Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

Статья 10. Органы местного самоуправления

1. К органам местного самоуправления относятся:

представительный орган местного самоуправления - муниципальное Собрание, образуемое в соответствии с федеральными законами, законами города Москвы, Уставом муниципального образования;

исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет, образуемый в соответствии с настоящим Законом, Уставом муниципального образования;

другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования.

2. Структура органов местного самоуправления, а также наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок их избрания (назначения), компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Уставом города Москвы, настоящим Законом, другими законами города Москвы.

3. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставами муниципальных образований.

4. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти города Москвы и государственными должностными лицами города Москвы не допускается.

5. Органы местного самоуправления в городе Москве не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Статья 11. Избрание и назначение должностных лиц местного самоуправления

1. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности:

1) выборных должностных лиц местного самоуправления, избираемых в соответствии с законами города Москвы:

главы муниципального образования - Руководителя муниципального образования,

Председателя муниципального Собрания;

2) Руководителя муниципалитета, назначаемого Председателем муниципального Собрания по согласованию с муниципальным Собранием;

3) иных должностных лиц местного самоуправления, назначаемых в порядке, установленном Уставом муниципального образования.

2. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены следующие варианты избрания и назначения должностных лиц местного самоуправления:

1) в случае, если Уставом предусмотрена должность Руководителя муниципального образования, избираемого муниципальным Собранием из своего состава, то Председатель муниципального Собрания не избирается, Руководитель муниципалитета не назначается, а полномочия Председателя муниципального Собрания и Руководителя муниципалитета осуществляет Руководитель муниципального образования;

2) в случае принятия на местном референдуме решения о выборах Руководителя муниципального образования непосредственно населением и Руководитель муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования входит в состав муниципального Собрания с правом решающего голоса, Председатель муниципального Собрания не избирается, Руководитель муниципалитета не назначается, а полномочия Председателя муниципального Собрания и Руководителя муниципалитета осуществляет Руководитель муниципального образования;

3) в случае принятия на местном референдуме решения о выборах Руководителя муниципального образования непосредственно населением и Руководитель муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования не входит в состав муниципального Собрания, избирается Председатель муниципального Собрания, Руководитель муниципалитета не назначается, а полномочия Руководителя муниципалитета осуществляет Руководитель муниципального образования;

4) в случае, если Уставом не предусмотрена должность Руководителя муниципального образования, то муниципальное Собрание избирает Председателя муниципального Собрания и в установленном настоящим Законом порядке назначается Руководитель муниципалитета.

Статья 12. Муниципальное Собрание

1. Муниципальное Собрание состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы.

2. Численный состав муниципального Собрания определяется Уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Законом с учетом численности избирателей муниципального образования. При числе избирателей до пятидесяти тысяч число депутатов муниципального Собрания устанавливается до 10, при числе избирателей от пятидесяти до ста тысяч - до 15, при числе избирателей свыше ста тысяч - до 20 депутатов.

3. В исключительном ведении муниципального Собрания находятся;

1) принятие Устава муниципального образования, вносимых в него изменений и дополнений, за исключением случаев принятия Устава и вносимых в него изменений и дополнений на местном референдуме;

2) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных Уставом муниципального образования;

3) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных Уставом муниципального образования;

7) осуществление права законодательной инициативы в Московской городской Думе в порядке, установленном законом города Москвы;

8) утверждение границ территориальных общин в порядке, установленном законом города Москвы;

9) принятие решения о проведении местного референдума;

10) принятие решений об участии муниципального образования в ассоциациях и союзах муниципальных образований;

11) внесение в органы исполнительной власти города Москвы предложений по строительству на территории муниципального образования социально значимых объектов согласно градостроительным нормативам и правилам города Москвы на основе утвержденных в установленном порядке Генерального плана развития города Москвы, градостроительных планов развития территорий территориальных единиц города Москвы и иной градостроительной документации;

12) образование комиссий муниципального Собрания в соответствии с законами города Москвы, Уставом муниципального образования;

13) иные вопросы, отнесенные к исключительному ведению муниципального Собрания Уставом муниципального образования.

4. Полномочия муниципального Собрания определяются Уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Законом и иными законами города Москвы.

5. Муниципальное Собрание осуществляет свои полномочия на заседаниях.

6. Со дня начала работы муниципального Собрания нового созыва (его первого заседания) прекращаются полномочия муниципального Собрания предыдущего созыва.

7. Депутаты муниципального Собрания избирают из своего состава Председателя муниципального Собрания в случаях, предусмотренных Уставом муниципального образования в соответствии со статьей 11 настоящего Закона.

8. Заседание муниципального Собрания правомочно, если на нем присутствуют более половины от установленного числа депутатов.

