I . ВОПРОС: Сущность и значение бюджетного устройства

Бюджетное устройство основано на юридических нормах, определяющих компетенцию органов власти и управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов разных уровней, распределению доходов и расходов между отдельными уровнями и видами бюджетов, а также платежи в бюджетную систему и расходование средств из нее.

Бюджетное устройство – организация и принципы построения бюджетной системы страны, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями.

В основе сущности бюджетного устройства лежат два основных понятия:

Бюджетная система - совокупность всех видов бюджетов страны (всех звеньев), основанных на экономических отношениях и юридических нормах, а также административно-территориальном делении государства.

Бюджетное право – право представительных (законодательных) и исполнительных органов власти по составлению, рассмотрения, утверждению и контролю за исполнением бюджета.

Бюджетное устройство находится в зависимости от государственного устройства, т.е. федеративного или унитарного государства.

Бюджетное устройство унитарного государства.

1. В унитарных (единых) государствах бюджетная система состоит из двух звеньев:

а) Государственного бюджета.

б) Бюджетов органов местного самоуправления (местных бюджетов).

2. Главную роль играет государственный бюджет, с помощью которого центральные власти аккумулируют основную часть национального дохода.

3. В современных условиях значение государственного бюджета в унитарных государствах (Франция, Япония) возрастает в связи с широким его использованием для:

- государственного регулирования экономики;

- воздействия на различные стороны процесса воспроизводства капитала;

- регулирования социальных процессов.

4. За государственным бюджетом закреплены важнейшие доходы (подоходный налог, налог с корпораций, косвенные налоги, поступления от государственных предприятий) и основные расходы, связанные с осуществлением государством своих функций.

5. Местные бюджеты служат для обеспечения финансовыми ресурсами местных органов самоуправления, которые являются составной частью государственного аппарата. 

6. Каждая административно-территориальная единица имеет свой бюджет. Бюджеты обособлены и функционируют автономно.

7. Однако в действительности имеет место большая зависимость местных властей от центрального правительства через бюджет:

- местные бюджеты выступают проводниками экономической и социальной политики центрального правительства, как вспомогательное звено в финансовой системе государства;

- местные бюджеты используются для реализации задач, которые центральные власти перекладывают на органы местного самоуправления в целях большего маневрирования

Освобождение центра от второстепенных проблем, вовлечения местных органов в решение общенациональных задач (например, по воспроизводству рабочей силы, повышению ее общеобразовательного уровня под влиянием НТП и других).

8. Доходы местных бюджетов:

- местные налоги (поимущественный, промысловый, поземельный, различные сборы, некоторые виды косвенных налогов, надбавки к государственным налогам);

- поступления от муниципальной собственности;

- субсидии из государственного бюджета;

- местные займы, используемые для покрытия бюджетных дефицитов.

9. Расходы местных бюджетов. Помимо затрат, связанных с административной деятельностью местных властей и управлением местным хозяйством, на местные бюджеты возложена часть расходов на просвещение и здравоохранение.

10. Бюджет центрального правительства унитарного государства по своему составу является самым мощным денежным фондом государства, аккумулирует около 60 % доходов и расходов.

11. В то же время в современных условиях значение местных бюджетов непрерывно растет в связи с повышением роли местных финансов в проведении региональной политики государства.

 

Бюджетное устройство федеративного государства:

1. В федеральных (союзных) государствах (США, ФРГ, Канада) имеется три звена бюджетной системы:

- государственный (федеральный) бюджет;

- бюджеты членов федерации;

- местные бюджеты.

Бюджетная система США, имеет федеральный бюджет, бюджеты пятидесяти штатов и более 82 тысяч бюджетов местных административных подразделений (округов, муниципалитетов, городов, школьных и специальных округов).

В Германии бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов пятнадцати земель и бюджетов общин. В Канаде - вторым звеном являются бюджеты провинции.

В условиях современной рыночной экономики, когда тенденция централизации власти и управления становится доминирующей, роль членов федерации в формировании национальной политики, решении общегосударственных задач значительно уменьшается (за исключением региональной политики). Это находит свое отражение в бюджете членов федерации, которые по возлагаемым на них задачам, составу доходов и расходов приближаются к местным бюджетам.

 

 2. При федеральном бюджетном устройстве, как и при унитарном, каждое звено функционирует самостоятельно.

3. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты членов федерации, а последние - в федеральный бюджет.

4. Ведущая роль принадлежит федеральному бюджету, который является финансовой основой федерального правительства. В США на его долю приходится около 60 % всех средств (самая большая доля), проходящих через бюджетную систему, в других странах 40-50 %, в Германии - 40 %.

 5. Распределение и закрепление функций, доходов и расходов между отдельными властями и звеньями бюджетной системы осуществляется на основе законодательных актов.

6. Главные внешние и внутренние государственные обязанности возлагаются на федеральное правительство.

