов, вносимых на утверждение Европейского парламента и Совета ЕС;

Б) в качестве “ хранителя ” права ЕС Комиссия следит за соблюдением его предписаний как государствами-членами, так и частными лицами (главным образом, крупными компаниями). Если нарушителем является государство, то Комиссия сначала проводит расследование, а затем может возбудить против него дело в Суде. В некоторых случаях Комиссия может самостоятельно налагать штрафы на предприятия, нарушающие отдельные предписания ЕС;

В) как исполнительный орган Комиссия осуществляет разнообразную по своему характеру деятельность, связанную с текущим управлением общественной жизнью: проводит инспекции и проверки, санкционирует определенные действия государств-членов и предприятий, ведет переговоры о заключении международных договоров, исполняет бюджет, издает акты делегированного законодательства и др.

В широком смысле роль ЕК можно определить как инициатора выработки п-ки + выполнение решений + выступление гарантом правовых положений, подпадающих под ее юрисдикцию.

Статья 155 (н.н. ст. 211) Договора о ЕС выделяет четыре главных полномочия Европейской Комиссии:

А) обеспечение осуществление учредительных договоров, равно как и иных нормативно-правовых актов, принятых институтами ЕС во исполнение и применение последних.

Б) высказывание рекомендаций и дает заключений по всем вопросам, составляющим предмет учредительных договоров.

В) собственная распорядительная власть, а равно участие в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Парламентом

Г) Комиссия обеспечивает исполнение решений, принятых Советом в рамках его компетенции, исполнение которых возлагается на Комиссию.

В тех случаях, когда Комиссия призвана обеспечить реализацию учредительных договоров, нормативно-правовых актов и иных решений, принятых на их основе, она осуществляет практически двоякую функцию. С одной стороны, Комиссия всей своей деятельностью в рамках учредительных договоров и во исполнение их предписаний организует и направляет деятельность Европейских сообществ. Она ведает материальными ресурсами Сообществ и Союза, является распорядителем кредитов по бюджету, а, следовательно, обладает всеми необходимыми материальными ресурсами, которые используются для достижения целей и решения задач, стоящих перед Сообществами и Союзом. С другой стороны, Комиссия выполняет не менее важную функцию контроля за соблюдением обязательств по учредительным договорам и исполнением предписаний вторичного права государствами-членами. В этой связи Комиссия наделена исключительно важным правомочием обращать внимание и указывать государствам-членам на неисполнение или недостаточно полное исполнение ими обязательств, установленных учредительными договорами или нормами вторичного права.

На практике, однако, изданию мотивированного заключения, содержащего подобные замечания, предшествуют неформальные консультации, позволяющие заинтересованным сторонам прийти к соглашению по спорному вопросу, не прибегая к формализованным процедурам. Если согласие не достигнуто Комиссия может обратиться с иском о неисполнении обязательства в Суд ЕС. Одновременно в своем исковом заявлении она может просить о наложении штрафных санкций. Решение Суда подлежит обязательному исполнению.

Амстердамский договор заметно расширил круг применения санкций против нарушителей европейского права. Он предусмотрел возможность инициирования Комиссией новых санкций против государства-члена, грубо и систематически нарушающего принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, равно как и принципы правового государства, то есть принципы, общие для всех государств-членов (ст. F-1 (н.н. ст. 7) Договора о ЕС).

К этой же группе полномочий Комиссии можно отнести ее право на запрос и получение информации со стороны государств-членов на вопросы, отнесенные к ведению Сообществ. Комиссия наделена также правом проведения расследований и проверки документов, счетов и других материалов, в том числе и непосредственно на месте, особенно в рамках исполнения Договоров о ЕОУС и Евратоме. Она может проводить расследования в целях обеспечения соблюдения правил конкуренции и защиты финансовых интересов Сообществ, предусмотренных как Договором о ЕС, так и специальными регламентами, относящимися к полномочиям Комиссии (см., например, Регламент № 17/62 о полномочиях Комиссии или Регламент № 4064/89, известный как Регламент по вопросам концентрации).

Особую группу составляют полномочия Комиссии, предусматривающие дачу рекомендаций и принятие заключений, как по инициативе самой Комиссии, так и по запросам других институтов в тех случаях, когда это предусмотрено действующими правовыми установлениями

Заключения Комиссии могут быть предусмотрены непосредственно процедурой принятия решений. Так, например, Комиссия дает свои заключения по проектам нормативно-правовых актов, рассматриваемых наряду с Советом Европейским парламентом на различных этапах этого рассмотрения, либо в случае применения процедуры совместного принятия решений. Многочисленные предписания учредительных договоров указывают на то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению Сообществ, Постановления по которым принимаются Советом, запрос мнения Комиссии и внесение предложений с ее стороны является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого рода заключений зависит непосредственно от характера принимаемого акта. Так, если принимается заключение по вопросам, связанным с неисполнением обязательств государствами-членами, то такого рода заключение имеет обязательную силу. Что же касается заключений, которые даются Комиссией в рамках законодательной процедуры, особенно в тех случаях, когда процедура предусматривает несколько чтений при прохождении проекта нормативно-правового акта, то мнение, изложенное Комиссией в его заключении, в случае, если Совет считает нужным его изменить, требует единогласного решения Совета. Таким образом, внести изменение в позицию по тому или иному вопросу Совет практически может лишь тогда, когда это считают необходимым все участвующие в принятии решения государства-члены. На практике рекомендации и заключения Комиссии могут иметь весьма существенное значение в определении общей направленности деятельности Сообществ, а равно оказывать влияние на функционирование Союза в том, что касается решения вопрос, отнесенных ко второй и третьей опорам.

