Парламент и законодательный процесс

 

Ведущее положение парламента в системе властных отношений определяется его фундаментальными функциями: представительной, законодательной финансово-бюджетной, контрольной, полномочиями в области обороны и государственной безопасности, внешней политики, формирования государственных органов и решения кадровых вопросов.

Парламент Российской Федерации является представительным государственным органом власти. Смысл этой функции состоит в том, что в парламент на основе всеобщих демократических выборов избираются или делегируются от территорий представители всех социальных слоев и групп населения. Состав парламента, таким образом, определяется волеизъявлением народа. Это означает, что верховная власть принадлежит народу, но не парламенту, а парламентская власть выступает как власть, уполномоченная народом — сувереном власти. Парламент призван агрегировать народную волю, субординировать интересы, выражать их и защищать в соответствующих законах и постановлениях.

Представительная власть, даже будучи подкрепленной некоторыми формами прямой демократии (например, референдум), и сегодня остается базовой формой реализации идеи народного суверенитета. Поэтому покушение на представительную власть, воплощенную в парламенте, есть покушение на народный суверенитет и демократию. В конечном счете интегральным результатом парламентской деятельности является конструирование эффективного политического пространства рыночно-демократических преобразований в стране.

Трудно рассчитывать на быстрое рождение цивилизованного парламентаризма, если личное участие парламентариев в представительной и законодательной деятельности не будет обладать мощным «смыслообразующим мотивационным потенциалом», если каждый депутат и служащий парламентского аппарата не будет четко представлять социальную потребность своих усилий, не будет дорожить социальным доверием. Прочность парламентского фундамента определяется последовательностью защиты интересов всех ведущих социальных слоев, групп и классов общества, строгим следованием рационально выработанной программе, благоразумностью и достойностью поведения. Иными словами, парламентское представительство в совокупности должно являть собою социум в миниатюре. Каков электорат — таков и парламент, его представляющий. Считается, что только при таком характере представительства парламент способен адекватно отразить интересы и устремления народа, учесть все многообразие настроений и мнений людей, весь спектр культур и традиций, в особенности если он многонационален.

Поэтому связь между обществом и парламентом должна быть максимально тесной и двусторонней. Справедливо говорят, что не только общество творит парламент, но и парламент творит общество.

Федеральное Собрание Российской Федерации характеризуется и как законодательный орган. Это означает, что никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать законы Российской Федерации. Ни один федеральный закон не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом. Парламент обладает полной и ни чем не ограниченной компетенцией в законотворческой сфере. Выполняя свои законодательные функции, Федеральное Собрание регулирует жизнь общества: с одной стороны, аккумулирует интересы и волю народа, а с другой — разрабатывает и принимает законы. Все это вместе взятое и обусловливает активную роль государства в повседневной политической и социально-экономической жизни общества.

Во многих взглядах на роль и результативность деятельности Федерального Собрания обнаруживается упрощенный, чисто количественный подход: чем быстрее и больше законопроектов, особенно исходящих от исполнительной власти, проходит через Государственную Думу, желательно с меньшим количеством поправок, тем лучше. С «покладистой» Думой можно сотрудничать: ведь она придает процессам экономического, политического и социального реформирования общества, инициируемого аппаратом управления, вполне легитимный характер. Но назначение парламента не только в «делании законов». Его задача не в том, чтобы послушно идти в фарватере исполнительной власти или лоббистских групп, а в другом — свободном и ответственном формировании эффективного правового пространства функционирования всех социальных, политических, экономических и иных институтов общества.

Процедура законотворчества содержательно и структурно непроста. Это целый комплекс последовательных действий уполномоченных органов, аппаратных структур, отдельных депутатов и государственных служащих по разработке, рассмотрению, принятию и введению в действие законов. Он включает в себя несколько стадий.

СТАДИЯ 1. Поступление законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, в Государственную Думу.

СТАДИЯ 2. Первичное рассмотрение законопроекта, вносимого в порядке законодательной инициативы, в депутатских объединениях и профильных комитетах.

СТАДИЯ 3. Рассмотрение законопроекта в первом чтении, которое, как правило, ограничивается рассмотрением концепции, определением актуальности и практической значимости законопроекта.

СТАДИЯ 4. Рассмотрение законопроекта во втором чтении, внесение в него поправок по существу.

СТАДИЯ 5. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении — снятие внутренних противоречий, редакционная правка и принятие проекта в форме федерального закона.

СТАДИЯ 6. Прохождение закона в Совете Федерации.

СТАДИЯ 7. Утверждение закона Президентом Российской Федерации, его подписание и публикация.

