Муниципальное управление охраной здоровья населения: понятие компетенция, структура системы здравоохранения и ее модернизации

Основы государственной и муниципальной политики в сфере охраны

Здоровья населения

Здравоохранение является одним из важнейших подразделений социальной

инфраструктуры муниципального образования. Соблюдение конституционных

гарантий по оказанию медицинской помощи и созданию благоприятных санитарно-

эпидемиологических условий жизнедеятельности населения предполагает структурные

преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:

• новые подходы к принятию политических решений и формированию бюджетов

всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения;

• формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений

здравоохранения в условиях рыночной экономики;

• приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприятий

по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникновения

эпидемий;

• защиту прав пациента на получение своевременной и качественной медицинской

помощи как исходное условие формирования здорового образа жизни.

Правовой основой деятельности органов местного самоуправления в области

охраны здоровья населения является Конституция РФ, федеральные законы

«О медицинском страховании граждан в РФ», «О лекарственных средствах»,

«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также «Концепция

охраны здоровья населения РФ на период до 2005 г.» и иные нормативные

правовые акты всех уровней власти по вопросам охраны здоровья населения.

Конституция РФ определяет здравоохранение как предмет совместного ведения

РФ и ее субъектов. В соответствии с этим система управления здравоохранением

носит иерархический характер. Основной объем массовых видов медицинской

помощи населению оказывается на муниципальном уровне.

Муниципальная система здравоохранения включает в себя находящиеся в муниципальной

собственности лечебно-профилактические и иные учреждения системы

здравоохранения, ведомственные учреждения (как переданные, так и не

переданные в муниципальную собственность), фармацевтические учреждения,

располагающиеся на территории муниципального образования, а также органы

муниципального управления охраной здоровья населенрш (рис. 5.4.1).

Цели и задачи муниципального здравоохранения

Главная цель муниципального здравоохранения — удовлетворение потребностей

населения в услугах сферы здравоохранения, отнесенных к предметам ведения

местного самоуправления, на уровне не ниже государственных минимальных со-

циальных стандартов. В конкретных условиях могут формироваться локальные

цели, например удовлетворение потребностей населения в услугах здравоохранения

на принципах общедоступности, соблюдение гарантий предоставления объемов

медицинских услуг (лечебно-профилактических, оздоровительных, медико-

диагностических и др.), обеспечение их качества и т. п.

Федеральный закон 2003 г. возлагает решение вопросов местного значения в сфере

здравоохранения на муниципальные районы и городские округа. К числу этих вопросов

отнесены вопросы организации скорой медицинской помощи (за исключением

санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помопди в амбулаторно-

поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам

в период беременности, родов и послеродовой период. Иные, более сложные виды

медицинской помощи могут оказываться через муниципальную систему здравоохранения

в виде государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления

одновременно с соответствующими финансовыми средствами.

Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан определены государственные

полномочия в области охраны здоровья, передаваемые органам местного

самоуправления. К ним относятся:

• контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;

защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;

• формирование органов управления муниципальной системой здравоохранения;

• координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций

государственной и муниципальной систем здравоохранения в пределах

своих полномочий, контроль за качеством оказываемой медико-социальной

помощи в частной системе здравоохранения;

• осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан;

• лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной

территории по поручению органа государственного управления

здравоохранением субъекта РФ;

• регулярное информирование населения о распространенности социально значимых

заболеваний;

• создание и обеспечение деятельности учреждений для проведения реабилитации

инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами; организация

их обучения, профессиональной переподготовки и трудового устройства, создание

специализированных учреждений для неизлечимо больных пациентов;

• санитарно-гигиеническое образование населения.

Субъектами здравоохранительной деятельности на муниципальном уровне являются

в основном муниципальные учреждения, номенклатура которых утверждается

федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения.

Органы местного самоуправления осуществляют оптовую закупку лекарственных

средств для лечебно-профилактических учреждений, контроль за деятельностью

всех фармацевтических учреждений на территории муниципального образования,

независимо от формы собственности, так как лекарственное обеспечение

населения является одной из важнейших социальных задач. Федеральным законодательством

для ряда категорий населения установлены широкая система льгот

при оплате лекарственных средств, бесплатный отпуск отдельных лекарств по рецептам

врачей, а также лекарственных средств при лечении в медицинских стационарах,

для чего требуются крупные бюджетные расходы. Однако государство

далеко не полностью компенсирует муниципальным органам расходы, связанные

с льготной и бесплатной выдачей лекарств.

Для муниципальных учреждений местная администрация может выдавать муниципальный

заказ на лекарственное обслуживание населения и устанавливать

предельный размер надбавок к оптовым ценам на лекарственные средства. В условиях

бюджетного дефицита органы местного самоуправления вынуждены жестко

подходить к установлению льгот на лекарственные средства, ограничивать сумму

муниципального заказа.

Одной из важных задач органов местного самоуправления является обеспечение

санитарного благополучия населения. Во взаимодействии с государственными

органами санитарно-эпидемиологического надзора органы местного самоуправления

разрабатывают и реализуют местные программы обеспечения санитарного

благополучия населения.

Необходимым условием обеспечения санитарного благополучия населения

является гигиеническое воспитание и образование граждан. Гигиеническое воспитание

и образование граждан осуществляется в образовательных учреждениях

путем включения в программы обучения и воспитания разделов о гигиенических

знаниях. В процессе профессиональной подготовки и аттестации руководителей,

специалистов предприятий и организаций, характер деятельности которых связан

с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов

и питьевой воды, коммунальным и бытовым обслуживанием населения

и т. д., предусматривается гигиеническая подготовка.

