Понятие и функции бюрократии

Бюрократия является одной из главных структур администрации – институт, который создан для реализации принятых решений. Понятие бюрократии было введено в политическую науку М. Вебером. С точки зрения немецкого политолога, бюрократия — наиболее эффективный аппарат государственного управления. Вебер выделил основные черты бюрократии:

1. Члены бюрократического аппарата лично свободны и подчиняются безличным официальным нормам.

2. Бюрократический аппарат строится на основе иерархического принципа.

3. Должностные функции внутри бюрократического аппарата четко определены.

4. Должные лица исполняют свои функции на контрактной основе.

5. Главным критерием отбора должностных лиц является их квалификация.

6. Основным и единственным источником дохода должностных лиц является их зарплата, величина которой зависит от места в должностной иерархии.

7. Основным занятием чиновника является выполнение должностных обязанностей.

8. Повышение в должности чиновника осуществляется на основе его должностных заслуг.

9. Чиновник или должностное лицо не может присвоить занимаемую должность

или извлекать доходы, связанные с ней.

10. Бюрократический аппарат и чиновники подчиняются строгой дисциплине

и контролю за исполнением должностных обязанностей.

Совокупность этих черт образуют, по Веберу, идеальный и рациональный тип бюрократии. Функционирование такого аппарата управления отличается высокой эффективностью. «Монократический вариант бюрократии способен достигать высшей степени эффективности и является наиболее известным рациональным средством осуществления контроля над человеческими существами. Она превосходит любую другую форму по точности, стабильности, строгости своей дисциплины, по своей надежности.

По Веберу, существуют четыре причины формирования бюрократического аппарата.

1. Развитие рыночной экономики. Именно развитие товарно-денежных отношений и оплата труда чиновников в денежной форме, как и возможность их карьеры, способствуют стандартизации делопроизводства и управления.

2. Пространственный рост государств и развитие налоговых систем стимулировали рост численности бюрократии.

3. Увеличение числа административных задач

4. Усложнение административных задач и увеличение требований к администрации.

Уже в середине XX в. многие ученые отмечали, что «идеальный тип» бюрократии, описанный Вебером, далек от эффективности. Поэтому внимание стало концентрироваться не только на функциях, но и на дисфункциях бюрократии. С позиций структурного функционализма анализируется феномен бюрократии французским социологом и политологом М. Крозье. По его мнению, бюрократия не только проявление рациональности, но и причина стандартизации как чиновников, так и самого общества. Крозье акцентирует внимание не столько на функциях бюрократии, сколько на ее дисфункциях. Согласно мнению французского социолога, они стали главным элементом равновесия бюрократической системы организации. Проанализировав французскую бюрократическую модель, Крозье пришел к выводу, что она базируется на двух типах власти:

• первый тип, основывающийся на регламентациях, формальных правилах и предписаниях поведения в различных ситуациях, обозначается им как официальная власть;

• второй тип, основывающийся на ситуации неопределенности, он называет «параллельной властью». Вторая власть противопоставляется им первой как антитеза, отрицание последней. Следствием укрепления «параллельной власти» становится увеличение растраты общественных ресурсов.

Характеристиками бюрократии Крозье считает безличность, централизацию, стратификацию и осуществление параллельной власти. Безличность бюрократической организации-выработка стандартных правил для ликвидации ситуации «неопределенности». В бюрократических системах роль руководителя сводится к контролю за применением правил подчиненными. Т.о., руководство теряет власть над подчиненными. Централизация власти по принятию решений предполагает удаление руководства от тех страт бюрократической иерархии, в которых осуществляется воплощения принятых решений в жизнь. Стратификация бюрократических структур означает изоляцию бюрократических слоев друг от друга. Такая изоляция, как полагает французский социолог, становится одной из причин формирования «корпоративного духа». Крозье отмечает тенденцию, которую он называет «порочным кругом»: развитие параллельной власти укрепляет бюрократическую модель, а укрепление последней способствует усилению бюрократизации. Падение эффективности бюрократии Крозье связывает с нарушением коммуникации между различными слоями общества.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества,

Функции бюрократии:

1)обеспечивает функционирование политической системы, политических и общественных институтов.

2)бюрократическая система способствует выработке соответствующих подлинных интересов народа, демократических концепций и механизмов их реализации на практике. 3)осуществление контрольных функций за деятельностью отдельных элементов бюрократической системы с целью предотвращения их возможного отхода от демократических принципов политического и общественного управления, закрытости и недоступности для любого гражданина общества.

4) руководство деятельностью специальных институтов по изучению политических процессов, обобщению опыта и выработка рекомендаций углубления демократизации политической жизни.

