Восточная и западная бюрократия

В период существования в СССР социализма возникло особое понятие, характеризующее бюрократическую систему, — практи­ка пожизненных должностей. Оно описывало ситуацию, при кото­рой дискредитированный чиновник не понижался, а переводился на другое руководящее место. В западном обществе подобного типа "служебной мобильности" как массового явления не наблюда­лось. Здесь руководитель любого ранга — от президента страны до начальника отдела — доступен публичной критике и порицанию. Суд может наказать их как и любого другого гражданина. Должно­стное лицо, на которого упала тень подозрения, уходит в отставку. В советской административной системе добровольная отставка была не принята. Чиновник крепко держался за свое кресло, даю­щее множество привилегий. Он хочет "быть в обойме", "у кор­мушки", ездить в служебной машине, которую можно неограни­ченно использовать для личных целей. С "теплого местечка" добровольно никто в отставку не подает, так как очень часто, лишившись должности, чиновник, особенно высокопоставлен­ный, как бы автоматически теряет высокий гражданский статус. О нем говорят: он стал человеком из очереди. Очередь — это участь рядовых граждан, а не чиновной элиты.

В западном обществе статус гражданина или частного лица важнее, чем статус должности. Напротив, в восточных бюрокра­тиях человек не имеет статуса частного лица. Должностное лицо наделяют непомерно высокими достоинствами, но сразу отка­зывают ему в них после отставки.

Происходит подмена лица должностью. Крайняя форма под­мены — фетишизация должности. Подобное явление можно на­звать еще "культом должности", в его основе лежит трансфор­мация, характерная для любого язычества: неодушевленным предметам приписываются специфические качества, а создан­ные культурой свойства принимаются за нечто природное. Фана­тичное преклонение перед символом власти — а должность яв­ляется таковой — неизменно сопровождается умалением значения личности и, следовательно, статуса человека как гражданского и частного лица.

Характерная черта советской бюрократии — совмещение.ста­тусных (должностных), родственно-дружеских и профессиональных черт. Чиновник часто продвигается благодаря дружеским, клановым и родственным связям. Социологические исследования, проведенные во второй половине 80-х годов, показали: около 50% управленцев в различных ведомствах и министерствах СССР устраиваются по протекции, родственным связям, по звонку. Ре­шающее значение при выдвижении на руководящую должность имеют личные контакты с руководителями более высокого ран­га. В свое время Дюркгейм отмечал, что вначале существовала родственно-семейная форма продвижения, затем — кланово-классовая, а позже — профессиональная. Они должны следовать друг за другом, но в России формы совместились. Здесь механизм наследования никогда не был прочным, а профессиональная культура — глубокой. Они существовали, взаимодействовали и накладывались друг на друга.

 

ДЕГРАДАЦИЯ ЭЛИТНЫХ ГРУПП

Как только бюрократия замыкается в собственном кругу, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Прослойка чиновников начинает деградировать и превращается в закрытую систему. Межличностные отношения формируются по образу гипер- или квазиродственных отношений: каким бы плохим ты ни был, ты — свой.

Этот феномен российский математик и исследователь соци­альных систем А. Ефимов назвал деградацией элитных групп. Тер­мин "элитная группа" обозначает совокупность элементов в чем-то лучших, чем остальные. "Свои" для родственников всегда предпочтительнее и лучше "не своих". Однажды сформировав­шаяся управленческая группа имеет две возможности эволюции:

она может в зависимости от правил, по которым заменялись вы­бывающие элементы, оставаться группой лучших, а может дег­радировать и стать группой худших. Административная система в СССР, охватившая все уровни государственного и хозяйствен­ного управления, эволюционировала по второму пути — за деся­тилетия она превратилась в замкнутую корпорацию бюрократов, выделенную из массы рядовых граждан высоким статусом и ок­ладами, привилегиями, спецпайками, кастовой солидарностью и поддержкой. Каждое следующее поколение советских руководи­телей в целом было хуже предыдущих.

