Тема 6. Таможенный кодекс таможенного союза

С 1 января 2010 г. вступили в силу документы, определяющие создание и функционирование еще одного международного объединения – Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.

Все большее увеличение числа таможенных союзов, расширение и укрепление их позиции на международной арене свидетельствует о том, что данная форма межгосударственной интеграции приносит огромные экономические, политические, социальные и иные выгоды для их участников: союз делает национальные экономики значительно сильнее, позволяет выступать его участникам единым интегрированным экономическим и политическим блоком в международных отношениях, увеличивает политический и экономический вес государств в глобальном масштабе, а также открывает большие перспективы для частных лиц данных государств, в особенности для хозяйствующих субъектов. В этом смысле Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России не является исключением.

Он создан в рамках Евразийского экономического сообщества в соответствии с планом действий, утвержденным в октябре 2007 г. решением Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав государств, а также этапами и сроками, определенными Межгоссоветом на уровне глав правительств 9 июня 2009 г. Согласно его решению Таможенный союз формируется в три этапа: предварительный (до 1 января 2010 г.), первый (до 1 июля 2010 г.) и второй (до 1 июля 2011 г.).

На предварительном этапе обеспечиваются условия для таможенно-тарифного регулирования, а также формируется единая система мер нетарифного регулирования на единой таможенной территории в отношении третьих стран. В связи с этим с 1 января 2010 г. обеспечивается свободное обращение продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению), и установление санитарного, ветеринарного и карантинного фитосанитарного контроля на внешней границе Таможенного союза.

С 1 января 2010 г. действует единый таможенный тариф и другие институты функционирования единой таможенной территории трех государств. С июля текущего года вводится в действие единый таможенный кодекс союза, обеспечивающий нормативную правовую основу полноценного функционирования организации.

Реализация планов создания интегрированного таможенного законодательства существенным образом отразится на состоянии внешнеэкономических связей субъектов ВЭД государств-членов этого союза, поскольку их правовую основу будет определять уже не таможенное законодательство страны – контактеров (РК, РБ, РФ), а уже новое таможенное законодательство, создавшее основу Евразийского экономического сообщества. А эти связи, как свидетельствует приведенная ниже таблица, с каждым из членом вновь созданного Союза, имеют стойкую тенденцию к возрастанию, а товарооборот с ними занимает доминирующее место в структуре внешней торговли нашего государства.

И если ранее субъекты внешнеэкономической деятельности в своих контактах с контр-агентами, место пребывания которых было обозначено в конкретной стране, создавшей данный ТС, зависела от таможенного законодательства этой страны, что давало возможность выбора украинскому субъекту ВЭД при совершении сделок наиболее приемлемого для него таможенного режима, то создание этого таможенного союза повлекло за собой появление нового унифицированного таможенного поля, и, естественно возникновения основ ее функционирования.

Поэтому ныне внешнеэкономические отношения украинских субъектов с их коллегами из этих трёх стран регулируются уже совершенно новым таможенным законодательством, несмотря, как указывают некоторые авторы, на нежелание государств отказаться от национальных норм права в пользу единых правил. Каждая из стран – партнеров по таможенному союзу не переболела до конца болезнью суверенизации и цепко держится за свое национальное понимание тех или иных норм права. Причем это свойственно всем государствам как «тройки», так и ЕврАзЭС.

Как известно, секретариат и сами члены Интеграционного комитета государств – членов ЕврАзЭС (уровень вице-премьеров) не смогли стать объединяющей силой, способной повлиять на принятие судьбоносных решений. Особое обострение отношений произошло после присоединения в 2006 г. к ЕврАзЭС Республики Узбекистан. Буквально через несколько месяцев, после вступления Узбекистан практически парализовал работу ЕврАзЭС из-за оговорок по большинству вопросов, а также блокирования решений, принимаемых консенсусом.

Ситуация в 2008 г. для ЕврАзЭС оказалась критической. На Бишкекском саммите глав государств 10 октября 2008 г. руководство Узбекистана заявило о приостановлении своего членства в ЕврАзЭС. Тем не менее, именно на этой встрече главы государств «тройки» заявили о необходимости сокращения сроков по формированию правовой базы таможенного союза на один год.

Впрочем, создание Таможенного Союза ЕС, который рассматривается большинством учёных и практиков в качестве эталона такого рода международных объединений, так же было длительным и противоречивым.

Первое десятилетие функционирования Таможенного союза характеризуется следующими чертами: формирование практики суда ЕС по выработке единой интерпретации статей Римского договора и закрепление на уровне Сообщества регулирования отдельных вопросов (прежде всего страны происхождения).

