Эволюция идей о местном самоуправлении

 

Научное сообщество, стремившееся осмыслить процессы становления и развития местного самоуправления, разработало множество идей, которые можно классифицировать по политическим, социальным, хозяйственным и прочим критериям. С учетом системного подхода (исторической практики, природы и уровня деятельности местного самоуправления) их можно свести к двум основным теориям: свободной общины и государствоведческой. Каждая из них является источником собственных внутренних течений, отражающих различные идеологические направления.

Теория свободной общины. В России данная теория сформировалась в XIX в. под влиянием либеральных воззрений, при сопоставлении значимости роли общества и государства. С учетом исторической приоритетности появления общины провозглашалось ее право на самостоятельное и независимое существование от государства. При этом государство признавало общину. Базовые принципы теории свободной общины основывались на:

• отделении общины от государства, так как община — субъект, обладающий специально принадлежащими ей правами, а потому государственное вмешательство недопустимо;

• дифференцированности дел общинных от государственных;

• самостоятельности кадрового корпуса органов управления общины, поскольку должностные лица самоуправления есть представители общины, а не государства.

За рубежом, где исследованием местного самоуправления стали заниматься значительно раньше, чем в России, представителями теории свободной общины были такие ученые, как Дж. Локк (1632-1704), Ж.-Ж. Руссо (1712-1778), Т. Джефферсон (1743-1826), А. Токвиль (1805-1859), Дж. С. Милль (1806-1873) и другие, доказывающие, что первоначальный источник власти — не государство и не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, самостоятельно управляющие собственными делами. Вследствие этого они делали вывод о том, что роль общинных институтов первична.

В учениях об общине и естественном праве утверждалось, что община как институт, возникший раньше государства, имеет право на решение своих внутренних дел, и это явление носит естественный и неотчуждаемый характер.

Закрепляли подобные позиции теория естественных прав общины Ж.-Ж. Руссо и идея о преимуществах республик в миниатюре Т. Джефферсона. Они основывались на том, что община, отделенная от государства, должна действовать независимо и самостоятельно по собственным внутренним законам, имея свою, изначально определенную сферу деятельности. Таким образом, признавалась доминирующая роль общинного начала над государственным (административным).

Особую значимость разграничению полномочий различных уровней власти придавал Т. Джефферсон, который полагал, что правительство становится хорошим не в результате консолидации или концентрации власти, а вследствие ее распределения. Именно благодаря разделению ответственности, нисходящей от общей к частной, можно наилучшим образом обеспечить руководство выполнением массы людских дел для всеобщего блага и процветания.

Общество, которое правит собой само и для себя, определялось А. Токвилем как демократическое. Осознавая необходимость преобразований, он рассматривал такое общество под углом зрения соотношения в нем свободы и равенства, взаимодействия политической власти и общественного организма в целом. Предотвращение тенденций, ведущих к деспотизму, согласно утверждению ученого, во многом зависит от общинных учреждений и организаций, находящихся между государством и индивидом. Местное самоуправление является не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и источником практического участия населения в круге дел, непосредственно касающихся народа в его повседневной жизни. А. Токвиль выявил и доказал истинное значение самостоятельности провинций.

Отечественными последователями теории свободной общины были ученые-славянофилы К.С. Аксаков (1817—1860), И.Д. Беляев (1810—1873) и др. Они отстаивали исконность и незыблемость общины. По утверждению К.С. Аксакова, «русская земля есть изначально наиболее общественная (именно общинная) земля. Народное начало, проникающее всю историю России, существующее изначально в прошлом, является в то же время и идеалом, и основой будущего»[9].

Члены сельской общины согласно их позициям были прежде всего связаны между собой экономическими интересами. Таким образом, исследователи не только анализировали тенденции жизнеспособности общества, но и занимались поиском мотивов его устойчивости и консолидации.

Следует отметить, что спор о судьбе русской общины в 50-х годах XIX в. носил не просто академический характер. Это был поиск преемственности исторических явлений и тенденций дальнейшего развития России. Вместе с тем идеи, провозглашенные в теории, критиковались по причине того, что общины имели корпоративный, сословный характер, ограничивающий права человека.

