Перестройка управления во второй половине XVIII века

Начало преобразований. С 1760-х гг. начинается новый виток реформирования управления Сибири, еще более унифицировавший ее с Россией и коренным образом изменивший всю структуру власти сверху донизу.

В 1763 г. окончательно упраздняется Сибирский приказ, и Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям – коллегиям, а с 1802 г. – по министерствам. Однако сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.

В 1763 г. впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется.

В 1764 г. Иркутская провинция возводится в ранг губернии и включает в свой состав Иркутскую, Удинскую и Якутскую провинции. К Тобольской губернии относятся Тобольская и Енисейская провинции.

В 1760-1780-х гг. проходит постепенная замена государственных приказчиков, как управителей волостей, на приказчиков, выбираемых крестьянским миром. Появляется и выборная крестьянская волостная администрация, утверждаемая государственными органами и им подчиненная.

1767 г. В Москве начала работу Уложенная комиссия – собрание представителей свободных сословий для выработки нового свода законов. Екатерина II представила депутатам свой «Наказ», в котором изложила ряд идей Просвещения. «Губернское учреждение» 1775 года. 1775 год ознаменовался появлением одного из крупнейших законодательных актов правления Екатерины II – «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». На Сибирь «Учреждение» было распространено в 1781 -83 гг., когда весь регион был поделен на три наместничества во главе с генерал-губернаторами. В состав Тобольского наместничества вошли Томская и Тобольская губернии, в Колыванском наместничестве была лишь одна Колыванская губерния, а Иркутское наместничество объединяло Иркутскую губернию и Нерчинскую, Якутскую и Охотскую области.

Согласно «Учреждению» в российскую государственную структуру на уровне местного управления вводился принцип «разделения властей». Это было кардинальное новшество, поскольку до этого все функции (исполнительные, финансовые, судебные) сосредоточивались в одном месте – губернской, провинциальной или уездной канцелярии. Теперь же общее управление (исполнительная власть) было вверено на уровне губернии Губернскому правлению во главе с губернатором и вице-губернатором, на уровне уезда – Нижнему земскому суду во главе с капитан-исправником (ему подчинялась выборная волостная крестьянская администрация), в городах – городничим или комендантам, магистратам и ратушам. Финансовые вопросы стала решать Казенная палата, она ведала бюджетом губернии, казенным имуществом и землями. Судебные функции исполняли Палата уголовных дел и Палата гражданского суда. Вводился сословный суд (чего раньше также не было). Дворян должны были судить Верхний земский суд и Уездный суд, купцов и мещан – Губернский магистрат и городовые магистраты, государственных крестьян – Верхняя и Нижняя расправы. Для разбора дел между сословиями вводился Совестный суд. Контролем за исполнением законов занимались губернские прокуроры.

Разделение властей носило, однако, во многом формальный характер, поскольку все учреждения в конечном счете замыкались на губернаторе, который, будучи доверенным лицом монарха, концентрировал в своих руках всю полноту власти. По «Учреждению» впервые в России и Сибири появились специальные государственные органы, занимавшиеся общественным попечением и решением социальных проблем: Приказ общественного призрения (ведал народным образованием, здравоохранением, благотворительностью, тюрьмами, смирительными домами) и Городовой сиротский суд (попечение над купеческими и мещанскими вдовами и сиротами). Органы сословного суда и попечения были выборные. Их членов выбирали соответствующие сословия из своих рядов.

В то же время отсутствие в Сибири помещичьего землевладения и поместного дворянства обусловило отсутствие здесь дворянских сословных организаций: дворянской опеки, губернского и уездного дворянских собраний, дворянских предводителей. Вдобавок, в отличие от России, в Сибири штаты чиновников (за исключением важнейших постов) и до реформы 1775 г. и после, несмотря на все старания правительства, заполнялись не столько потомственными дворянами, сколько армейскими офицерами и выслужившимися разночинцами (потомками служилых людей, приказных служителей, посадских, духовенства и даже крестьян).

