Бюрократия как общественное явление

 

Термин «бюрократия» образован сочетанием двух слов: французского bureau — бюро, канцелярия и греческого kratos — сила, господство, власть. В буквальном смысле термин означает господство канцелярии и употребляется в нескольких значениях:

1) слой высших чиновников в государстве;

2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей.

Во втором значении термин «бюрократия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма как системы управления, организации власти.

Бюрократия — явление историческое. Ее формы менялись на протяжении истории в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Востока, что было обусловлено обособлением сферы государственного управления. Историки отмечают развитую бюрократию в Древнем Китае. Сложные бюрократические системы существовали в Римской империи и Византии. В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом обладали королевская власть и церковь. Некоторую роль в усилении бюрократии сыграла эпоха абсолютизма, ознаменованная ростом роли и значения чиновничества.

В докапиталистических формациях бюрократия существовала прежде всего как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой социальной организации, начиная с государства и кончая управленческими структурами предприятий, фирм, добровольных организаций и т. д. Особенно усиливается бюрократизация общества в XX в., что связано с объективным ходом социально-экономического развития, когда возникла необходимость выработки общих принципов работы социальных организаций, выключающих в себя структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение функций, правила информирования руководства, соответствующую дисциплину. Объективная основа бюрократии, ее всеобщий характер предопределяются потребностью целенаправленного воздействия на социальные структуры и процессы и на деятельность социальных организаций. Иначе говоря, бюрократия, будучи одной из форм осуществления властных функций, элементом механизма интеграции и социального регулирования, безусловно, может быть оценена как явление и необходимое и неизбежное. Но не только.

Сложность и противоречивость данного явления, бюрократизация всех сфер жизни общества обусловили необходимость осмысления формулировки бюрократии. Ее корни и истоки были вскрыты еще К.-А. Сен-Симоном, обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он справедливо полагал, что в будущем власть будет передаваться не по наследству, а сосредоточится в руках тех, кто обладает специальными знаниями.

Научное описание бюрократии дал Гегель. Он исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом, положив в основу анализа деятельность корпораций (замкнутых организаций). Определенный вклад в разработку проблем бюрократии внес О. Конт. В частности, он подчеркивал, что социология теоретически обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым кладя конец спорам «анархистов», не признающих «порядка», и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также важную мысль Конта о том, что в складывании социальных организаций немалую роль надо отводить «стихийным», «естественным» тенденциям.

Однако только у М. Вебера проблематика бюрократии впервые была представлена системно. Он исходил из того, что бюрократия — наиболее рациональная форма осуществления власти, особенно в государстве, функционирующем на правовых принципах. Его заслуга состоит в выделении основных признаков бюрократии как механизма управленческой деятельности, в описании типа бюрократического функционера в рамках системы «легального господства».

Актуальными представляются и на сегодняшний день выделенные М. Вебером основные признаки бюрократии:

1) руководство официальными делами осуществляется неизменными методами;

2) решение опирается на комплекс норм и принципов, которые определяют обязанности каждого функционера в его управленческо-исполнительной деятельности;

3) властные функции и ответственность каждого функционера, представляющие часть иерархической властной системы, определяются не его индивидуальными качествами, а занимаемым функционером местом в этой системе;

4) средства, обеспечивающие властные функции функционера, являются прерогативой властной системы, а не функционера. Последний несет ответственность лишь за использование этих средств при осуществлении порученных ему функций;

5) весь процесс функционирования бюрократической системы (и ее подсистем) представляет собой субпроизводство документов, выражающих властную волю вышестоящей властной системы (а в производстве собственных властных документов — в пределах своих функций).

Согласно точке зрения М. Вебера, бюрократическая организация характеризуется эффективностью, достигаемой за счет строгого разделения обязанностей между членами организации; строгой иерархией власти; формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающей единообразие управленческой деятельности; безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организаций.