Устранив от руководства народным хозяйством техничес­кую интеллигенцию, получившую образование в дореволюци­онное время, советская власть создала широкую сеть учебных заведений, в которых готовились на руководящие посты выход­цы из социальных низов — из рабочих и крестьян. Главными критериями являлись не уровень компетенции и глубина зна­ний, а классовое происхождение, идеологическая предан­ность, политическая грамотность. Пополняемая таким образом административная система функционировала с грубыми ошиб­ками и просчетами. В это самое время управленческие кадры на Западе рекрутировались из социальных верхов, наиболее обра­зованной и подготовленной части общества. Идеологические "чистки" кадров, тотальная проверка на лояльность и предан­ность, прессинг страха выбивали лучших людей и оставляли худших. Постепенно формировалась особая должностная про­слойка — номенклатура, т.е. высшее звено управленцев, отде­ленных от остального корпуса работников особой процедурой включения и удаления ее членов.

Процесс вырождения элитных (т.е. эталонных) элементов стал необратимым. На первый план выдвинулись ценности, чуждые профессиональной системе управления. Они привнесены извне — из сферы политики: фанатичная вера в цели партии, революци­онная дисциплина, беззаветная преданность делу. Отсюда тянутся ростки авторитарного стиля. Гонения, травля и репрессии усилили негативный отбор кадров.

Практика негативного отбора кадров и эскалации привилегий для высшего эшелона со временем еще больше укрепились. По­степенно формируется механизм коррупции. Коррумпированная бюрократия стремится подчинить себе аппарат управления на основе групповых антиобщественных интересов. В недрах аппара­та разворачивается борьба за власть, за сферы влияния. Бюрократизация не менее опасна, чем коррупция. Она функционирует внутри системы, не вступая в явное противоречие с законнос­тью. Бюрократ выдает частные интересы своей сферы управления за государственные интересы.

По мере того как управленческая элита, призванная служить катализатором лучших представителей нации, теряла лучших претендентов на руководящие посты, их место заняли не просто средние, а худшие представители, которые постоянно станови­лись большинством. Деградирующая элитная группа не способна воспроизводить нужное себе пополнение, в ней начинают пре­обладать дисфункциональные (с точки зрения норм рационально­сти) элементы. Они выступают в роли рекомендателей, покрови­телей, просителей, способствующих продвижению наверх "своих". Каждое новое назначение становится хоть немного, но хуже предыдущего. Со временем формируется механизм защиты слабых — тех, кто продвинулся, минуя конкурентную борьбу с сильными. Протекционизм, гарантия должностного статуса, го­ризонтальная мобильность (пересаживание из одного кресла в другое), система привилегий, наконец, коррупция, — элементы механизма негативного отбора и защиты худших. Он возник и развился в условиях, которые препятствовали действию другого механизма, успешно удаляющего из группы худшие элементы.

Пользуясь классификацией А. Ефимова, можно утверждать, что западная бюрократия принадлежит к "коалиционному" типу иерархических сообществ, а восточная — к группам, описывае­мым при помощи понятия "клика". Кликой называется группа участников игры с общими интересами, связи между которыми заранее явным (формальным) образом не установлены. Напро­тив, "коалиция" — это группа с заранее установленными, четко заданными и формально определенными связями. Бюрократи­ческая организация как наивысшая форма хозяйствования, со­гласно М. Веберу, ставит во главу угла планомерный расчет и рациональное ведение предпринимательской деятельности, иде­альным типом которого выступает промышленное предприятие. Место под солнцем в системе рыночной конкуренции ему обес­печено лишь в том случае, если предприятие построено на прин­ципах механизма позитивного отбора — продвижения лучших и увольнения худших.

Западная модель бюрократии как рациональный тип органи­зации управления, несмотря на то что в ней обнаружились дис­функции, послужила стимулом для применения формально-ло­гических методов к систематизации управленческих процессов. Она позволила установить аксиомы управления — к ним отно­сятся знаменитые принципы: специализации, департаментализации, диапазона контроля и единоначалия, которые до сих пор используются в менеджменте.