В конце 70-х годов ХХ в. начинает набирать силу процесс гармонизации законодательства: принимаются как постановления, так и директивы; последние свидетельствуют о том, что некоторые положения продолжают применяться, прежде всего, на национальном уровне. В этом году Комиссия подвела некоторые итоги деятельности органов ЕС и определила основные направления развития Таможенного союза на том этапе, приняв т.н. Многолетнюю программу построения таможенного союза. Этот документ не носил нормативного, обязывающего характера и преподносился как информация Комиссии для сведения заинтересованных лиц. Утверждение многолетней программы действий должно сконцентрировать усилия органов ЕС на конкретных направлениях. Одним из таких направлений называется «создание полного и единообразного набора правил Сообщества в отношении торговли с третьими странами».

Поэтому в какой-то степени создание Таможенного союза Евразийского экономического сообщества напоминает сложный процесс формирования Таможенного союза ЕС: так же путем поиска консенсуса мнений участников союза. Тем не менее, несмотря на возникающие сложности, противоречия среди создателей союза, его правовое таможенное поле было создано. Оно сложилось благодаря целому ряду нормативных актов различной юридической силы, окончательный перечень которых дается в Таможенном кодексе Союза.

Сразу отметим, что со вступлением в силу Таможенного кодекса союза создание правовой базы союза не прекратится. Как отметили создатели союза, ими предусмотрено за 2008–2010 гг. разработать 69 документов, необходимых для создания эффективной правовой базы таможенного союза, в том числе:

● принимаемых на уровне глав государств: по 2 документа – в 2008 и 2009 гг. и 1 документ– в 2010 г.;

● принимаемых на уровне глав правительств: в 2008 г. – 26 документов, в 2009 г. – 28, в 2010 г. – 10. В то же время, ими разработан пакет из 24 проектов международных договоров.

По результатам переговоров Сторон, проведенных на уровне экспертов, в 2008 г. согласовано 8 проектов документов, по остальным 16 проектов документов работа продолжается.

Поэтому, при анализе правового поля Таможенного союза необходимо иметь в виду его динамизм, тем не менее, основатели этого союза попытались в таможенном кодексе определить основы этого поля.

В соответствии со ст. 3 Кодекса таможенного союза, который вступает в силу с 1 июля 2010 г. таможенное законодательство состоит из:

● настоящего Кодекса;

● международных договоров государств*участников таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в таможенном союзе;

● решений Комиссии таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в таможенном союзе, принимаемых в соответствии с настоящим Кодексом.

Непонятно, почему статья не упоминает при этом в качестве источника таможенного законодательства Союза решения межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества, который является высшим органом Таможенного союза, тем более, что ещё 27 ноября 2009 г. за № 18 им были приняты во исполнение программы Межгосовета ЕвроАзЭС

решения «О едином таможенно-тарифном регулировании таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации», а за № 19 «О едином нетарифном регулировании таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации», в которых определена общая позиция трёх государств относительно важнейших вопросов таможенной политики союза – тарифного и нетарифного регулирования. В частности, определяет перечень развивающихся стран – пользователей системы тарифных преференций Таможенного союза, перечень наименее развитых стран – пользователей системы тарифных преференций Таможенного союза и т.д.

Большое количество отношений в сфере таможенного дела Союза (ст. 3 Кодекса) должно законодательством стран – участников союза.

В силу ст. 2 договора о статусе Комиссии, ее основной задачей является обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза. Она призвана осуществлятьследующие функции:

● исполнять решения, принятые высшим органом Таможенного союза;

● осуществлять мониторинг исполнения международных договоров по формированию Таможенного союза;

● разрабатывать при участии правительств Сторон рекомендации для высшего органа Таможенного союза по вопросам его формирования и функционирования;

● обеспечивать в пределах своих полномочий реализацию международных договоров, формирующих договорно*правовую базу Таможенного союза, а также выполнять ряд других функций (ст. 6 Договора о Комиссии Таможенного союза, подписанного президентами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации в г. Душанбе 06.10.2007 г.).

Изначально при обсуждении идеи создания наднационального органа предусматривалась передача ему функций по согласованию ставок единого таможенного тарифа и единых мер регулирования внешней торговли с третьими странами (по примеру ЕС), одного из основополагающих и обязательных условий при построении Таможенного союза. Тем не менее, как свидетельствует текст ст. 3 ТК, значительно расширилась сфера ее влияния по регулированию отношений, складывающихся в таможенном деле Союза, указав на то, что ее решения служат основополагающими документами, которые регламентируют эти отношения. Но, ещё до вступления ТК в силу, комиссией в целях создания единой системы технического регулирования приняты: Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза (далее Соглашение по оценке) и Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по подтверждению соответствия и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (далее Соглашение по аккредитации).