Одно из важнейших полномочий Комиссии состоит в том, что именно она наделена правом законодательной инициативы. По общему правилу все основные нормативно-правовые акты, принимаемые Советом или Советом совместно с Парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией. Конечно, такая ситуация в какой-то мере объясняется причинами технического характера. Именно Комиссия имеет в своем распоряжении необходимый аппарат подготовки и отработки предлагаемых решений. В распоряжении Комиссии находятся исследовательские организации, а равно статистические службы. Таким образом, именно Комиссия обладает всеми необходимыми кадрами и ресурсами, позволяющими обеспечить достаточно квалифицированную подготовку проекта решений.

Право законодательной инициативы Комиссии заметно ограничивается в том, что касается второй и третьей опор Союза. Применительно к этим сферам монополия Комиссии на осуществление права законодательной инициативы не только отсутствует, но это право переходит практически в руки государств-членов и Совета. В этой сфере основным правовым инструментом являются рекомендации со стороны Комиссии в значительно большей мере, нежели осуществление формального права внесения предложений по принятию решений. Амстердамский договор, который предусмотрел коммунитаризацию некоторых областей, регулируемых, в частности, Шенгенскими соглашениями, учел возможность восстановления в полном объеме права законодательной инициативы Комиссии по истечении пятилетнего периода после вступления Амстердамского договора в силу (см. статью 73-О (н.н. ст. 67) Договора о ЕС).

Комиссия располагает собственной распорядительной властью, она может издавать регламенты и директивы, связанные с осуществлением общих политик, регулирующие деятельность структурных фондов, осуществление права конкуренции и ряд других. Количество издаваемых Комиссией регламентов и директив намного превосходит число аналогичных актов, принимаемых Советом.

Исполнение решений, принимаемых Советом, возлагается, как правило, на Комиссию посредством делегирования соответствующих полномочий. Это означает, что Комиссия наделяется правом издавать необходимые юридические предписания в целях исполнения решений, принимаемых Советом. Эти акты применения также могут облекаться в форму регламентов и директив. Правда, в последнем случае их издание и осуществление может быть урегулировано самим Советом, устанавливающим определенные принципы, порядок и рамки применения рода актов. Суд ЕС в целой серии решений по этим вопросам признал, что делегирование прав Советом наделяет Комиссию необходимой регламентарной властью. Комиссия обладает в этой сфере еще одним весьма важным полномочием, заключающимся в праве подтверждать исключение из общего правила регулирования отношений в отдельных конкретных областях. Прежде всего, это относится к ее праву признавать исключения в сфере конкуренции, давая согласие на слияние, подтверждая правомерность тех или иных государственных субсидий и т.п.

Комиссия обладает весьма существенными полномочиями в бюджетной сфере. Практически именно в рамках Комиссии, или, точнее, подчиненного ей аппарата, разрабатывается проекта бюджета, выносимый затем на рассмотрение Совета и Парламента. Практически все обсуждение проекта бюджета идет на основе документа, вносимого Комиссией, а поправки и изменения, которые могут предлагаться парламентариями или Советом, рассматриваются с участием Комиссии. Они могут быть одобрены Советом вопреки мнению Комиссии только на основе принципа единогласия.Не менее важным является и то обстоятельство, что именно Комиссия является распорядителем кредитов по бюджету. В соответствии со ст. 205 (н.н. ст. 274) Договора о ЕС Комиссия исполняет бюджет под свою собственную ответственность и в пределах выделенных ассигнований в соответствии с принципом добропорядочного управления финансами. Договор о ЕС в его последней редакции содержит целый ряд постановлений, призванных обеспечить такое добропорядочное управление, а равно усилить контроль за расходованием финансовых средств Сообществ. В этой связи определен порядок утверждения отчета об исполнении бюджета, а также предусмотрено предоставление периодических докладов о финансовом положении Сообществ и Союза Совету и Парламенту. Практика показывает, что утверждение отчета об исполнении бюджета вызывает немало трудностей. Достаточно сказать, что по состоянию на конец 1998 г. Парламент не утвердил отчет об исполнении бюджета на 1996 г.