В основе восточной бюрократии лежит неустранимый пара­докс: она покоится на принципе личной преданности, хотя воз­никает она в таком обществе, которое исторически не знало развитого личного начала. Вышестоящий руководитель, уходя­щий в отставку или на другую должность, выбирает себе преем­ника, но не самого способного, а самого покладистого и пре­данного. Поэтому административная система функционирует как инструмент личной власти. Поиски кандидатов идут по личным каналам и держатся в секрете: никакой гласности, открытых конкурсов и выборов. Через знакомых обзваниваются знакомые знакомых.

Возникает длинная цепочка опосредованно-личных связей и отношений, в которой действует не принцип "ты — мне, я — тебе", а как в мафиозной организации, правило "скажи, что ты пришел от меня", или "назови мое имя". Опосредованно-лич­ные отношения формируются на принципах инструментальной дружбы, которая существует, конечно, и в западной бюрокра­тии. Но карьерно-личные связи здесь обычно не вытесняют фор­мально-деловые. "Свои" и "чужие" не различаются явным обра­зом, как в восточной бюрократии, ибо все элементы в организации равны, и каждый из них — заменим. Принцип заме­нимости винтиков бюрократической машины, открытый Вебером, позволяет ей функционировать в соответствии с легитимными (законными) нормами. Иначе обстоит дело в восточной бюрократии: один чиновник легко не меняется на другого, ибо их связь не формальная и поверхностная, а гиперродственная, глубоко личная.

Замена одного другим рушит всю цепочку неформальных свя­зей, которая долго и трудно создавалась. Разрыв цепи означает превращение закрытого сообщества в открытое, конец секретно­сти и тайны, а вместе с ней — доверительности отношений. По­этому проштрафившихся руководителей не устраняют, а переса­живают из кресла в кресло. Пусть в системе остаются худшие, зато они — самые преданные. Они — "свои". Во главу угла ставится единомыслие, единство и нерушимость союза. Единство и едино­мыслие достигаются за счет предпочтения "своих" "чужим" и на­деления первых непомерными привилегиями, в конечном счете разрушающими групповое или сословное равенство.

Уровень некомпетентности.

Рис. 32. Иллюстрация принципа Питера: в организации индивиды продвигаются до уровня своей некомпетентности. Человек, доказав­ший свою компетентность в должности инженера, может оказаться не столь компетентным в качестве руководителя проекта. Еще менее компетентным он окажется в должности начальника отдела и совер­шенно некомпетентным в должности начальника фирмы.

 

МАФИЯ И БЮРОКРАТИЯ

Деградирующая управленческая элита со временем вырождает­ся в мафию. У специалистов сложилось убеждение в том, что рос­сийская бюрократия — это прежде всего иерархическая организо­ванная мафия высокопоставленных мошенников и казнокрадов.

Ее историческим предшественником выступает советская бюрократия, в частности, нашумевшие в 80-е годы рашидовская и кунаевская иерархические системы, обладавшие раз­ветвленной системой пособников и охранников, имевшие сотни потайных гостиниц, охотничьих домиков, дворцов и особняков.

Сравнение бюрократии с разветвленной системой мафии, также организованной иерархически, на первый взгляд может показаться странным. С этимологической точки зрения между бюрократией и мафией нет ничего общего. Слово "бюрокра­тия" (от франц. bureau — бюро, канцелярия и греч. kratos — сила, власть) буквально означает власть канцелярщины. Слово "мафия" — итальянского происхождения, буквально mafia оз­начает тайную террористическую организацию в Италии. Со­временные словари трактуют его как "насилие, самоуправ­ство, произвол". В каком-то смысле мафия — нечто противоположное бюрократии, она обозначает скорее господ­ство неформальных (не узаконенных) отношений над фор­мальной (легальной) системой правил. Контрабанда наркоти­ков, игорный бизнес, убийство политических лидеров — лишь некоторые проявления мафии. В ее основе лежит связь с органи­зациями преступного мира, стремящимися к политической власти, проникновение в бюрократическую государственную машину и подчинению ее себе.