Рыночные преобразования изменили позиции ученых. Трансформация идей теории свободной общины способствовала формированию ее внутренних идеологических течений, в частности, была разработана хозяйственная концепция, которая имела более широкое распространение, чем теория свободной общины. В России концепция пользовалась наибольшей популярностью в 60-е годы XIX в. Ее основой было признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но при этом особое внимание обращалось на содержание и развитие только одного из ведущих принципов теории свободной общины — хозяйственной (коммунальной) деятельности как круга общинных дел, отличных от дел государственных.

Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою, особую сферу деятельности — управление хозяйственными делами. Более того, одни авторы стремились отождествить самоуправляющиеся единицы с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, другие относили их деятельность к публично-правовым, но не государственным делам. Следовательно, подтверждалась безграничная самостоятельность общины и отвергался принцип государственного контроля. Так, славянофильская теория самобытности русского исторического процесса, связанная с помещичьей идеализацией крестьянской общины и объяснением общественных отношений как внеклассовых, лежала в основе позиций одного из известных представителей данной концепции князя А.И. Васильчикова (1818—1881)[10].

Самоуправление согласно его воззрениям есть участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества. Оно допускается во всех государствах. Даже при централизованных формах правления местным жителям предоставлялся обширный и многосложный круг действий по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления.

Кроме того, под самоуправлением понимался порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями. А.И. Васильчиков провел сравнительный анализ организации местного самоуправления в России и за рубежом (Англия, Франция и Пруссия), выявив их особенности. При этом он пришел к выводу, что в силу особенностей ни одна из зарубежных систем не может быть пересажена на русскую почву.

Местные дела и должности согласно позиции ученого противопоставляются делам и должностям государственным. Среди органов местного самоуправления он различал две категории: общественные союзы (сельские общества, волости, магистраты, городские думы) и территориальные, или административные, округа (уездные и губернские земские учреждения). Причем органами местного самоуправления, по мнению А.И. Васильчикова, являются территориальные округа, когда к участию в их управлении приглашаются представители всего местного общества. Следовательно, местное самоуправление признавалось как чуждое политике, имеющее особую сферу деятельности, отличную от государственной.

Отстаивали принципы хозяйственной концепции и такие ученые, как Л.И. Велихов, ПА Кропоткин, В.Н. Пешков, Ю.Ф. Самарин, А. С. Хомяков и др. «Земские учреждения — суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают они перед одним народом», — на этой точке зрения настаивал В.Н. Пешков. «Права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это система права земского, — утверждал он, — или общественного».

О местном самоуправлении как перенесении начал представительства и ответственности на местное самоуправление заявлял П.А. Кропоткин. Земские учреждения он рассматривал не как органы публично-правовой власти, а как частные союзы, учреждаемые ради удовлетворения особых отдельных местных интересов, отличных от государственных, которые и должны составлять предмет земского самоуправления. Предполагалось, что этим противопоставлением лучше обеспечиваются независимость и самостоятельность земских учреждений.

Трансформация теории свободной общины предопределила появление еще одной концепции — «самоуправляющихся единиц как юридических лиц», которую авторы назвали «юридической». Ее разработчиками были ученые Г. Еллинек, Н.М. Коркунов[11], Б.Н. Чичерин[12] и др.

Местное самоуправление, по мнению Б.Н. Чичерина, — это «организация общества как оно есть». Более того, местные учреждения должны быть построены на тех же началах, на которых строится само общество. Он доказывал выгоду государству от местного самоуправления, так как последнее избавляет первое от лишних забот, а в случае проблем государство может оказать содействие или предоставить помощь местному самоуправлению.

Дополнил данную точку зрения Г. Еллинек, считавший, что «управление должно осуществляться не профессионалами, а почетными гражданами». Тем самым он утверждал общим признаком самоуправления публичное управление и независимость органов местной власти.

Следует отметить, что взгляд на то, что делами общин управляют выборные лица, а не профессионалы, не получающие вознаграждения, существовал в науке долго. Сама постановка вопроса о необходимости замены государственных форм управления общественными свидетельствовала о том, что существо вопроса находилось лишь в области общественно-политических отношений, а основополагающая идея местного самоуправления носила политический характер.