Основной целью Соглашения по оценке является создание условий для обеспечения свободного обращения на таможенной территории Таможенного союза продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в государствах-членах Таможенного союза. Соглашение по аккредитации направлено на создание условий для взаимного признания аккредитации органов по подтверждению соответствия и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия с целью обеспечения охраны таможенной территории Таможенного союза от ввоза и распространения возбудителей заразных болезней животных, в том числе общих для человека и животных, и товаров, не соответствующих ветеринарно-санитарным требованиям, а также от завоза и распространения карантинных объектов, снижения причиняемых ими потерь, а также для устранения препятствий в международной торговле подкарантинной продукцией приняты:

Соглашение Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам и Соглашение Таможенного союза о карантине растений.

Однако, на момент создания таможенного союза и единого таможенного поля Российской Федерации, Казахстана, Беларуси, которое начало функционировать с 1 января 2010 г., ее статус и полномочия в области таможенного законодательства Союза пока еще не определены поскольку неизвестно, какие полномочия будут ей еще делегированы высшим органом Таможенного Союза. Сердцевиной таможенного законодательства Таможенного союза является Таможенный кодекс таможенного союза (Евразийского экономического сообщества), набирающий силу с 1.07.2010 г. Принятие Кодекса вызвано необходимостью единого таможенного регулирования на создаваемой единой таможенной территории регулироваться международными договорами государств его участников. Обычно они оформляются в виде соглашений или протоколов. В качестве примера можно сослаться на «Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании» от 25 января 2008 г., «Соглашение об условиях и механизме применения тарифных квот» от 12 декабря 2008 г., «Протокол об условиях и порядке применения в исключительных случаях ставок ввозных таможенных пошлин, отличных от ставок Единого таможенного тарифа» от 12 декабря 2008 г., «Протокол о предоставлении тарифных льгот» от 12 декабря 2008 г., «Протокол о единой системе тарифных преференций таможенного союза» от 12 декабря 2008 г. Можно упомянуть ещё и такие его акты как соглашения «О единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран» от 9 июня 2009 г., «О правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами» от 9 июня 2009 г., создавших единые правила администрирования в некоторых сферах таможенного дела образованного Союза.

Вряд ли необходимо акцентировать внимание читателей журнала на роль и значение первых двух элементов, составляющих, по мнению законодателей, правовую основу функционирования этой формы заинтересованных в ней стран. Значение и роль национальных и наднациональных кодексов и международных актов в регулировании общественных отношений в той либо иной сфере (отрасли) государственной жизни, а также и в сфере регулирования многочисленных и разнообразных отношений, складывающихся в процессе реализации таможенной политики были и останутся проблемными приоритетами научных интересов, чего нельзя сказать об отношении ученых к определению места и роли еще одного элемента правовой основы созданного Таможенного союза – решений комиссии этого союза. Вполне понятно, что юридическая сила актов, исходящих от этой организации, в первую очередь, зависит от содержания ее правового статуса.

Она создана на основе «добровольной поэтапной передачи Комиссии части полномочий государственных органов Сторон» (ст. 2 договора о Комиссии таможенного союза, подписанного президентами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации в г. Душанбе 06.10.2007 г.). Тем самым признается наднациональный принцип работы Комиссии, а, следовательно, ее акты имеет приоритет над национальным таможенным государств*участников Таможенного союза, а также необходимостью упрощения и гармонизации таможенных процедур с целью создания наиболее благоприятных условий для участников внешнеэкономической деятельности.

В основу Таможенного кодекса заложены положения Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция 1973 года), на которой базируются основные нововведения.

Кодекс состоит из 8 разделов, содержащих 50 глав, 372 статьи общей и специальной частей.

По своей правовой силе этот кодекс рассматривается как наднациональный правовой акт непосредственно прямого действия, обеспечивающий правовое регулирование внешней торговли и других форм внешнеэкономической деятельности стран – участниц Таможенного союза. Под нормами кодекса прямого действия понимается такое естественное правовое положение, когда каждый участник внешнеэкономической деятельности будет точно знать, какие у него есть права и обязанности, какие действия, когда и в каком порядке он обязан их совершать при перемещении товаров через таможенную границу.

Применение правовых норм таможенного регулирования на единой территории Таможенного союза должно содействовать реальному объединению национальных рынков, а именно: созданию механизмов, обеспечивающих взаимное применение специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер во взаимной торговле, а также выработке правил применения единых антидемпинговых, компенсационных и специальных защитных мер в торговле с третьими странами; унификации торговых режимов стран – участниц Таможенного союза в отношении третьих стран; проведению единой торговой политики и охране прав интеллектуальной собственности.