Бюрократия (от франц. – канцелярия и греч. – власть), одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата. Бюрократия – это особый замкнутый слой лиц, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий с целью реализации своих корпоративных интересов властные функции в обществе.

Бюрократизм может рассматриваться с трех позиции:

а) как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата;

б) как бюрократическая система аппаратного властвования и управления;

в) как стиль управления.

Бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

· в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

· в социальном – отчуждение этой власти от народа;

· в организационном – концелярская подмена содержания формой;

· в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

 

В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат лишь исполнитель принятых политических решений. Однако моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять таких моделей:

1) государственный чиновник является лишь послушным исполнителем воли своего начальника. Такая модель является пародией на веберовское представление о бюрократическом аппарате.

2)бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. Эта модель фактически воспроизводит тезис о существовании единой властвующей элиты.

3) внимание на функциональном единстве административной и политической элит.

4) между бюрократией и политической элитой предполагается конкуренция и даже враждебность по поводу контроля над политикой и осуществления власти. Конфликт между политиками и чиновниками может

иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта может стать борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

5) над принятием политических решений довлеет бюрократия.

Бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Э. Даунс.

В работе «Бюрократия изнутри» (1964) он отмечал две группы рациональных мотивов поведения чиновника: личных и альтруистических. Рациональность выступает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Даунс отнес: 1) власть внутри административного аппарата и вне его; 2) денежные доходы; 3) престиж; 4) минимизацию личных усилий и 5) безопасность как уменьшение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта. В альтруистическую мотивацию американский политолог включил: 1) лояльность министерству, ведомству, коллективу или сообществу в целом; 2) самоидентификацию с реализуемыми решениями; 3) гордость за собственные профессионализм, мастерство и достижения; 4) стремление к реализации общественных интересов. На основе комбинации указанных мотивов: Э. Даунс выделил пять типов личности бюрократа. Первые два связаны исключительно с личными интересами, три следующих — с сочетанием личных и альтруистических мотивов.

Первый тип бюрократа — это карьерист, стремящийся исключительно к увеличению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающих сохранение привилегий. Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист — это лицо, стремящееся повысить свой социальный статус. Третий тип бюрократа — консерватор, желающий стабильности и сохранения статус-кво. Четвертый тип бюрократа — фанатика — связывается Даунсом со стремлением к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и которые считает необходимыми для общества. Пятый тип бюрократа — адвокат ориентирован на увеличение власти своего

ведомства ради исполнения основной своей функции — долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью к клиенту. Этот тип ближе всего соответствует «идеальному типу» бюрократии М. Вебера.

Политическая идентификация - отождествление субъектом политического процесса себя с определенной политической позицией и признание этого другими субъектами политических отношений.

В предельно упрощенном виде можно сказать, что окружающие оценивают соответствие субъекта ролевым ожиданиям.

Результатом политической идентификации является политическая идентичность, одна из составляющих политической культуры. Значения идентичности, возникающие у субъекта и окружающих его, формируются под влиянием явлений трех типов: психологической деятельности субъектов, системы ценностей и стереотипов, которые интериоризируются субъектами, и спецификой политической позиции (ее функциональными особенностями и «смыслом», придаваемым ею со стороны участников политического процесса).

Политическая идентификация происходит в процессе политической социализации, определения субъективных дефиниций и соотнесения себя с участниками сообществ, разделяющих иные политические ценности и ориентации, занимающих иную политическую позицию и т.д.

Политическая идентичность проявляется в ощущении принадлежности к какой-либо группе (например, партии, идеологическому течению и т.д.) и/или как отождествление группой себя с какой-либо политической позицией и признание этого со стороны других субъектов политического процесса. Политическая идентичность и идентификация также тесно связаны с явлениями легитимности и легитимации, ибо идентичность и идентификация предполагает признание правомерности занятия той или иной позиции со стороны других субъектов политических отношений. Как отмечает российский социолог Ю.Качанов, «Политическая идентичность субъекта установлена, когда другие субъекты политических отношений кодифицируют его как… определенного агента путем приписывания ему тех же значений идентичности, которые он признает для себя или объявляет сам».

Идентификация может быть релятивистской - идентификация себя или другого при помощи позиционирования в сети различных взаимоотношений и категориальной - идентификация по принадлежности к классу людей с общими категориальными атрибутами (язык, этнос) Также выделяют индивидуальную и групповую политическую идентичность.

По объекту идентификации с определенной группой можно выделить идентичность члена группы интересов, партии, идеологического течения, жителя города или региона, гражданина и т.д.