Со второй половины XIX века слово "мафия" в итальянс­ком языке приобрело определенный смысл. Оно обозначало особый феномен коллективного действия, систему ценност­ных и поведенческих стереотипов. По мнению известного спе­циалиста по исследованию сицилианской мафии Р. Катанзаро, в основании мафии лежат механизмы коллективной защиты жизненно важных ценностей, прежде всего чести. Честь может быть фамильной и родовой, принадлежать семье и всем поко­лениям ее членов. Честь как бы выделяет человека, признает в нем незаменимую личность. Вследствие такой гипертрофиро­ванной оценки собственной значимости и стремления свою значимость всячески защищать, легко формируются ложные представления о чести, которые и послужили основой возник­новения мафиозной организации. Мафия построена на законе омерты — молчания окружающих под угрозой насилия. Если член шайки совершает убийство, то он знает, что "свои" его никогда не выдадут. Более того, оставшиеся на свободе сообщ­ники заставят молчать свидетелей под угрозой смерти.

Мафия — тесно сплоченное и всегда тайное сообщество лю­дей, применяющих насилие в равной мере к "своим" и "чужим". Здесь реинтерпретируются (истолковываются иначе) привыч­ные понятия. Так, например, преступление — это то, что нару­шает неписаные законы тайного сообщества, а не юридические законы страны. "Предательство вообще" ненаказуемо, но нака­зывается проступок по отношению к "своим"; доносительство, неповиновение. Групповая мораль замещает общечеловеческие ценности.

Мафия превратилась в канал вертикальной мобильности для выходцев из социальных низов, часто не умеющих и не имеющих возможностей выдвинуться иначе, как нарушая за­коны общества. Теперь же мафия считается "привилегией" только высших слоев общества, ворочающих миллиардными суммами. Мафию, как универсальную форму борьбы за жиз­ненный успех, активно' стали использовать политические партии. Сегодня мафия стала экономически и политически не­зависимой силой в международном масштабе. Члены мафии — мафиози — захватывают лидирующие позиции в бизнесе и про­мышленности, отмывают незаконно нажитые капиталы, ста­новятся политическими деятелями. Мафия легитимизируется, обретает законные формы, усиливает свое влияние. Происхо­дит сращивание и взаимопроникновение мафиозной и бюрок­ратической иерархий.

Мафия появляется там, где государство неспособно исполь­зовать свою монополию на законное насилие. Именно в приме­нении законного насилия М. Вебер видел сущность политичес­кой власти и государства. Законного насилия по отношению к тем, кто нарушает законы общества, и прежде всего по отноше­нию к организованной преступности. Деградирующая управлен­ческая элита не способна обуздать организованную преступность. Бюрократия на стадии вырождения — это дисфункциональная бюрократия. Стареющие (стареющие в социально-историчес­ком, а не в возрастном смысле) чиновники "срастаются" с бо­лее энергичными и молодыми мафиози.

Мафия процветает в странах с неразвитыми рыночными от­ношениями — на экономической периферии цивилизованного мира, где бюрократия, некогда самая мощная социальная груп­па, ныне выродилась. Несовершенный хозяйственный меха­низм, дефицитная экономика, опутанная массой бюрократи­ческих запретов, канализирует естественные для любого человека эгоистические мотивы — борьбу за власть и престиж, денежный успех, политическое влияние — в незаконное русло, чтобы получить выгодный заказ, добиться займа в банке на льготных условиях, взять землю в личное пользование, кредиты, ссуды. Необходимы посредники, взятки, обходные пути. Созрев­шая в недрах социализма советская мафия особенно пышно рас­цвела в период первоначального накопления капитала, когда общество легитимизировало практически все, в том числе нече­стные, пути обогащения.

