Муниципальное управление использованием земли и природных ресурсов: понятие, компетенция, формы землепользования

Земля (далее будет идти речь о землях поселений) является одним из важнейших

экономических ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу.

С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской

(сельской) планировки. С другой стороны, это стоимость. В зарубежных странах

платежи за пользование землей составляют значительную долю финансовых ресурсов

муниципалитетов. В России отношение к земле как к стоимости пока только

формируется, а доля доходов от использования земли (земельный налог и арендная

плата) не превышает 4-5 % доходов местных бюджетов.

Формирование муниципальной собственности на землю не завершено. Федеральный

закон «О разграничении государственной собственности на землю»,

принятый в 2001 г., относит к муниципальной собственности:

• земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли

водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися

в муниципальной собственности;

• земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и иные

земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной

собственности;

• земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся

в частной собственности, не приобретенные собственником имущества

в установленном порядке;

• земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой

организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному

унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой

организации, которые созданы органами местного самоуправления;

• земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного

значения.

Что касается земельных участков в границах населенных пунктов, находящихся

под приватизированными предприятиями, то упомянутый Федеральный закон

разграничил их по формам собственности (федеральной, региональной, муниципальной)

в зависимости от того, какому уровню публичной власти принадлежало

предприятие до приватизации. Представляется необходимым изменить эту норму

и отнести все указанные земельные участки к муниципальной собственности.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ» 2003 г. относит к вопросам местного значения поселений и городских

округов в сфере землепользования планирование застройки территории, территориальное

зонирование земель, установление правил землепользования и застройки

территории, изъятие земельных участков в соответствующих границах

для муниципальных нужд, в т. ч. путем выкупа, осуществление земельного контроля

за использованием земель. На муниципальные районы аналогичные функции возложены

в отношении земель межселенных территорий. Кроме того, на городские

округа и муниципальные районы возложены функции ведения кадастра землеустроительной

и градостроительной документации.

Земельный кодекс РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления

в области земельных отношений установление правил землепользования и застройки

территорий городских и сельских поселений, разработку и реализацию

местных программ использования и охраны земель, изъятие, в т. ч. путем выкупа,

земельных участков для муниципальных нужд, а также иные полномочия по решению

вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Однако управление и распоряжение земельными участками осуществляется органами

местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной

собственности.

Согласно Конституции РФ, земли поселений могут находиться в государственной,

муниципальной, частной и иных формах собственности. Они могут быть объектом

купли-продажи, т. е. менять форму собственности. Предпочтительной формой

собственности на землю служит такая форма, при которой собственник объекта недвижимости

является и собственником соответствующего земельного участка.

Вопрос о формах собственности на земли поселений нашел свое принципиальное

решение в Федеральном законе от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной

собственности на землю». Однако работа по реальному разграничению

земель поселений по формам собственности далека от завершения. Установление

муниципальной собственности на земли поселений позволит создать предпосылки

для превращения муниципального образования в полноценного собственника

и равноправного участника земельных отношений, сделать город единым

имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка,

сформировать новую систему налоговых отношений, проводить активную имущественную

и земельную политику.

Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы максимальное количество

земель поселений было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме

собственности.

Право собственности на земельные участки у муниципальных образований возникает

с момента государственной регистрации.

Для превращения муниципального образования в реального земельного собственника

органам местного самоуправления в соответствии с требованиями

Земельного кодекса РФ необходимо проделать большую работу по разработке

местной нормативной базы землепользования. В частности, на муниципальном

уровне необходимо:

• разработать и принять правила землепользования и застройки территории;

• установить порядок управления и распоряжения земельными участками, находящимися

в муниципальной собственности;

• определить порядок установления органами местного самоуправления публичных

сервитутов на земельные участки, расположенные в черте поселения;

• установить нормы предоставления земельных участков для ведения личного

подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;

• принять положения о муниципальном земельном контроле и об общественном

земельном контроле и т. д.

Формы землепользования

Законодательство устанавливает различные формы землепользования (рис. 6.2.1).

В постоянное бессрочное пользование земельные участки предоставляются

государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям,

а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Самой распространенной формой землепользования является аренда. Для муниципальных

земель орган местного самоуправления выполняет функции арендодателя.

Арендатором может быть любое физическое и юридическое лицо. Он

имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду (третьему

лицу) в пределах срока договора аренды, при условии уведомления собственника.

Аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя

в случаях: использования земельного участка не по целевому назначению

категории земель; использования земельного участка, которое приводит к существенному

ухудшению экологической обстановки; изъятия земельного участка

для муниципальных нужд и т. п.

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком Земельным

кодексом РФ не предусмотрено, однако оно сохраняется для земельных участков,

предоставленных гражданам на момент вступления в силу Земельного кодекса.

Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении,

имеют право бесплатно приобрести их в собственность.

Ограничителем права собственности на землю является существующая во всем

мире система публичных и частных сервитутов. Публичный сервитут устанавливается

для обеспечения общественных интересов, в т. ч. интересов населения,

проживающего на данной территории. Могут устанавливаться следующие публичные

сервитуты: прохода или проезда через земельный участок; использования

земельного участка для ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других

линий и сетей, а также транспортной инфраструктуры; размещения на участке

межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ;

временного пользования земельным участком для производства изыскательских,

исследовательских и других работ; свободного доступа к прибрежной полосе и т. п.