31. Политическая идентификация - отождествление субъектом политического процесса себя с определенной политической позицией и признание этого другими субъектами политических отношений.

В предельно упрощенном виде можно сказать, что окружающие оценивают соответствие субъекта ролевым ожиданиям.

Результатом политической идентификации является политическая идентичность, одна из составляющих политической культуры. Значения идентичности, возникающие у субъекта и окружающих его, формируются под влиянием явлений трех типов: психологической деятельности субъектов, системы ценностей и стереотипов, которые интериоризируются субъектами, и спецификой политической позиции (ее функциональными особенностями и «смыслом», придаваемым ею со стороны участников политического процесса).

Политическая идентификация происходит в процессе политической социализации, определения субъективных дефиниций и соотнесения себя с участниками сообществ, разделяющих иные политические ценности и ориентации, занимающих иную политическую позицию и т.д.

Политическая идентичность проявляется в ощущении принадлежности к какой-либо группе (например, партии, идеологическому течению и т.д.) и/или как отождествление группой себя с какой-либо политической позицией и признание этого со стороны других субъектов политического процесса. Политическая идентичность и идентификация также тесно связаны с явлениями легитимности и легитимации, ибо идентичность и идентификация предполагает признание правомерности занятия той или иной позиции со стороны других субъектов политических отношений. Как отмечает российский социолог Ю.Качанов, «Политическая идентичность субъекта установлена, когда другие субъекты политических отношений кодифицируют его как… определенного агента путем приписывания ему тех же значений идентичности, которые он признает для себя или объявляет сам».

Идентификация может быть релятивистской - идентификация себя или другого при помощи позиционирования в сети различных взаимоотношений и категориальной - идентификация по принадлежности к классу людей с общими категориальными атрибутами (язык, этнос) Также выделяют индивидуальную и групповую политическую идентичность.

По объекту идентификации с определенной группой можно выделить идентичность члена группы интересов, партии, идеологического течения, жителя города или региона, гражданина и т.д.

 

32. Нарастающий интерес к проблематике политической идентификации объясняется четырьмя разнородными, но одновременно и в чем-то связанными событиями и обстоятельствами последних десятилетий.

Во-первых, массовая миграция привела к тому, что в Америке, Европе перестал работать «плавильный котел».Нечто подобное имеет место и в России.Во-вторых, интеграционные процессы в Европе (особенно после принятия общей Конституции, что скорее всего рано или поздно произойдет) тоже ставят в другую плоскость проблему гражданства и гражданской нации.концепция «нация – государство» будет серьезно трансформирована.В-третьих, это все увеличивающийся разрыв в уровне жизни, доходах богатых и большей части остального населения – что имеет место в Америке, большой части европейских стран и России.И наконец последнее. Рост национального самосознания в последние десятилетия сопровождался и ростом сепаратистских настроений. Причем не только на постсоветском пространстве, но даже в таких благополучных странах, как Бельгия или Канада.По Ю. Хабермасу: «Политическая нация – это не государство и не население государства – «демос» и даже не просто гражданское общество. Это еще и общность, определенная едиными культурно-ценностными узами, единой гражданской идентичностью». Она возникает как результат сложных процессов, в ходе совместной жизнедеятельности людей.

Итак, анализ политической идентификации нации – государства включает:

1) анализ общих принципов, норм и ценностей, служащих основами политической общности граждан (воображаемое коллективное «мы»);

2) соотнесения коллективного «мы» с другими нациями – государствами, с «они»;

3) интерпретацию прошлого своей страны;

4) анализ возможностей и ограничений конструирования идентичности.

 

Требуется еще время, чтобы расшифровать понимание правящей элитой что такое «европейская идентичность России», но два опорных положения очевидны уже сейчас:

1) Россия была и остается частью Европы не только в географическом смысле слова;

2) Россия хочет «вернуться» в Европу, но остаться при этом Россией (почти по Пушкину. Вопрос только в том, что Европа теперь единая и совсем не факт, что она захочет «принять» Россию в таком качестве).

Как отмечают многие исследователи (хотя и с разной степенью категоричности), в России сложилась (складывается) особая советско-постсоветская цивилизационная модель, существенно отличная от европейской (атлантической) модели по институциональной структуре и системе ценностей.

Слишком долго люди определяли себя через понятие советские. С одной стороны, сверхдержава СССР вызывала за себя гордость, с другой, то что после нее осталось вовсе нет. России было трудно проститься с коммунистическим прошлым.