Таким образом, ставилась задача обеспечить потребности человека посредством определения границ эффективной деятельности государства и поиска оптимальных форм взаимодействия местных и государственных интересов.

Н.М. Коркуновым подвергалась сомнению и даже отвергалась точка зрения о формировании кадрового корпуса органов местного самоуправления через выборы и отстаивалась позиция формирования кадров органов власти путем назначения. Не поддерживал он и замещение должностей на бесплатной основе.

По утверждению Н.М. Коркунова, эффектность местного самоуправления может быть достигнута через осуществление им отдельных задач управления, выпадающих на долю низших органов администрации. Успешная работа органов местной власти, полагал ученый, зависит от умения сообразовываться с конкретными условиями каждого случая, с требованиями времени, с особенностями данной местности, с бытовыми условиями, материальными и человеческими ресурсами. Другое дело — представители самого местного сообщества: для них местные условия, местные интересы стоят во всем на первом месте. Всякая небрежность в заведовании местным управлением сказывается весьма ощутимо на них самих. Уже поэтому передача местных дел представителям местного сообщества предполагает существенные выгоды. По его мнению, только при этом условии местное самоуправление будет вестись действительно как живое дело.

Следовательно, сущность юридической концепции сводилась к тому, что органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а общин, провинций, территориальных и других союзов. Государство передает им права в полное обладание, и, таким образом, местное самоуправление выступает как независимое. Отсюда необходимость иметь выборные органы. Однако совокупность точек зрения, отражающих взгляды на местное самоуправление, были ограничены и не отражали реалий жизни, хотя распространялось множество идей и предложений.

Трансформация теории свободной общины предопределила разработку политической концепции. Сущность ее заключалась в противопоставлении общинного начала правительственному. Согласно этой концепции кадровый корпус органов местного самоуправления не назначался государством, а выбирался местным населением, которое было дисциплинарно и материально свободным в своем волеизъявлении. Таким образом, местное население здесь рассматривалось как единое целое, противостоящее государству. В то же время основополагающие позиции в концепции отсутствовали (к примеру, механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления).

Обобщая анализ сущности идей теории свободной общины и базирующихся на ее принципах концепций, необходимо отметить, что представителями интересов народа ученые считали органы местного самоуправления. При этом последние противопоставлялись государству. Борьба классов игнорировалась, заменяясь гармонией общенародных интересов. Исследователями рассматривались главным образом общие принципы местного самоуправления, что позволяло сохранить их преемственность и в определенной степени приблизить к реалиям практики, благодаря чему теория свободной общины определяла и определяет ряд основополагающих принципов современной организации местного самоуправления. Среди них — негосударственный характер; избираемость кадрового состава органов местного самоуправления населением; разделение дел, которыми ведает община, на собственные и делегированные государством; признание общинных дел отличными по природе от государственных; неправомочность государственного вмешательства в собственные дела общин, но признание за государством права следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Однако, несмотря на различия в исходных позициях и подходах в целом к вопросу о местном самоуправлении, ученые не смогли объяснить ряд основополагающих аспектов, к примеру, социальную сущность и классовую природу земства как формы местного самоуправления. Определение компетенции земств рассматривалось не как передача им части правительственных функций, а как предоставление права заведовать своими частными делами без всякого ограничения прежней компетенции центральных административных органов.

Согласно положениям данной теории в лице общинных органов создается как бы «государство в государстве». Эти теоретические постулаты невозможно было распространить на более крупные, созданные государством территориальные поселения, официально признанные самостоятельными и управляемые выборными должностными лицами, так как положения теории слишком абстрактны и не соответствовали реальным фактам. Отстаивать независимость органов местного самоуправления от государственных структур, ссылаясь на естественные их права, представлялось делом довольно сложным.

Не в полной мере соответствовали практической деятельности местных органов власти и концепции, основывающиеся на теории свободной общины: хозяйственная, государственная, политическая и др. Так, главные недостатки хозяйственной концепции заключались, во-первых, в отсутствии объяснения сущности местного самоуправления и его отличия от государственного управления и, во-вторых, в ограничении функций и задач местного самоуправления, ибо органы местной власти наряду с хозяйственными (коммунальными) проблемами решали и социальные вопросы: помощи бедным, здравоохранения, строительства дорог и т.п. Следовательно, хозяйственная (коммунальная) деятельность как основной фактор разграничения функций государства и местного самоуправления не соответствовала действительности.