В безвозмездное срочное пользование (не более чем на год) могут на основании

договора предоставляться земельные участки работникам организаций отдельных

отра(. ей экономики (транспорт, лесное хозяйство, лесная промышленность, охотничье

хозяйство, государственные природные заповедники и национальные парки).

В соответствии с законодательством органы местного самоуправления вправе

изымать земельные участки для муниципальных нужд (например, для строительства

дорог или размещения объектов муниципального значения при отсутствии

других экономически целесообразных вариантов возможного размещения этих

объектов).

Платность землепользования и цена земли

Использование земли в Российской Федерации является платным и регулируется

Федеральным законом «О плате за землю». Формами платы за использование

земли являются: земельный налог и арендная плата.

Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли,

порядок определения которой утверждается Правительством РФ. Рыночная стоимость

земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом

об оценочной деятельности. Кадастровая стоимость земельного участка может

устанавливаться в процентах от рыночной.

Органы местного самоуправления имеют право получать арендную плату от

муниципальных земель, сдаваемых в аренду, и земельный налог от иных соб-

ственников земельных участков на территории муниципального образования.

Экономические механизмы землепользования в муниципальных образованиях

могут быть следующими:

• категорирование земель, которое может повлиять на планировку и социально-

экономическое развитие территории;

• оценка стоимости земель промышленных предприятий, что может повлиять

на себестоимость выпускаемой ими продукции или на размещение предприятия

(вновь создаваемого);

• земельные аукционы (дают возможность открытой реализации земель, что

приводит к увеличению поступлений в бюджет);

• регулирование цен на рынке муниципальных земельных участков (это позволит

привлечь новых инвесторов) и т. д.

 

Муниципальное управление образованием: понятие, компетенция, структура системы образования

Образовательный уровень населения — одна из важнейших характеристик муниципального

образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную

привлекательность. Повышение образовательного уровня населения требует

длительного времени и значительных финансовых вложений. Расходы на

образование являются в большинстве муниципальных образований самой крупной

статьей расходов местных бюджетов.

Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государственной

политики, базирующейся на следующих принципах: гуманистический

характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья

человека, свободного развития личности; общедоступность образования,

адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки

обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных

и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм

в образовании.

В России проводится политика реформирования сферы образования. Предусматривается

переход к 12-летнему среднему образованР1ю, введение единого

стандартизированного выпускного экзамена, позволяющего без вступительных

экзаменов поступать в любой вуз в случае набора нужного числа баллов. Эти изменения

неоднозначно воспринимаются в обществе, но продолжают тенденцию

к вхождению России в мировую практику образования. Расширяются возможности

выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные

классы и т. д.). Параллельно с системой бесплатного образования развивается

платное образование во всех звеньях — от детских садов до университетов.

Этот процесс имеет ряд негативных сторон: бесплатное образование становится

менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его коммерциализации,

усиливающий неравенство граждан при его получении. Однако интерес населения

к образованию растет, что проявляется в первую очередь в увеличении

конкурса в вузы.

Реформа в сфере образования ведет к разрушению прежней единообразной системы

учебных заведений, поэтому содержание образования с его разноуровневым

обучением дифференцируется. Старые формы управления образованием утрачивают

эффективность, а новые только создаются. В результате возникают проблемы

бюрократизации управления: отсутствие четких требований, предъявляемых

к управленцам; неопределенность специфического содержания управления образованием; негативные последствия распада ранее существовавшей системы

управления (нарушение системы материального снабжения, отсутствие контроля

и прогноза количественных и качественных характеристик образовательных

услуг). Все это негативно влияет на муниципальную систему образования.

Базовыми нормативными актами, определяющими задачи органов местного самоуправления

в области образования, являются ст. 43 Конституции РФ, Федеральный

закон «Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ», Закон РФ «Об образовании», федеральные законы «Об утверждении федеральной

программы развития образования», «О сохранении статуса государственных

и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их

приватизацию», «О компенсационных выплатах на питание обучающимся в государственных,

муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях начального

профессионального и среднего профессионального образования», «О дополнительных

гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся

без попечения родителей» и другие правовые акты. Данные законы детализируются

в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Минобразования

России, региональном законодательстве.

Система управления образованием на муниципальном уровне

Система управления образованием на муниципальном уровне представляет собой

совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и государственных

образовательных стандартов различного уровня и направленности,

сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-

правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления образованием

и подведомственных им учреждений и организаций (рис. 5.6.1).

Рис. 5.6.1. Структура системы образования на муниципальном уровне

Деятельность муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми

положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов

и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе

уставами этих образовательных учреждений. Учредителями муниципальных

учреждений образования являются местные органы управления образованием.

На основании их решения органы управления муниципальным имуществом закрепляют

за учреждениями образования в оперативное управление объекты собственности

и в бессрочное бесплатное пользование — участки земли. При этом

муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением,

может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены

законодательством РФ и субъектов РФ, а также правовыми актами органов

местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий.