Через 5–7 лет в активную жизнь вступит совершенно новое поколение, ни одного дня не жившее ни при социализме, ни в СССР. И каков будет политический выбор этого поколения, не возьмется предсказать никто.

 

Ощущение человеком преимуществ индивидуальной свободы по сравнению с прежним диктатом явно перевешивает неудовлетворенность ограниченностью реальных возможностей для самоутверждения и самореализации в новых условиях. Поэтому идея коллективизма не может стать в современном обществе доминирующей.

В России сложилось большинство, ориентирующееся на западные стандарты жизни. Поэтому идея российской самобытности, предполагающая приоритет государственных интересов над индивидуальной свободой, не способна консолидировать общество. В то же время, отторжение советского прошлого переплетается в массовом сознании с симпатиями к советской упорядоченной повседневности, с ностальгическими воспоминаниями о советском образе жизни.

в зависимости от возрастных групп ценности свободы и социальной защищенности меняются: для молодежи и части людей среднего возраста важнее является свобода, а для остальных приоритетом является социальная защищенность.

 

Современной особенностью является также идеологическая эклектичность (неорганическое соединение разных взглядов, теорий), заключающаяся в том, что среди сторонников правых партий достаточно часто встречаются последователи левых идей и наоборот.

Содержание и типы избирательных систем

В современном мире существуют два типа избирательных систем - мажоритарная и пропорциональная. Каждая из этих систем имеет свои разновидности.

Мажоритарная избирательная система ведет свое название от французского слова majorite (большинство), и уже само название этого типа системы в значительной степени проясняет ее сущность победителем и, соответственно — обладателем соответствующего выборного поста становится тот из участников предвыборной борьбы, который получил большинство голосов избирателей. Мажоритарная избирательная система существует в трех вариантах: 1)мажоритарная система относительного большинства, когда победителем признается тот кандидат, который сумел получить голосов избирателей больше, чем любой из его соперников; 2)мажоритарная система абсолютного большинства, при которой для победы необходимо набрать более половины поданных на выборах голосов (минимальное количество в этом случае составляет 50% голосов плюс 1 голос); 3)мажоритарная система смешанного или комбинированного типа, при которой для победы в I туре необходимо набрать абсолютное большинство голосов, а, если этого результата не удается добиться ни одному из кандидатов, то тогда проводится II тур, в который выходят уже не все кандидаты, а только те два, которые в I туре заняли 1-е и 11-е места, и тогда во II туре для победы на выборах достаточно получить относительное большинство голосов, то есть набрать голосов больше, чем конкурент.

Подсчет поданных голосов при мажоритарной системе осуществляется, по одномандатным избирательным округам, от каждого из которых может быть избран только один кандидат. Количество таких одномандатных округов при мажоритарной системе при выборах парламента равно конституционному количеству депутатских мест в парламенте. При выборах президента страны таким одномандатным избирательным округом становится вся страна.

К основным достоинствам мажоритарной системы относят следующие:

1. Это универсальная система, так как используя ее, можно избирать как отдельных представителей (президент, губернатор, мэр), так и коллективные органы государственной власти или местного самоуправления (парламент страны, муниципалитет города).

2. В силу того, что при мажоритарной системе выдвигаются и конкурируют между собой конкретные лица-кандидаты. Избиратель может принимать во внимание не только его партийную принадлежность (или отсутствие таковой), политическую программу, приверженность той или иной идейной доктрине, но и учитывать личные качества кандидата: его профессиональную пригодность, репутацию, соответствие нравственным критериям и убеждениям избирателя, и т.п.

3. В выборах, которые проводятся по мажоритарной системе, могут реально участвовать и побеждать наряду с представителями крупных политических партий представители небольших партий и даже беспартийные независимые кандидаты.

4. Избранные по одномандатным мажоритарным округам представители получают большую степень независимости от политических партий и партийных лидеров, так как они получают мандат непосредственно от избирателей. Это позволяет более корректно соблюдать принцип народовластия, в соответствие с которым источником власти должны выступать избиратели, а не партийные структуры. При мажоритарной системе избранный представитель становится гораздо ближе к своим избирателям, так как они знают, за кого конкретно голосуют.

Разумеется, мажоритарная избирательная система, как и любое другое изобретение человека, не является идеальной. Ее достоинства реализуются не автоматически, а при “прочих равных условиях” и в очень высокой степени зависимости от “среды применения”, в качестве которой выступает политический режим. Так, например, в условиях тоталитарного политического режима практически ни одно из достоинств этой избирательной системы не может быть реализовано в полной мере, так как в этом случае она лишь выполняет функцию механизма реализации воли политической власти, а не избирателей.