Весьма значительными полномочиями обладает Комиссия в сфере внешних сношений. При этом, однако, важно учитывать, идет ли речь о полномочиях Сообщества или Союза. Следует иметь в виду, что именно Сообщества наделяются правами юридического лица и соответствующей правосубъектностью, в то время как Союз формально ими не обладает. Комиссия представляет Сообщества в их отношениях с третьими государствами и с международными организациями. Во всех государствах, с которыми Сообщества поддерживают дипломатические отношения, аккредитуется постоянное представительство, статус которого аналогичен статусу национальных посольств. Иностранные дипломатические представители практически аккредитуются при Европейской Комиссии, а их главы вручают свои верительные грамоты председательствующему в Совете и Председателю Комиссии.

Комиссия в соответствии с процедурой, предусмотренной ст. 228 (н.н. ст. 300), направляет рекомендации Совету по вопросам открытия переговоров и по общему правилу выступает в качестве института, уполномоченного на проведение этих переговоров. Делегация Комиссии проводит переговоры в рамках директивных указаний Совета и при условии проведения консультаций, которые предусмотрены этим решением. Подписанный Комиссией договор вступает в силу после его одобрения Советом. На основе специального уполномочия Совета Комиссия может проводить переговоры и заключать договоры и соглашения, которые вступают в силу с момента их подписания (эта так называемая упрощенная процедура применяется в порядке исключения). В случае необходимости Комиссия может запросить Суд ЕС о соответствии намеченного к подписанию договора с третьими государствами или международными организациями положениям учредительных договоров. Значительно меньшим объемом полномочий обладает Комиссия в рамках проведения общей внешней политики и политики безопасности. Согласно формуле, которая присутствует в учредительных договорах, Комиссия привлекается Советом к выработке последней и ее осуществлению.

Ответственность:

Одно из важных положений учредительных договоров, определяющих статус Комиссии и сближающих последнюю со статусом национальных правительств, состоит в установлении института парламентской ответственности Комиссии. Решение об отказе в доверии Комиссии принимается Европейским парламентом по инициативе его депутатов. Проект резолюции порицания, внесенный в Бюро Парламента, должен быть поставлен на голосование не ранее чем через 3 дня после его представления. Подобный срок, весьма, впрочем, распространенный во всех демократических государствах, предоставляется обычно для проведения необходимых консультаций заинтересованными сторонами, а равно для обсуждения, если это предусмотрено Внутренним регламентом, в комиссиях и комитетах Парламента.

При голосовании применяется особо усложненная процедура. Для того чтобы решение о порицании Комиссии было принято, необходимо, чтобы за него проголосовало не менее 2/3 всех участвующих в голосовании при условии, что на заседании Парламента присутствует большинство списочного состава депутатов. Впервые реальная угроза применения этой процедуры возникла в 1999 г. в связи с обвинениями, выдвинутыми в адрес ряда членов Комиссии, в недобросовестном управлении и финансовых злоупотреблениях. Конкретно такое обвинение выдвигалось против отдельных членов, а не Комиссии в целом. Однако политическая ответственность Комиссии носит солидарный характер, и соответственно на голосование может быть поставлен вопрос лишь об отказе в доверии всей Комиссии в целом. Правда, в марте 1999 г. дело до официального голосования в Парламенте не дошло. Поддержка проекта резолюции порицания со стороны ведущих парламентских комитетов привела к тому, что Комиссия приняла решение о коллективной отставке, не дожидаясь самого акта голосования в Парламенте.

Хотя формально принятие резолюции порицания не состоялось, можно, однако, считать, что в данном случае имело место впервые в истории Европейских сообществ и Союза непосредственное применение института парламентской ответственности, повлекшее за собой отставку и замену Комиссии. Этот факт сам по себе может быть оценен двояко. С одной стороны, он свидетельствует о том, что далеко не все благополучно в функционировании одного из ведущих институтов Сообществ и Союза и в управлении их делами. Не случайно в ходе имевшей место дискуссии обращалось, в частности, внимание на то, что Комиссия осуществляет недостаточный контроль за деятельностью аппарата, за профессиональным чиновничеством, действия которого не всегда должным образом направляются и контролируются комиссарами. С другой стороны, происшедшее событие рассматривается как определенный шаг на пути демократизации Сообщества и Союза, нашедший свое выражение в возрастании роли Парламента и его контроля за деятельностью Комиссии. В какой-то мере должно восполнить тот "дефицит демократии", о котором весьма настойчиво пишут и говорят критики евробюрократи, обращающие внимание на чрезмерную бюрократизацию аппарата Сообществ и Союза, отсутствие должного контроля и недостаточную активность в этой области представительного органа. Подобное усиление парламентского контроля за деятельностью Комиссии, наряду с использованием других форм контроля за деятельностью Комиссии и его аппарата, например финансового или со стороны омбудсмена, представляется особенно важным и необходимым, поскольку именно Комиссия осуществляет наиболее важные и значительные полномочия в деле управления делами Сообществ, а создание ЕС привело к тому, что Комиссия все больше принимает участие в осуществлении определенных полномочий в рамках второй и третьей опор Союза.