7. Федеральное правительство осуществляет расходы на финансирование следующих общегосударственных видов деятельности:

- макро регулирующих социальных и экономических процессов;

- обороны страны;

- управления государственным долгом;

- внешнеэкономической деятельности;

- административных;

- других видов расходов: на развитие связи, финансирование науки, эмиссию денежных знаков.

В США на долю федерации приходится 80 % поступлений от индивидуального подоходного налога и на прибыль корпораций. В то же время большая часть акцизов служит источником доходов штатов и местных органов власти.

Доходы штатов состоят из налогов, поступлений от принадлежащего им имущества, средств, привлекаемых за счет выпуска займов. Поступающие в бюджет налоги взимаются на основе закона, предусматривающего четкое разграничение между федерацией и ее членами (штатами, землями и др.) Очень важную роль играют субсидии из федерального бюджета. В США субсидии в конце 90-х годов составляли около 25 % в доходах не только штатов, но и местных органов власти. Основная часть субсидий носит целевой характер и направляется для реализации региональных программ. Центральное правительство использует субсидии для усиления контрольных и регулирующих функций над бюджетными расходами членов федерации и местных органов власти.

Расходы бюджетов членов федерации   связаны с осуществлением экономической и социальной деятельности, оказанием финансовой помощи сельскому хозяйству и отдельным отраслям промышленности, а также содержанием административного аппарата, органов правосудия, полиции.

В современных условиях бюджеты членов федерации все чаще и в больших размерах вовлекаются в финансирование развития производственной инфраструктуры, подготовки кадров, воздействия на платежеспособный спрос.

Функции местных органов власти, состав доходов и расходов бюджетов остаются в условиях федерации такими же, как и в унитарном государстве. Отличия вытекают из особенностей региональной политики, экономического и исторического развития регионов. В целом же местные бюджеты играют подчиненную роль и служат для обеспечения финансовыми ресурсами местных органов власти.

 

Бюджетное устройство Российской Федерации

 

1. Бюджетное устройство Российской Федерации исходит из национально-государственного устройства страны как федеративного государства.

2. В Российской Федерации свыше 29 тысяч видов бюджетов. Например: Федеральный орган власти - Государственная дума Российской Федерации - утверждает федеральный бюджет, Областная дума Калининградской области - областной бюджет. 

 

3. Бюджетная система Российской Федерации представляет основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации (21 республиканских, 6 краевых, 48 областных, одного областного автономной области, двух городских (городов федерального значения), 11 (окружных) и местных бюджетов (городских, районных, поселковых и сельских.

4. В настоящее время бюджетное устройство и построение бюджетной системы закреплено Бюджетным кодексом РФ от 1998 г.

5. С 1992 года введено понятие "консолидированный бюджет" применительно к любой национально-государственной и административно-территориальной единице (образованию): стране, республике, области, краю, автономному округу, городу, поселку, селу.

6. Консолидированный бюджет включает бюджеты всех уровней, утверждаемые органами власти входящих в данное территориальное образование (единицу) более мелких образований.

7. Консолидированный бюджет никем не утверждается как закон обязательный для исполнения и служит обобщающим понятием, необходимым для государственной статистики и экономического анализа.

Консолидированный бюджет РФ включает:

1. Федеральный бюджет       

2. Бюджеты субъектов РФ 

3. Местные бюджеты      

                                            

Консолидированный бюджет области включает:

1. Областной бюджет

2. Бюджеты городов областного значения

3.Консолидированные бюджеты сельских районов         

                                            

Консолидированный бюджет города областного значения включает

1. Городской бюджет

2. Районные бюджеты

Консолидированный бюджет сельского района включает:

1. Районные бюджеты

2. Бюджет города районного значения

3. Поселковый бюджет

4. Сельские бюджеты

    

II. ВОПРОС: Бюджетное право и бюджетный федерализм

 

Бюджетное устройство и бюджетная система страны основано на бюджетном праве.

Бюджетное право - совокупность юридических норм, регулирующих сферу деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, контролю за исполнением бюджета.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, органы государственного управления и контроля имеют определенные права по регулированию бюджетного устройства и функционированию бюджетной системы.

Президент страны имеет следующие права:

- выступать в парламенте (Федеральном Собрании РФ) с бюджетным посланием;

- отклонять принятый обеими палатами парламента федеральный бюджет на следующий год с целью доработки цифр по отдельным статьям доходов и расходов;

- подписывать закон о федеральном бюджете.

Государственная Дума имеет следующие бюджетные права:

- обсуждать представленный Правительством РФ проект федерального бюджета и утверждать закон о нем;

- принимать законы о налоговой системе РФ и об отдельных налогах;

- устанавливать перечень налогов, поступающих в три уровня бюджетов;

- заслушивать представителей Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета в текущем году;

- рассматривать и утверждать отчет об исполнении бюджета за предыдущий год.

Совет Федерации рассматривает проект федерального бюджета в комитетах, а после принятия Госдумой РФ Закона о федеральном бюджете на очередной год обсуждает его на пленарном заседании палаты и одобряет, либо отклоняет. Разногласия разрешаются в согласительной комиссии, и затем закон одобряется палатой.