На всех этапах документ «сопровождают» ответственные работники и должностные лица. Законопроекты пишут и регистрируют, им дают правовую оценку, проводят лингвистическую экспертизу, обсуждают на парламентских слушаниях и за «круглыми столами» с учеными и будущими исполнителями. Работники оргструктур обеспечивают работу согласительных комиссий, «информационники» осуществляют соответствующее аналитическое сопровождение, пресс-службы прокладывают дорогу «в массы».

Законодательный процесс достаточно сложный и организационно раздробленный, к тому же он дорогостоящ и нередко излишне политизирован. Но иным он, похоже, быть и не может. Все попытки внедрить какое-то плановое начало пока не дали должных результатов: ни одна программа законопроектной деятельности не была выполнена. И не случайно: законотворчество — это не формально-бюрократический, а творческий, во многом непредсказуемый процесс, аккумулирующий комплекс политико-государственных, экономических, социальных и иных интересов общества.

Наконец, законотворческий процесс — это непростой и противоречивый процесс приведения к единому знаменателю различных социальных позиций, интересов и мнений. Он требует мудрости и профессионализма не только законодателей-депутатов, но и аппарата специалистов. Они должны быть гибкими дипломатами, способными отстоять свое мнение, пойти на компромисс при согласовании различных интересов. Люди не могут работать одинаково эффективно, а тем более однонаправленно.

Опыт парламентской деятельности последних лет свидетельствует, что российский парламент и его аппарат уже овладели технологиями демократических процедур законотворческой деятельности на достаточно высоком профессиональном уровне. Сложившийся алгоритм законодательного процесса позволяет работать достаточно плодотворно. Но многое все-таки остается в потенции. В реальной практике трудностей и непредвиденных обстоятельств немало. К ним относятся: отсутствие стратегии законодательной деятельности, неравномерность и несогласованность законодательной инициативы различных субъектов права; внесение на рассмотрение значительно большего количества законопроектов, чем могут своевременно и качественно рассмотреть парламентарии; низкое качество проработки документов на уровне субъектов права; наличие в законопроектах декларативного, неконкретного и противоречиво-оценочного материала; срыв сроков представления поправок к законопроектам субъектами права законодательной инициативы; разный уровень требовательности к законопроектам со стороны комитетов и комиссий.

Все это снижает качество и оперативность законотворческого процесса, приводит к дефициту сил и времени, необходимых для всесторонней проработки законов на всех этапах их подготовки, тем более что каждая структура парламента имеет свой профиль, собственный характер и стиль работы, свое место в законодательном процессе. Например, наличие в парламенте депутатских фракций и групп имеет для общества принципиальное значение: люди получают реальную возможность оценить, какова позиция их депутатов, как они защищают интересы избирателей, способны ли они реализовывать полученные наказы.

В свою очередь идеологические и политические ориентации фракций определяют содержание законодательного процесса как механизма перевода программных положений победивших на выборах политических сил в конкретные законодательные акты. Это реакция парламентариев на запросы и потребности депутатской среды, на соперничество разного рода политических сил, противоборствующих групп и лоббистских структур. Результаты такой борьбы получают концентрированное выражение в программных установках, стратегии и тактике деятельности депутатских объединений.

Анализ показывает, что законотворческий потенциал депутатских объединений Государственной Думы довольно высок. Убедительным доказательством этого являются статистические данные, характеризующие объемы выполненных работ, уровень межфракционной солидарности депутатских объединений. Сейчас в условиях отсутствия официальных коалиций и соглашений между депутатскими объединениями этот показатель превысил 65,2%.

Несмотря на возникающие коллизии и напряженные моменты, межфракционные отношения при обсуждении вопросов практической политики уже сложились и остаются достаточно стабильными. Уровень совпадений голосований у большинства депутатских объединений достаточно высок и колеблется в пределах 55—90%. Самый высокий уровень совпадений голосований наблюдался при обсуждении проблем внешней политики и социального законодательства, самый низкий — вопросов бюджета, земельных отношений, гражданства, оборонной политики.

Однако парламентские страсти не особенно мешают нормальному ходу законотворческого процесса. Амплитуда колебаний баланса политических сил заметно сокращалась за счет временных соглашений и компромиссов, благодаря благоразумию и прагматичности большинства депутатов, в том числе по таким острым вопросам, как борьба с терроризмом, с коррупцией, использование земных недр, социальное страхование и жилищная политика, медицина и другие проблемы. В конечном итоге, как уже подчеркивалось, интегральным результатом деятельности депутатских фракций и групп стало формирование политического пространства законотворческой деятельности.