Органам местного самоуправления в целях осуществления государственной

политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации,

регулированию деятельности местных (муниципальных) органов управления

образованием, определению их структуры и полномочий, назначению

и увольнению руководителей местных органов управления образованием.

На территории муниципального образования (в основном города) может располагаться

большое количество образовательных учреждений различного профиля

и форм собственности (рис. 5.6.2). Органы муниципального управления образованием

взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями

в целях представления и защиты интересов жителей муниципального образования,

обучающихся в этих учреждениях.

Изменения в системе образования требуют совершенствования управленческой

деятельности органов местного самоуправления, нацеленной на развитие

системы образования с помощью специальных форм, методов и средств, дающих

возможность поднять эффективность образования на должный уровень.

Финансирование муниципальной системы образования

в соответствии с законодательством органы местного самоуправления формируют

местные бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды

развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные нормативы

финансирования системы образования, устанавливают дополнительные налоги

и льготы, стимулирующие развитие образования. В их компетенции регулирование

отношений собственности в системе образования, а именно — контроль

условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными

учреждениями. Органы местного самоуправления создают, реорганизуют

и ликвидируют муниципальные образовательные учреждения, строят для них

здания и сооружения, обустраивают прилегающие к ним территории. Как собственники

муниципальных учреждений образования они имеют право назначать

руководителей этих учреждений, если иное не предусмотрено решением органа местного

самоуправления, а также типовыми положениями и уставами образовательных

учреждений.

Согласно новому порядку финансирования муниципальной системы образования,

финансовое обеспечение учебного процесса в муниципальных образовательных

учреждениях, включая расходы на оплату труда работников, учебные

пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные

нужды, отнесено на бюджеты субъектов РФ. Органы местного самоуправления

муниципальных районов и городских округов будут осуществлять соответствующие

расходы в качестве государственных полномочий, передаваемых одновременно

с финансовыми средствами. К вопросам местного значения в сфере образования

отнесена организация процесса образования, включая финансирование

содержания имущественных комплексов муниципальных учреждений.

Рис. 5.6.2. Типы образовательных учреждений на территории муниципального образования

(города)

Уставом образовательного учреждения может быть предусмотрена его предпринимательская

деятельность (сдача в аренду основных фондов и иного имущества,

оказание посреднических услуг и т. п.). Органы местного самоуправления

вправе приостановить такого рода практику образовательного учреждения, если

она идет в ущерб собственно образовательной деятельности, предусмотренной

уставом учреждения.

Новая образовательная политика, идущая по пути развития вариативного образования,

во многом привела к пониманию того, что основанная на остаточном

принципе финансирования административно-командная модель обеспечения

унитарного образования, несмотря на рецидивы реставрации, уходит в прошлое.

В современных условиях организационно-экономические меры в системе образования

выступают как ключевой компонент реформирования образования в целом,

главная цель которого — повышение качества и эффективности учебной и

воспитательной деятельности. Без этого улучшение содержания и качества образования,

решение вопросов закрепления кадров невозможны.

Можно выделить следующие экономические и организационные меры.

1. Стимулирование платежеспособного спроса на образование через налоговые

льготы. Налоговые льготы для предприятий, которые принимают решение

о заказе специалистов. Образовательные кредиты и страхование, что позволит

определить текущие потребности в профессиональном и стыкующемся

с ним вариативном общем образовании. Доля прямых заказов (договоров)

в этом случае может расти, при этом реализуется свобода выбора учащимися

и их семьями как образовательных учреждений, так и форм получения

образования. Этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного

финансирования в расчете на одного учащегося.

2. Изменение принципов определения государственного и муниципального заказа

на образовательные услуги и формирование государственных образовательных

стандартов.

3. Дополнение бюджетного финансирования образовательных учреждений

средствами, полученными от эффективного управления переданной им собственностью.

Для этого требуются достижение или расширение экономической

самостоятельности образовательных учреждений и формирование действенной

системы попечительского, общественного и административного

контроля за эффективностью хозяйственных решений, принимаемых администрациями

учебных заведений.

4. Постепенное уравнивание всех учебных заведений, прошедших государственную

аттестацию и получивших государственную аккредитацию, в получении

на конкурсной основе государственного или муниципального заказа на

образование. Это требует развития системы контроля обеспечения государственных

образовательных стандартов, качества знаний учащихся и студентов.__

Муниципальные органы управления образованием

Реализация муниципальной политики в сфере образования и науки в значительной

мере определяется уровнем работы соответствующих муниципальных органов.

В настоящее время структура этих органов не регламентирована и осуществляется в

разных формах в зависимости от финансовых возможностей муниципального образования,

сложившейся системы управления, разветвленности сети образовательных

учреждений, а также наличия необходимых специалистов. На практике органы

управления образованием в муниципалитетах могут быть организованы как

отдел (комитет, департамент) образования в структуре местной администрации,

имеющий статус юридического лица.

Муниципальные органы управления образованием, как правило, наделяются

следующими функциями (рис. 5.6.3).

Функции муниципального органа управления образованием

Рис. 5.6.3. Функции муниципального органа управления образованием