Органы местного самоуправления обязаны регулярно информировать население,

в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально

значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для

окружающих. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (ст. 19)

устанавливают, что граждане имеют право на регулярное получение достоверной

и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья

или оказывающих на него вредное влияние. Основное внимание уделяется информации

о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных

нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным

нормам и правилам. Эта информация должна представляться органами

местного самоуправления через средства массовой информации, а также непосредственно

гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Финансирование муниципального здравоохранения

Одной из самых сложных проблем муниципального здравоохранения является

его финансирование, которое носит многоканальный характер

За счет бюджетных средств финансируются профилактические мероприятия,

обеспечиваются санитарно-эпидемиологическое благополучие на территории, детское

здравоохранение, лечение отдельных заболеваний (туберкулез, психические

заболевания) и т. п.

Система обязательного медицинского страхования состоит в бесплатном предоставлении

гражданам за счет средств государственного внебюджетного Фонда

обязательного медицинского страхования (ФОМС) определенного набора медицинских

услуг. Этот набор определяется в перечнях, утверждаемых органами

государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (региональные

и муниципальные программы обязательного медицинского страхования).

Источником средств ФОМС являются страховые взносы, уплачиваемые

работодателями за своих работников в составе единого социального налога. Нормативы

взносов устанавливаются федеральным законом. За неработающее паселение страховые взносы до недавнего времени выплачивались из местных бюджетов,

причем муниципальные образования были крупными должниками ФОМС.

Затем эти функции были переданы органам государственной власти субъектов РФ.

Страховые организации, в распоряжение которых поступают средства ФОМС,

заключают договоры с лечебно-профилактическими учреждениями и оплачивают

оказанные ими медицинские услуги по фактически пролеченному количеству

пациентов и характеру оказанных услуг. Таким образом, пациент, имеющий

полис обязательного медицинского страхования, в принципе имеет возможность

выбора между лечебно-профилактическими учреждениями, что позволяет создать

конкурентную среду в медицинском обслуживании и повысить его качество.

Фактически система обязательного медицинского страхования работает неустойчиво

и нуждается в серьезном реформировании.

Договор добровольного медицинского страхования может быть заключен со

страховой организацией гражданином, желающим бесплатно получать отдельные

дополнительные медицинские услуги, не включенные в региональные и муниципальные

программы обязательного медицинского страхования.

Остальные медицинские услуги оказываются на платной основе, причем органы

местного самоуправления утверждают цены и тарифы на услуги, оказываемые

муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями. Они устанавливаются

с учетом специфики муниципальных организаций здравоохранения, вида

оказываемых ими услуг, структуры потребностей в них населения, местных особенностей

и других факторов.

В качестве дополнительных источников финансирования муниципального здравоохранения

могут рассматриваться доходы от ценных бумаг, банковские и другие

кредиты, безвозмездные и благотворительные взносы и пожертвования, иные

источники, не запрещенные законодательством РФ.

Проблемы муниципального здравоохранения

Возможность решения поставленных перед муниципальным здравоохранением

задач, реализация принятых программ зависят от системы управления муниципальным

здравоохранением, эффективности ее влияния на процессы, происходящие

в сфере здравоохранения. В условиях острого дефицита бюджетных средств

обеспечение гарантированных прав населения в области здравоохранения требует

оптимального использования предназначенных для этого ресурсов, что, в свою

очередь, предполагает выбор приоритетов развития здравоохранения, определения

и финансирования наиболее эффективных форм медицинской помощи. В частности,

следует больше акцентировать внимание на профилактическом направлении

охраны здоровья граждан с соответствующим перераспределением финансовых

средств из стационарного в амбулаторно-поликлинический сектор.

Серьезной проблемой является низкая заработная плата работников этой отрасли,

что негативно отражается не только на текущем состоянии здравоохранения,

но и на его развитии, так как современные медицинские технологии весьма

трудоемки. Часто применение нового диагностического и лечебного оборудования

требует дополнительного числа специалистов различного профиля.

В связи с недостаточным финансированием, не позволяющим обеспечить нормальное

функционирование материально-технической базы учреждений и организаций

здравоохранения, особую актуальность приобретает эффективное управление инф-

раструюурой организаций и учреждений здравоохранения. Одним из направлений развития

здравоохранения в условиях рыночных отношений является его коммерциализация,

объективными предпосылками которой служат следующие обстоятельства:

• недостаточность бюджетного финансирования для должного развития материально-

технической базы, наращивания научно-практического потенциала,

материального стимулирования работников;

• повышение спроса населения на высококвалифицированную медицрш-

скую помощь, комфортные условия пребывания в стационаре;

• наличие законодательной базы для оказания платных медицинских услуг.

Муниципальные органы управления здравоохранением

Для осуществления собственной и переданной компетенции в области охраны

здоровья населения органы местного самоуправления создают управленческие

структуры в форме отделов (комитетов, управлений) здравоохранения. В небольших

муниципалитетах либо выделяется ставка специалиста по вопросам здравоохранения

в комплексном отделе социальной политики, либо полномочия по управлению

здравоохранением возлагаются на главного врача территориального медицинского

объединения (ТМО).

При муниципальных органах здравоохранения могут создаваться комиссии

для коллегиального обсуждения вопросов охраны здоровья местного населения,

рассмотрения муниципальных программ здравоохранения, в частности определения

видов, объемов и объектов медицинской помощи, источников ее финансирования,

порядка предоставления бесплатной медицинской помощи, контроля за

выполнением установленных норм и правил.

Муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют свою

деятельность в соответствии с планами, сформированными с учетом региональных

планов развития здравоохранения, анализа состояния здоровья населения муниципального

образования, имеющихся местных ресурсов отраслевой системы.