Наряду с отмеченным, хозяйственная концепция была одной из первых попыток признания за различными органами власти собственных полномочий. Основные ее идеи были положены в основу Городового положения 1870 г. и отчасти использовались при подготовке земской реформы.

Государствоведческая теория. Эта теория, появившаяся в России на рубеже XIX—XX вв., утверждала, что всякое управление публичного характера является делом государственным. Главный смысл местного самоуправления, по данной теории, представлялся как служение государственным интересам и потребностям.

Разработчиками государствоведческой теории были зарубежные ученые Р. Гнейст, Р. фон Моль, Л. Штейн и др. Местное самоуправление понималось ими не как самостоятельное заведование местным сообществом его собственными делами, отличными от государственных дел, а как возложение на местное сообщество выполнения задач государственного управления.

Учитывая, что самоуправление создает гармоничное сочетание интересов государства и местных сообществ, оно рассматривалось как равновесие властей. Самоуправлением провозглашалось осуществление местными выборными учреждениями воли государства, а местные органы являлись прежде всего его агентами, а затем уже представителями населения определенной территории.

Признавалось мнение, что самоуправление есть первая форма, в которой реализуется идея свободного управления как организационного и полномочного участия граждан в местном самоуправлении. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько определяется природой данных отношений, порождающих и делающих необходимым такое участие. Отсюда следует, что система самоуправления основывается на системе именно этих естественных факторов, ее порождающих. Поэтому следует исходить из предпосылки, что самоуправление охватывает целое государство и, таким образом, создает вторую органическую систему исполнения рядом с государственной системой управления, и что из взаимного соприкосновения данных систем возникают права обеих.

Функции местного самоуправления представлялись как функции правительства, ограниченные местными границами, интересами и отношениями. Государство перекладывает собственные задачи на местные органы власти для их более эффективного решения при помощи заинтересованных в его результатах местных жителей, утверждал Л. Штейн.

Следовательно, теоретическое решение вопроса о самостоятельности местного самоуправления имело два подхода: первый — замещение должностей (выборные, безвозмездные, почетные) и второй — органы местного самоуправления не являются государственными органами, на них государство возлагает лишь часть своих функций.

Государствоведческой теории придерживались и отечественные ученые В.П. Безобразов, И.П. Белоконский, Б.Б. Веселовский, А.Д. Градовский, А.А. Кизеветтер, А.А. Корнилов, Н.И. Лазаревский и др.

Местное самоуправление представлялось им как часть государственной власти, так как всякое управление публичного характера есть дело государственное. Развитие его связывалось с крушением абсолютизма и совершенствованием различных либеральных идей. Основой эффективности местного самоуправления провозглашалась независимость управления.

Потребность в местном самоуправлении объяснялась исследователями по-разному, в частности А.Д. Градовским — практическими потребностями и нуждами местного населения в разрешении их важнейших проблем, а также близостью органов самоуправления к управляемым для позитивной их деятельности.

Признавая, что местное самоуправление относится к таким социально-политическим явлениям, в которых наиболее ярко отражаются особенности исторического развития конкретного государства, органы местного самоуправления рассматривались в качестве государственных, ведавших по поручению правительства определенными предметами местного хозяйства. Более того, считалось, что местное самоуправление есть возможность реализации разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства, т.е. отрицалась самодостаточность государства.

Развитие общественной самодеятельности на местах, утверждал А.А. Кизеветтер, может происходить по двум причинам: во-первых, «из крайней скудности государственного знания», которое не в состоянии своим воздействием охватить все стороны народной жизни, в результате чего образовавшийся вакуум заполняется самодеятельностью «снизу». Во-вторых, от степени зрелости государства, когда центральная власть понимает свои ограниченные возможности и активизирует самодеятельность на местах как дополнительный источник развития регионов и страны в целом.