 

Правительство РФ имеет права:

- утверждать ставки акцизов, таможенных платежей и налогов на отдельные виды ресурсов;

- рассматривать проект федерального бюджета, составленный Министерством финансов РФ;

- организовать работу по составлению проекта бюджета;

- издавать постановления о введении в действие законов об отдельных налогах;

- заслушивать отчет Министерства финансов РФ о ходе исполнения федерального бюджета в текущем году и об исполнении бюджета за истекший год.

Министерство финансов РФ имеет следующие права:

- разрабатывает инструкции по финансовым, налоговым и бюджетным вопросам, обязательные для всех хозяйствующих субъектов и государственных и муниципальных органов управления;

- составлять проект федерального бюджета на очередной год;

- контролировать исполнение бюджета по доходам и расходам;

- составлять отчет об исполнении федерального бюджета за предыдущий год;

- подготавливать проекты постановлений Правительства РФ по бюджетным вопросам.

 

Государственная налоговая служба Российской Федерации:

- разрабатывает инструкции по отдельным видам налогов;

- вносит изменения и дополнения;

- подготавливает инструктивные письма и разъяснения по наиболее сложным вопросам применения той или иной инструкции, а также по сути вносимых изменений в них.

 

Федеральное казначейство имеет права:

- контролировать поступления доходов в федеральный бюджет на всей территории страны, а также использование средств бюджета учреждениями и организациями в регионах;

- выдавать бюджетные кредиты предприятиям и органам власти субъектов Федерации;

- выделять финансирование из федерального бюджета учреждениям и организациям в соответствии с утвержденным Законом о бюджете и сметами расходов на текущий год.

 

Бюджетные права органов власти субъектов федерации:

Аналогичные бюджетные права имеют органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации - только в отношении соответствующих бюджетов.

Например, в Калининградской области органом законодательной власти является Областная Дума области, а органом исполнительной власти области - правительство области, которые имеют бюджетные права в отношении областного бюджета.

Органы представительной и исполнительной власти на уровне местного самоуправления имеют бюджетные права в отношении соответствующих местных бюджетов. Например, в городе Калининграде органом представительной власти является городской совет депутатов Калининграда, а органом исполнительной власти - мэрия.

    

 На современном этапе повышается роль региональных и местных органов власти и управления в хозяйственном и культурном строительстве. Они осуществляют руководство экономикой и социально-культурной сферой на подведомственной территории, жилищным строительством, образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству городов и сел, строят и ремонтируют дороги.

Все предприятия обязаны участвовать в формировании доходов. Кроме налогов и неналоговых доходов бюджетов, в разделе о финансах местного самоуправления указаны и внебюджетные средства органов местного самоуправления. Для определения общего размера финансовых ресурсов территории должен составляться сводный территориальный финансовый баланс.

Местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты. Вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. Региональные и местные бюджеты состоят из бюджета текущих расходов и бюджета развития.

Составление и исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на единой правовой основе по строго установленным принципам с учетом государственного устройства

Функционирование бюджетной системы РФ осуществляется с помощью бюджетного федерализма, формирующего межбюджетные отношения.

Бюджетный федерализм – межбюджетные отношения, складывающиеся между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в целях сбалансированности и эффективного функционирования бюджетной системы государства.    

Межбюджетные отношения регулируются. Бюджетное регулирование – это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Бюджетный кодекс РФ четко разграничил доходы и расходы по бюджетам различных уровней.

Доходы бюджетов можно разделить на две группы:

- собственные (закрепленные) доходы бюджетов – доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;

- регулирующий доход – федеральные и региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в процентах в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.

Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящей.

Формы оказания прямой финансовой поддержки: субвенции, дотации, субсидии, кредиты, ссуды.

Субвенция – финансированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности.

Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу.

Во-вторых, ее используют для выполнения конкретных целей.

Дотация –выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.

Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года

В 1994 г. в России был введен новый механизм межбюджетных отношений. Был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР) за счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет. Регионы получают из этого фонда трансферты (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Регионы делились на три группы, с выделением нуждающихся и особо нуждающихся регионов.

Одной из сложных проблем бюджетного федерализма современной России является обоснованное разграничение расходов между бюджетами разных уровней. Основополагающим принципом разграничения затрат между бюджетами является принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующим уровнем управления.

На практике этот принцип нельзя реализовать полностью, так как существуют полномочия, относимые к предметам совместного ведения федеральных органов власти и субъектов федерации и переданные одними органами власти другим. Отсюда некоторые расходы финансируются из разных бюджетов. В принципе такое происходит и в странах с развитой рыночной экономикой. Например, бюджетное финансирование высшего образования имеет преимущественно региональный аспект, чем достигается ориентация деятельности вузов на интересы соответствующих регионов. Однако это потребует законодательного оформления передачи части функций другому уровню управления.