Безличность, рациональность, строжайшую регламентированность, ограниченность ответственности М. Вебер считал «идеалом» всякой организации. Бюрократическое управление, с его точки зрения, — наиболее совершенная и эффективная форма господства, и потому для потребностей массового повседневного управления оно просто неизбежно. Выбор возможен только между «бюрократизацией» и «дилетантизмом» управления. Позитивные стороны бюрократии Вебер видит в ее предметном знании технологии управления, в переводе задач и целей политического характера в рационально-технологические формы и нормы управления. В то же время он видит опасность в тотальной бюрократизации общества, чему могут, как он считал, противостоять только парламентское устройство и многопартийность как факторы, нейтрализующее бюрократическую агрессивность аппарата, узурпаторские тенденции бюрократии.

Безусловно, в веберовской концепции «рациональности» есть немало позитивного. Она исходит из необходимости управления в обществе и содержательной структуризации управленческого процесса, осуществление которого неотвратимо требует соблюдения определенных правил, наличия специально подготовленных кадров, соподчиненности как этих кадров, так и управленческого субъекта и объекта управления в целом. Отсюда — объяснимая «рациональность» веберовского подхода.

Концепция Вебера была в дальнейшем развита такими его последователями, как А. Гоулднер, М. Крозье, С.-М. Липсет, Р.-К. Мертон, Ф. Селзник и др. Главное внимание в исследовании бюрократии они уделяли анализу функций и структур бюрократической организации, рассматривали бюрократизацию как процесс, характеризующийся «рациональностью», которая внутренне присуща капиталистическому обществу.

В целом поддерживая идеи М. Вебера, его последователи внесли определенные уточнения в его концепцию, но в то же время постепенно стали от нее отходить. В их работах заметен переход к более реалистической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает в себя наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты («человеческие отношения») и т.д. Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Т. Парсонс применили к анализу понятия бюрократии понятие дисфункции. Р.-К. Мертоном подмечена была такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перенесение ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель.

В западных теориях бюрократии одним из важнейших является вопрос об узаконении (легитимации) бюрократической власти. Так, рассматривая проблему видов власти, Гоулднер различает два типа бюрократии — представительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (применяющую для упрочения своей власти различные санкции). Заслуживает быть отмеченной работа американского социолога Ч.-Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит. В ряде своих работ проблемы бюрократизации исследовал Д. Белл (США), писавший, в частности, о чиновничьем мире и «меритократии» — просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества.

Следует также отметить, что проблемы бюрократии заняли определенное место и в отечественной науке, правда, при этом бюрократия рассматривалась преимущественно с негативной позиции как бюрократизация. В соответствии с этим бюрократия не отождествлялась с организацией, организованностью вообще, с правилами и принципами управленческого процесса, хотя, естественно, связана с ними. Показательно, что долгие годы в советском обществе господствовала точка зрения, согласно которой бюрократия может существовать только при капитализме: в условиях частной формы собственности, эксплуатации человека человеком, классовых антагонизмов. Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практически не подвергался сомнению. Речь шла лишь об остаточных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или отдельным органам исполнительной власти. При этом анализ реальной жизни подменялся высказываниями классиков марксизма-ленинизма.

Это и предопределило то обстоятельство, что в отечественной литературе серьезных исследований по данному вопросу не проводилось, разработки, касающиеся проблем бюрократии, не значились в планах научно-исследовательских работ ни одного из ведущих институтов обществоведческого профиля.

Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации, в частности в газетных материалах, прямо посвященных проблеме бюрократизации или попутно фиксирующих факты бюрократизма в функционировании управленческих структур. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй половины 80-х годов стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского общества.

Важно отметить, что при всех различиях в понимании бюрократии они едины в одном: главным атрибутом бюрократии является власть, понимаемая как возможность распоряжаться, повелевать людьми, материальными и духовными благами, жестко регламентировать отношения между социальными институтами и группами, монополизировать информационные системы, насаждая тем самым определенные стереотипы сознания и поведения людей.