Административная система не просто сращена с организо­ванной преступностью и мафией, но изнутри строится по тем же принципам. Жесткое разграничение на "своих" и "чужих" — ос­нова групповой солидарности. "Своим" оказывается явное и не­явное предпочтение, раздаются привилегии и знаки внимания. Советский чиновник всегда предпочитал неформальные отно­шения формальным, если речь идет о "своих". Напротив, от "чу­жих" отгораживался непроницаемой сетью формальных отпи­сок, всякий раз ссылаясь на якобы существующие законы. "Черный ход" и "запасной выход" в управленческой пирамиде приготовлены только для "своих".

Чиновничья солидарность основана не столько на интим­но-дружеских (родственных) отношениях, как могло бы по­казаться, сколько на инструментальной дружбе. Между чинов­никами не может быть дружбы, между ними существуют выгодные отношения, которые называются, как и в мафии, инструментальной дружбой. Это добровольный обмен услуга­ми: я устраиваю на "тепленькое местечко" родственника мое­го начальника не потому, что он мой друг, а потому, что он мне выгоден или я завишу от него. Чиновная этика допускает предательство друзей, забвение родственных отношений, если это выгодно. Солидарность чиновников и мафиози основана на уверенности, что любые обязательства будут исполнены, ибо они носят взаимный характер. Принцип доверия действует эффективнее любого формального обязательства. В этом смысле следует говорить не о родственных, а о квазиродственных от­ношениях в бюрократии: родственниками становятся братья по сословию.

 

ЖЕЛЕЗНЫЙ ЗАКОН ОЛИГАРХИИ

Бюрократия имеет тенденцию вырождаться в олигархию — по­литический режим, при котором власть принадлежит узкому кругу официальных лиц: богачей, военных, чиновников. Первым подобную закономерность обнаружил и проанализировал в 1891 г. немец­кий мыслитель, один из основателей политической-социологии роберт михельс (1876 — 1936). Он назвал это явление "железным законом олигархии".

В обществе, где доминируют крупные формальные системы, велика опасность того, что экономическая, политическая и со­циальная власть вскоре сконцентрируется в руках тех, кто зани­мает высокие посты самых влиятельных формальных организа­ций. В европейских странах конца XIX — начала XX века быстро возникали социалистические партии.

Несмотря на провозглашаемые их последователями принци­пы демократии и привлечения трудящихся к управлению всю полноту партийной власти захватили в них наиболее влиятель­ные лидеры, наподобие того как это случалось в консервативных партиях. Наблюдение за партийной борьбой натолкнуло Михельса на более широкие, теперь уже исторические обобщения. Он предположил, что такого рода тенденция универсальна — она присуща самой природе больших организаций. "Кто говорит об организации, тот говорит об олигархии", — заявил Р. Михельс. Демократия и крупномасштабная формальная организация — не антагонисты, а две стороны одного явления. Они не только совместимы, но неизбежно возникают одна из другой.

На каком-то этапе крупная организация обязательно стал­кивается с административными проблемами, которые удается решить только при наличии бюрократии. Но бюрократия в свою очередь требует иерархического порядка. Так как многие реше­ния, которые приходится принимать в повседневной жизни, превратятся в непреодолимое препятствие, если за них не возьмется сразу большое число людей. Важные решения долж­ны принимать немногие. Организация эффективна, когда власть — в том числе и над процессом принятия решений — концентрируется в руках немногих.

Индивиды добиваются лидерских позиций в силу необычных политических качеств: они знают, как добиться своих целей и убедить в этом других. Они — знатоки политики. Однажды добив­шись высокого поста, они затем увеличивают свой престиж, власть и влияние. Благодаря своему посту они в состоянии кон­тролировать потоки информации в организации, направляя их по выгодному для себя руслу. Лидеры обладают преувеличенной мотивацией к сохранению своих позиций, используя все сред­ства для того, чтобы, во-первых, убедить других людей в пра­вильности собственного взгляда на вещи, во-вторых, узаконить его, сделать нормой. Наконец, лидеры продвигают молодых чи­новников, но обязательно из числа своих сторонников. Тем са­мым достигаются две цели — создается механизм воспроизвод­ства кадров и постоянно укрепляется теоретическая доктрина лидера.