Если таможенные органы решают внутренние задачи либо используют полномочия, предоставленные им в рамках иных (административных, гражданских и т.п.) отношений, нормы таможенного законодательства применению не подлежат. К ним относятся: привлечение к административной и уголовной ответственности, оперативно-розыскная деятельность, гражданско-правовые отношения. Всё это не могло отразиться на структуре кодекса Союза – в нём отсутствуют нормы, определяющие систему и структуру таможенных органов членов Союза, порядок прохождения службы и иные нормы, регулирующие отношения, административно-правового, трудового, социального характера. К сожалению, в нём, выполняющего роль наднационального правового акта, нормы которого определяют общий для членов Союза порядок перемещения предметов через границу Таможенного союза, не нашлось места для норм, определяющих статус органов, обеспечивающих реализацию предусмотренного кодексом этого порядка. В частности ничего не сказано о роли и значении Межгосударственного совета евразийского экономического сообщества, являющимся высшим органом Таможенного союза, ни о статусе упомянутой в ст. 3 ТК Комиссии таможенного союза. Это было вынесено за рамки кодекса и нашло своё закрепление в иных нормативных актах. Но все они приобретают силу национальных актов, определяют принципиальные по зиции таможенной политики и таможенного дела, в то же время наделяют их правами создания иных наднациональных органов и определения их полномочий, которые, в свою очередь, получают нормотворческие функции. Хотелось бы обратить внимание на нормы, определяющие статус одного из важнейших наднациональных органов Таможенного союза комитета глав правоохранительных подразделов (КГПП) Совета руководителей таможенных служб государств-участников СНГ.

Инициатива создания в рамках Совета руководителей таможенных служб (РКМС) государств-участников СНГ коллегиального правоохранительного органа – Комитета глав правоохранительных подразделений была выдвинута на 46-м заседании РКМС СНГ, которое состоялось в Ереване в декабре 2007 года. Эта инициатива в мае 2008 года была поддержана руководителями правительств государств-участников СНГ, в соответствии с которыми были

внесены соответствующие изменения в Положение о Совете глав таможенных служб, которые предоставили право создать Комитет глав правоохранительных подразделений таможенных служб СНГ.

Создание Комитета глав правоохранительных подразделений РКМС СНГ вызвано необходимостью повышения эффективности работы за направлением борьбы с нарушениями таможенного законодательства и контрабандой на пространствах Содружества.

Лейтмотивом 1-го заседания Комитета стало единогласное решение участников, что сегодня правоохранительная деятельность во всех таможенных службах стран СНГ выходит на доминирующие позиции. Создание коллегиального органа руководителей правоохранительных подразделений даст импульс развитию многостороннего сотрудничества, а также создаст дополнительные возможности для интенсификации межведомственных контактов в правоохранительной сфере.

В ходе первого заседания Комитета глав правоохранительных подразделений РКМС СНГ был утвержден Комплексный план работы на 2008–2009 гг., который предусматривает мероприятия организационного и практического характера и определяет основные направления работы правоохранительных подразделений таможенных служб государств-участников СНГ в сфере борьбы с таможенными правонарушениями и контрабандой.

Следовательно, нет в ТК союза и норм, определяющих статус сотрудников таможенных органов, учреждений и организаций, порядка прохождения ими службы и многих иных норм, которые традиционно присущи ТК Украины, несмотря на его неоднократную трансформацию, в том числе и в подготовленной его новой редакции. Вместо норм, определяющих статус таможенных органов и их подразделений, организаций службы их сотрудников и иных, не связанных с непосредственным регулированием отношений, складывающихся при перемещении предметов через таможенную границу, ТК союза, опираясь на международные таможенные стандарты, нормы и правила, ввел целый ряд новых для таможенного законодательства стран-участников положений.

Основные новшества введенного в действие Кодекса заключаются в закреплении положений о таможенных процедурах, под которыми в таможенном законодательстве Беларуси, Казахстана и России понимались таможенные режимы. Данные изменения обусловлены применяемой терминологией Киотской конвенции. Кроме того, новеллами Кодекса в сфере таможенного регулирования являются: введение понятия Единая таможенная территория Таможенного союза; создание единых условий транзита на всей территории Таможенного союза; отмена таможенного оформления и таможенного контроля за товарами, происходящими с территории государств-участников Таможенного союза и выпущенными иностранными товарами для свободного обращения на единой таможенной территории стран-участников Таможенного союза. Новым также является: взаимное признание мер обеспечения уплаты таможенных платежей, налогов на всей территории Таможенного союза; введение института уполномоченного экономического оператора, пользующегося специальными упрощениями, а также введение понятия таможенный представитель, которому предоставлено право осуществления определенных таможенных операций в рамках представления интересов декларанта.

В Кодексе имеются новые для Казахстана и России положения по задержанию товаров и документов на них, не являющихся предметами административных правонарушений и преступлений, при проведении таможенного контроля. Упраздняется лицензирование для лиц, осущест­вляющих деятельность в сфере таможенного дела, вводятся новые для Беларуси и Казахстана положения о ведении реестров по этим лицам.