9. Решения муниципального Собрания принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Законом и Уставом муниципального образования.

10. На заседаниях муниципального Собрания вправе присутствовать депутаты Московской городской Думы, должностные лица органов государственной власти города Москвы, представители органов территориального общественного самоуправления, представители общественных объединений, жители муниципального образования, представители средств массовой информации.

11. Порядок проведения заседаний, правила и процедуры работы муниципального Собрания устанавливаются Уставом муниципального образования или регламентом муниципального Собрания.

Статья 13. Статус депутата муниципального Собрания

1. Статус депутата муниципального Собрания и ограничения, связанные с его статусом, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами города Москвы.

2. Депутатам муниципального Собрания гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита их прав, чести и достоинства.

3. В своей деятельности депутат муниципального Собрания руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством города Москвы, Уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

4. Установленный Уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Законом срок полномочий депутата муниципального Собрания не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

5. Полномочия депутата муниципального Собрания начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы муниципального Собрания нового созыва.

6. Депутаты муниципального Собрания осуществляют свои полномочия без отрыва от основной деятельности.

7. Депутаты муниципального Собрания на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия Прокурора города Москвы.

8. Депутат муниципального Собрания не может быть депутатом представительных органов государственной власти, представительных органов иных муниципальных образований, выборным и иным должностным лицом иных органов местного самоуправления.

Иные ограничения, связанные со статусом депутата, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами города Москвы.

9. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность отзыва депутата муниципального Собрания населением муниципального образования в порядке, установленном законом города Москвы.

Статья 14. Руководитель муниципального образования

1. Руководитель муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

2. Руководитель муниципального образования наделяется компетенцией по решению всех вопросов местного значения, кроме вопросов, отнесенных федеральными законами, законами города Москвы, Уставом муниципального образования к исключительному ведению муниципального Собрания.

3. Руководитель муниципального образования избирается на срок полномочий депутатов муниципального Собрания. Выборы Руководителя муниципального образования осуществляются одновременно с выборами депутатов муниципального Собрания.

4. Муниципальное Собрание вправе принять решение о выражении недоверия Руководителю муниципального образования в порядке, установленном Уставом муниципального образования в соответствии с законами города Москвы.

Статья 15. Председатель муниципального Собрания

1. Председатель муниципального Собрания избирается депутатами муниципального Собрания из своего состава в случаях, предусмотренных статьей 11 настоящего Закона, в порядке, предусмотренном Уставом муниципального образования.

2. Председатель муниципального Собрания:

организует работу муниципального Собрания;

ведет заседания муниципального Собрания;

подписывает решения муниципального Собрания;

обеспечивает контроль исполнения решений муниципального Собрания;

осуществляет иные полномочия, определенные Уставом муниципального образования.

Статья 16. Руководитель муниципалитета

Руководитель муниципалитета осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках полномочий, установленных Уставом муниципального образования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, города Москвы, органов местного самоуправления муниципального образования.

Статья 17. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления

1. Муниципальное Собрание по вопросам, отнесенным к его компетенции в соответствии с законодательством города Москвы и Уставом муниципального образования, принимает решения.

2. Руководитель муниципального образования, Председатель муниципального Собрания, Руководитель муниципалитета по вопросам, отнесенным к их компетенции в соответствии с законодательством города Москвы и Уставом муниципального образования, издают распоряжения, а по вопросам организационно-распорядительного характера - приказы.

3. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству, законам и иным нормативным правовым актам города Москвы, Уставу муниципального образования.

4. Вопросы соответствия правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления Уставу города Москвы рассматриваются Уставным судом города Москвы в порядке, предусмотренном законом города

Москвы.

5. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

24. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В Конституции РФ Российская Федерация определена как демократическое федеративное правовое государство.

Закрепленные в Конституции РФ принципы федерализма, правового государства и местного самоуправления тесно связаны между собой и являются основополагающими в системе государственного устройства России. Местное самоуправление играет важную роль в развитии федеративных отношений, так как местное самоуправление дополняет комплекс отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Местное самоуправление выступает самостоятельным субъектом взаимоотношений в силу своего конституционного статуса, не считаться с которым нельзя. Наиболее активны и заметны здесь города. Часто именно взаимоотношения органов государственной власти с городским самоуправлением придают своеобразие той или иной региональной политике. Спектр взаимоотношений здесь достаточно широк, от четкого разграничения полномочий и взаимодействия в пределах выделенной компетенции до попыток ограничения полномочий и ликвидации органов городского самоуправления.