К числу объективных недостатков мажоритарной системы, которые как бы изначально ей присущи, обычно выделяют следующие. Во-первых, при мажоритарной избирательной системе “пропадают” и не преобразуются во властные полномочия голоса тех избирателей, которые были отданы за не победивших кандидатов, несмотря на то, что в общей сумме поданных на выборах голосов именно эти “непобедившие” голоса могут составлять весьма значительную часть, а иногда — не намного меньшую, чем голоса, определившие победителя, или даже ее превышающие. Во-вторых, мажоритарную систему справедливо считают более дорогой, финансово затратной из-за возможного второго тура голосования, и из-за того, что вместо избирательных кампаний нескольких партий, проводится несколько тысяч избирательных кампаний отдельных кандидатов. В-третьих, при мажоритарной системе из-за возможной победы независимых кандидатов, а также кандидатов небольших партий создается гораздо большая вероятность формирования слишком дисперсных, мало структурированных и поэтому плохо управляемых органов власти, эффективность деятельности которых из-за этого существенно снижается. Этот недостаток особенно характерен для стран с плохо структурированной партийной системой и большим количеством партий (Верховная Рада Украины – яркий пример)

Наконец, противники мажоритарной системы утверждают, что она создает благоприятные возможности для возрастания роли финансовых спонсоров вопреки конституционным правам избирателей. Очень часто местные органы власти обвиняются в использовании «админресурса», т.е. в поддержке администрацией тех или иных кандидатов, партий и т.п. Выборы президента в 2004г. в Украине подтвердили это.

Вторым типом избирательной системы является пропорциональная система. Уже само название в значительной степени способно прояснить ее суть: депутатские мандаты распределяются прямо пропорционально поданному за ту или иную политическую партию количеству голосов избирателей. Пропорциональная система имеет ряд существенных отличий от описанной выше мажоритарной системы. При пропорциональной системе подсчет голосов избирателей проводится не в рамках одномандатного округа, а по многомандатным округам.

При пропорциональной избирательной системе основными субъектами избирательного процесса являются не отдельные кандидаты, а политические партии, списки кандидатов которых и конкурируют между собой в борьбе за голоса избирателей. При пропорциональной системе голосования проводится только один тур выборов, вводится своеобразный “барьер проходимости”, который обычно составляет 4-5 процентов от количества поданных в общенациональном масштабе голосов избирателей. Более мелкие и хуже организованные партии чаще всего не в состоянии преодолеть этот барьер и поэтому не могут рассчитывать на депутатские места. При этом поданные за эти партии голоса избирателей (а соответственно — стоящие за этими голосами депутатские мандаты) перераспределяются в пользу тех партий, которые сумели набрать проходной балл и могут рассчитывать на депутатские мандаты. Львиная доля этих “перераспределенных” голосов достаются тем партиям, которые сумели получить наибольшую сумму голосов. Именно поэтому в пропорциональной системе голосования заинтересованы прежде всего так называемые “массовые” (они же централизованные и мировоззренческие партии), которые делают упор не на привлекательность ярких личностей, а на массовую поддержку своих членов и сторонников, на готовность своего электората голосовать не по персонифицированным, а по идейно-политическим мотивам.

Избрание по партийным спискам по пропорциональной системе обычно требует значительно меньших расходов, но “зато” в этом случае между народным представителем (депутатом) и самим народом(избирателями) появляется фигура своеобразного политического посредника в лице партийного лидера, с мнением которого “списочный” депутат вынужден считаться в гораздо большей степени, чем депутат от мажоритарного округа.

Существует также еще и смешанная или мажоритарно-пропорциональная система, которая, однако, не представляет собой отдельный, самостоятельный тип избирательной системы, а характеризуется механическим объединением, параллельным действием двух основных систем. Функционирование такой избирательной системы вызвано, как правило, политическим компромиссом между партиями, которые заинтересованы в основном в мажоритарной системе, и теми партиями, которые предпочитают чисто пропорциональную систему. В этом случае конституционно обозначенное количество парламентских мандатов делится в определенной пропорции (чаще всего 11) между мажоритарной и пропорциональной системой. При таком соотношении количество одномандатных округов в стране равняется половине мандатов в парламенте, а оставшаяся половина мандатов разыгрывается по пропорциональной системе в одном многомандатном округе. Каждый избиратель при этом голосует и за конкретного кандидата по своему одномандатному избирательному округу, и за список одной из политических партий по общенациональному избирательному округу. Такая система внастоящее время действует для выборов, Государственной Думы России и некоторых парламентов других стран.(До 2005г. смешанная система действовала для выборов Верховной Рады Украины).