Кроме того, полагалось, что система односторонней правительственной опеки бессильна осуществить идеал государственного благоустройства и народного довольства по двум причинам: по быстроразвивающейся отчужденности бюрократического класса от живых, вечно подвижных, вечно обновляющихся интересов и потребностей народа, а также в силу того обстоятельства, что свободное участие в делах управления само по себе составляет глубокую потребность общества и является необходимым элементом общественной удовлетворенности и довольства. Таким образом, исследовались роль, значимость и востребованность местного самоуправления.

Не отвергая того, что органы местного самоуправления возникают на общественной почве и под влиянием общественных интересов, В.П. Безобразов тем не менее считал, что они не перестают быть государственными и для этого должны входить в общую систему власти и управления в государстве. Местное самоуправление — это не общественное самоуправление, а такое же государственное управление, как и бюрократическое управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть всякие органы одного и того же организма, различные формы одной и той же власти.

Трансформация государствоведческой теории в XIX в. предопределила формирование различных теоретических направлений, в частности теорию дуализма муниципального управления. Согласно данной теории органы местного самоуправления выполняют задачи более широкие, чем местные потребности, в силу чего они действуют как подотчетные государству.

Итак, согласно государствоведческой теории сущность местного самоуправления заключалась в наличии таких элементов, как:

• предоставление прав юридического лица;

• представительство от местного сообщества (через выборы, почетное, безвозмездное) при принадлежности к нему;

• источник деятельности — местные интересы и потребности и переданная часть государственных дел;

• самостоятельность и независимость в выборе способов и методов реализации возложенных на местное самоуправление государственных задач;

• подконтрольность государству.

В России местное самоуправление основывалось на государствоведческой теории весь советский период времени. Современная официальная концепция местного самоуправления предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Она включает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных и существующих параллельно с ними. То есть по существу утверждается поликорпоративность публичных интересов. В качестве основополагающего признака местного самоуправления выступает общественный характер.

Согласно утверждениям ученых И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, Л.А. Григоряна, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета фундаментом местного самоуправления является принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым находится теория, отстаивающая негосударственную природу местного самоуправления.

Однако, несмотря на официальное утверждение отмеченных выше точек зрения, мнения ученых о местном самоуправлении расходятся. Одна из точек зрения, наиболее часто встречающаяся на практике, заключается в том, что местное самоуправление — это низовое звено вертикали государственной власти (Г.В. Атаманчук, Е.Е. Некрасов, С.И. Чурсина и др.). Иначе говоря, это местная власть, которой передали некоторые полномочия, позволяющие проявить инициативу и характеризующие ее проявления. Данная позиция соответствует государственной теории местного самоуправления.

Другая точка зрения утверждает полную самостоятельность и независимость местного самоуправления. Оно, по мнению академика Б.Н. Топорнина, не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации, поскольку государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в недалеком прошлом, утверждает он, не дали сколько-нибудь ощутимого результата прежде всего вследствие концептуальной уязвимости. Ученые обосновывали этим современный переход рт государствоведческой теории к теории свободной общины. Признаком его считается признание субъектом местного самоуправления не органов местной власти, а местных сообществ.

Третья точка зрения — концепция дуализма — сводится к некоему компромиссному варианту: местное самоуправление — это власть, имеющая государственно-общественный характер. Данная позиция отражает двойственную природу муниципальной власти и предполагает отказ от идеи автономии местного самоуправления (В.И. Васильев, Н.И. Миронова и др.). Местное самоуправление самостоятельно лишь при реализации местных локальных жизненно важных дел и в пределах предоставленных ему государством полномочий. Местное самоуправление и государство не противопоставляются, а рассматриваются как части единой публичной власти в государстве, взаимодействующие не на принципе иерархической подчиненности, а на принципе субсидиарности[13].

Таким образом, сегодня нет единой теоретической позиции, раскрывающей сущность местного самоуправления, продолжаются дискуссии и поиск новых наработок, что еще раз указывает на сложность проблемы и недоработку точек зрения.

В то же время особенностью изучения местного самоуправления на современном этапе является то, что оно интересует исследователей не само по себе, а как продукт, элемент происходящих в стране процессов модернизации. По сути это является важным шагом вперед, поскольку проблема развития местного самоуправления рассматривается ими в контексте формирования институтов гражданского общества, анализируются эффективность деятельности органов власти, их взаимоотношения с населением, социальная и политическая сферы и т.п.