В условиях федерального устройства Российского государства совершенно четко прослеживается три относительно самостоятельных уровня власти: федеральный, региональный и местный (муниципальный). Стабильность государственного устройства во многом будет зависеть от того, насколько эти уровни власти будут уравновешены. Для этого должны быть предусмотрены механизмы обеспечения самостоятельности каждого из уровней власти и механизмы предотвращения необоснованного вмешательства в компетенцию другого уровня власти.

Одним из таких механизмов является механизм разграничений полномочий между органами власти соответствующего уровня при условии соблюдения принципа единого правового пространства. Принцип единого правового пространства подразумевает единую иерархически построенную правовую систему, где нормативные правовые акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным правовым актам вышестоящего уровня. Иерархия правовой и законодательной системы совершенно не означает то, что ей должна соответствовать административно-управленческая иерархия. На наш взгляд, суть правового государства в том, что соподчиненность и взаимодействие всех элементов государственного устройства достигаются прежде всего за счет правовой, а не административно-управленческой «вертикали», о которой в последнее время так много идет разговоров.

Таким образом, каждому уровню власти соответствует определенный уровень правового регулирования. Поэтому можно говорить также о трех уровнях правового регулирования, составляющих правовую систему государства.

Федеральный уровень правового регулирования включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции) субъектов РФ и нормативные правовые акты, имеющие действие на территории соответствующих субъектов РФ.

Местный (муниципальный) уровень правового регулирования включает в себя Уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, имеющие действие на территории соответствующего муниципального образования.

В целом трехуровневая правовая система построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам, а только по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти, либо по вопросам совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаях уполномоченные органы соответствующего уровня власти осуществляют собственное правовое регулирование.

В настоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения и полномочия соответствующих государственных органов четко разграничены. Конституцией РФ определены предметы исключительного ведения РФ и субъектов РФ и предметы совместного ведения. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ).

На наш взгляд, подобный принцип разграничения предметов ведения и соответственно полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен применяться и на уровне региональная - муниципальная власть.

В Конституции РФ порядок разграничения полномочий на этом уровне не конкретизируется. Содержание понятия предметы ведения и полномочия органов самоуправления в Конституции РФ раскрывается через определения «вопросы местного значения» и «отдельные государственные полномочия», которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Тем самым в Конституции РФ определены два концептуальных подхода. Через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства, через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами.

Однако, в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванном конкретизировать конституционные нормы о местном самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила проблему разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Можно назвать три правовые проблемы, которые требуют своего законодательного разрешения.

Первая проблема. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень из 30 вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, поскольку многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие как обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды. Очевидно, что все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы назвать эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

В Федеральном законе следует выделить вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Статьями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса РФ определены виды расходов, которые финансируются либо исключительно и отдельно из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетов всех уровней. Эти расходы уже не совпадают с перечнем вопросов местного значения, предусмотренным ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Все это не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

Представляется, что до законодательного уточнения вопросов, относящихся к совместному ведению, совместному правовому регулированию, совместному финансированию возможно заключение соглашений (договоров) между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования на определенный срок, например, на время действия бюджета субъекта РФ и соответствующего муниципального образования. Это может быть неплохим полем для нахождения компромисса и для дальнейшей работы по разграничению полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Вторая проблема. Значительно усложняет процесс разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления существующий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Подтверждаются высказываемые некоторыми учеными и практиками опасения о том, что без уточнения понятия «отдельные государственные полномочия», при разном толковании формулы «могут передаваться» (а значит могут и не передаваться) произойдет пересечение с вопросами местного значения. На одной территории могут создаваться две системы управления: одна по вопросам местного значения, другая по вопросам государственного значения. Сегодня мы уже знаем такие примеры.

Необходимо в федеральном законодательстве отделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Следует уточнить понятие отдельного государственного полномочия, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся к исключительному ведению органов государственной власти и не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения ресурсами.

Третья проблема. Правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции.

Органы местного самоуправления не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством.

В этом смысле формула, предусмотренная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти должны быть исключена, поскольку здесь также возможно вмешательство в компетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен. Поскольку в этой формулировке заложена возможность для взаимных конфликтов разных уровней власти, ее, по-нашему мнению, следует исключить из федерального закона.

Наконец следует отметить, что сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На уровне законодательства большинства субъектов РФ этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая - в большинстве субъектов РФ слишком раскручен маховик, направленный на ограничение прав органов местного самоуправления. Вторая – противоречие и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местного самоуправления, не позволяет совершенствовать законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении.

Разрешение отмеченных правовых проблем в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления позволит снять напряженность во взаимоотношениях органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и обеспечит их эффективное взаимодействие.

25. Пути совершенствования местного самоуправления в РФ.