«Жалованная грамота городам». Составной частью екатерининской реформы управления стали «Устав благочиния» 1782 г. и «Жалованная грамота городам» 1785 г. В соответствии с «Уставом» все города были поделены на части во главе с частными приставами, имевшими в своем распоряжении специальные полицейские команды. Части делились на кварталы (по 50-100 домов) с квартальными надзирателями. Результатом нововведений явилась наброшенная на город сеть полицейских участков, охвативших своим наблюдением каждый дом и каждого гражданина. Тем самым государство получило возможность не только поддерживать правопорядок, но и наблюдать за частной жизнью горожан в целях быстрого пресечения любого недовольства существующим государственным порядком. С начала XIX в. появляются в городах полицмейстеры.

«Жалованная грамота» внесла ряд существенных изменений в городское самоуправление. Органами городского самоуправления в Сибири отныне являлись: Собрание градского общества, в которое входили купцы и мещане, достигшие 25 лет, «доброй совести и не бывшие в пороках». Собрание собиралось один раз в три года и решало принципиальные вопросы городской жизни: благоустройство города, охрана правопорядка, содержание полиции и воинских команд, раскладка налогов и повинностей между горожанами, развитие городской торговли и промышленности и т. п. На собрании проводились выборы должностных лиц городского самоуправления: городского головы, бургомистров, ратманов, заседателей думы и магистрата и т. д. Они переизбирались раз в три года. Городское общество несло полную материальную ответственность как за свои решения, так и за действия избранных им лиц, т. е. сохранялся столь любимый государством принцип круговой поруки. Общая городская дума, которая выбиралась горожанами и проводила выборы в Шестигласную думу и занималась городским хозяйством.

Шестигласная городская дума – самый важный орган городского самоуправления. Будучи постоянно действующей, она осуществляла общее руководство текущим управлением. В состав ее входили городской голова и шесть гласных (заседателей).

Городовой магистрат (в губернском городе – губернский). Кроме судебных функций по делам горожан, магистрат занимался и общим управлением города. При каждом магистрате учреждался Городовой сиротский суд. Свой отдельный орган получили городские ремесленники – Ремесленную управу, глава которой – ремесленный голова – входил в Шестигласную думу.

1748 г. Издание «Духа законов» Монтескье, который сформулировал принцип разделения властей в государстве.

1751-1772 гг. Издание Энциклопедии Дидро и Д'Аламбера: изложение основополагающих принципов Просвещения.

1762 г. В Амстердаме вышло знаменитое произведение Жана Жака Руссо «Об общественном договоре».

В своем полном «комплекте» эти управленческие структуры, по причине малочисленности горожан, особенно торгово-ремесленного населения, были созданы далеко не во всех городах Сибири. В 1804 г. магистраты и думы существовали в Тобольске, Тюмени, Туринске, Таре, Томске, Красноярске, Енисейске, Кузнецке, Бийске, Иркутске, Верхнеудинске, Нерчинске и Якутске, в остальных же 25 уездных городах «по малости оных» были только ратуши.

О выборах должностных лиц в городском самоуправлении. Выдержки из «Жалованной грамоты городам» 1785 г.

31....по городам и посадам скаго города чрез всякие три года по городской глава, бургомист – балам и представляются правителю ры и ратманы выбираются обще – или губернатору; и буде за ними нет ством городским чрез всякие три явнаго порока, то губернатор дозво года по балам; старосты же и судьи ляет им заседание, словеснаго суда выбираются тем же 33. "Заседатели в суды выбира – обществом всякой год по балам. ются мещанством из мещан, на мес

32....губернскаго магистрата за – те живущих, или из тех, кои в городо седатели и заседатели совестнаго вой обывательской книге того города суда выбираются губернским горо – написаны суть, но неотлучны по дом из купцов и мещан того губерн – торгу и промыслу бывают.

Российское законодательство X - XX веков. М., 1987. Т. 5. С. 75

Хотя городское самоуправление оставалось под контролем администрации, тем не менее его права расширились, а авторитет вырос. На практике степень зависимости определялась состоятельностью, авторитетом и твердостью характера лидеров городского самоуправления, которые при необходимости всегда могли противодействовать чиновникам. Иногда даже слишком решительно – так, красноярский голова И. К. Кузнецов, оспаривая распоряжение губернатора Степанова, чуть было не подрался с ним.

Для мещан и купцов органы городского самоуправления были защитниками их прав и интересов. Они осуществляли опеку над сиротами, боролись против усиления налогового гнета со стороны государства, оспаривали неправомерные решения администрации, добивались устранения чиновников и даже губернаторов, притеснявших «градское общество».