Массы постепенно превращаются в поклонников лидера. Их преклонение дает дополнительный импульс к укреплению персональной власти. Она сильна теперь поддержкой снизу. В отличие от лидера, который проводит на работе все время, рядовые члены организации могут посвящать ей только часть своего времени. Они доверяют лидеру принимать за них важ­ные решения не только потому, что он знает больше других (компетентность), но и потому, что заслужил это преданнос­тью общему делу. Массы готовы доверить лидеру не только ре­шение политических вопросов, но и вверить ему свою судьбу. Таким образом крупные организации неизбежно превращают­ся в олигархию.

В свое время Макс Вебер, с которым был дружен Р. Михельс, подметил сходную тенденцию. Но представил ее иначе. Движение к свободному обществу требует бюрократизации социальных ин­ститутов. Человеческая свобода в индустриальном обществе на­прямую зависит от бюрократии, которая, с одной стороны, подминает под себя свободу, с другой — гарантирует ее непри­косновенность. Ведь самым надежным гарантом прав человека выступает разветвленная система правосудия. Но она же — самая бюрократизированная. Она предохраняет важнейшие решения, ломающие человеческие судьбы, от субъективного произвола. Нет страшнее ошибки, чем судейское пристрастие, угрожающее жизни рядового человека.

Многочисленные своды законов, подзаконных актов, беско­нечно тянущееся делопроизводство, выяснение мельчайших подробностей дела, соблюдение буквы закона в конечном итоге защищают свободное общество. Точно так же система свободных выборов не обходится без бюрократических регистрации выбор­щиков по месту жительства, оформления листов, тщательной проверки. Таким представляется современное американское об­щество — цитадель свободы и бюрократизма одновременно. Де­мократия невозможна без рациональной бюрократии.

Из концепции Р. Михельса следует несколько выводов, один из которых сформулировала Р. Рывкина: чем больше кон­центрация воли, тем больше обслуживающий ее аппарат. Если из множества людей решает один, ему необходима куча помощ­ников.

Огромный аппарат помощников необходим в следующих слу­чаях:

- Если лидер не отличается интеллектуальными способнос­тями, совершает ошибки, которые призваны компенсировать помощники.

- Если лидер подобрал посредственных помощников.

- Если неправильно организована работа аппарата из-за дублирования, неналаженности связей.

- Если лидер устранился от власти и делегировал принятие собственных решений на аппарат.

- Если лидер практикует бюрократический стиль и по каж­дому вопросу требует бесчисленных соглашений, справок, доку­ментации.

- Если лидер держит в аппарате "нужных" людей, получая таким путем возможность наделять их особыми привилегиями и льготами.

- Если помощники выступают проводниками его воли. Только в последнем случае формируется так называемая "команда" — группа единомышленников, работающих скорее не за вознаграждение, а за идею.

 

Литература

1. Вебер М. Избранные произведения. — М., 1990.

2. ГвишианиД.М. Организация и управление. — М., 1972.

3. Ефимов А. Элитные группы, их возникновение и эволюция // Знание-сила. 1988. № 1. с. 56-64.

4. Катанзаро Р. Мафия // Социол. исслед. 1989. № 3.

5. Кравченко А.И. Социология труда в XX веке. Историко-критичес-кий очерк. — М., 1987.

6. Макаров С.Ф. Менеджер за работой. — М., 1989.

7. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. — М., 1991

8. Питер Л. Дж. Принцип Питера. — М., 1990.

9. Попов А.В. Концептуальные основы менеджмента в США и их эволюция. — М., 1989.

10. Пригожий А.И. Организации: системы и люди. — М., 1983.

11. СинкД.С. Управление производительностью. Пер. с англ. — М., 1989.

12. Тарасов В.К. Персонал-технология: отбор и подготовка ме­неджеров. — Л., 1989.