Экспертиза проектов нормативно-правовых актов на коррупциогенность.

Экспертиза проектов нормативно-правовых актов представляет собой комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия.

В странах с высоким уровнем коррупции проведение подобной экспертизы должно стать одной из составных черт законотворческого процесса, наряду с правовой и лингвистической экспертизой. Полномочием проведения такой экспертизы целесообразно наделить специальное антикоррупционное агентство, создаваемое для противодействия коррупции. Экспертиза на коррупциогенность должна стать ключевой составной частью оценки последствий принимаемых нормативно-правовых актов.

Оценка последствий принимаемых нормативно-правовых актов представляет собой систематический и постоянный анализ издержек, накладываемых на граждан и предприятия нормативно-правовым актом, и выгод, которые они им предоставляют.

Опыт применения техники оценки последствия в странах ОЭСР показал, что данный инструмент существенно повышает результативность государственных органов и конкурентоспособность национальных экономик. Внедрение системы оценки последствий, по сообщениям Административно-бюджетного управления США привело к экономии 10 млрд. долл. ежегодных затрат.

 Согласно докладу Административно-бюджетного управления США Конгрессу за 2001 год, стоимость регулирования социальной сферы в области охраны здоровья, обеспечения безопасности и защиты окружающей среды колеблется от 150 млрд. до 230 млрд. долл. в год. Выгоды регулирования, оценить которые гораздо сложнее, оцениваются от 250 млрд. до 1 трлн. долл. Стоимость экономического регулирования в области транспорта, энергетики, связи и внешнеторгового регулирования оценены в 230 млрд. долл. в год. Ведение отчетности обходится в 160-195 млрд. долл. Таким образом, суммарная стоимость регулирования составила около 590 млрд. долл.

Отдел по информации и делам регулирования в составе Административно-бюджетного управления США, в функции которого входит оценка последствий принимаемых нормативно-правовых актов, потребовал внести изменения в среднем в 600 из 4500 проектов нормативных актов органов исполнительной власти в год.

Основной методикой оценки последствий является анализ «затраты – эффективность», показывающий, оправдывают ли издержки, накладываемые нормами права, выгоды, которые они предоставляют.

Функционирование системы оценки последствий принимаемых нормативно-правовых актов включает в себя внедрение процедур измерения затрат и выгод, пересмотр существующих норм права на основе проведенного анализа и институционализацию постоянного обзора проектов нормативно-правовых актов, которая будет противодействовать принятию неэффективных (в том числе и коррупциогенных) норм права. Целесообразно законодательно обязать субъектов законодательной инициативы, органы исполнительной власти сопровождать проект нормативно-правового акта анализом последствий принятия этого акта в терминах затрат и выгод для объектов регулирования.

Функциональный анализ.

Функциональный анализ представляет собой оценку структуры и функций правительства и его органов, а также выработку предложений по её оптимизации с целью достижения максимальной эффективности деятельности государства. В основе функционального анализа лежат две идеи. Во-первых, освободить государство от необходимости выполнения лишних функций. Во-вторых, распределить функции по органам исполнительной власти таким образом, чтобы они выполнялись наиболее эффективно.

Под лишними в функциональном анализе понимаются такие функции, которые не соответствуют критерию государственного вмешательства. Сюда относятся и функции, которые целесообразнее осуществлять на уровне субъектов управления, и функции, подлежащие передаче институциям гражданского общества, как коммерческим, так и некоммерческим организациям – те справятся с их выполнением гораздо эффективнее. Например, функцию установления правил профессиональной деятельности аудиторов лучше выполнят саморегулируемые организации аудиторов, а прогноз социально-экономического развития лучше разработает независимый экономический мозговой центр.

Сюда же относятся и коррупциогенные функции, так как практически всегда их природа обусловлена нарушением критериев оптимального государственного вмешательства. Например, согласно ст.38 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 29 апреля 1999 г., «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации поддерживают физкультурно-спортивные организации в осуществлении ими экспортно-импортных операций, реализации программ и проектов в области внешнеэкономической деятельности, содействуют участию таких организаций в международных спортивных соревнованиях и спортивно-зрелищных мероприятиях, учебно-тренировочных сборах». Осуществление данной функции создает возможности для легальной коррупции, поскольку подразумевает особое отношение органов государственной власти к группе участников внешнеэкономической деятельности (являющихся физкультурно-спортивными организациями или пользующимися этим статусом для обеспечения конкурентных преимуществ). Другой, еще более яркий пример: согласно ст. 3 Федеральный закон от 08.01.98 «О сборах на выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции» «Плата за проведение уполномоченным федеральным органом исполнительной власти ежегодных обследований организаций на соответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, вносится отдельно в размере, покрывающем затраты на указанное обследование, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (но не более 50 установленных законом минимальных размеров оплаты труда)»

В то же время, в соответствие со ст. 12 Федерального закона "О лицензировании", контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований включает в себя "проведение проверок деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям". По своему содержанию эта деятельности идентична "проведению обследования на соответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности".

Тем самым, ст. 3 Федерального закона «О сборах на выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции» подразумевает, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти взимает с подконтрольных организаций плату за осуществление государственной функции.

Данная деятельность способствует коррупции, так как:

· создает стимулы для частных проверок;

· накладывает необоснованные издержки субъектов рынка, побуждающих их не соблюдать условия и откупаться от контролирующих органов.

Поскольку большинство функций государственного управления (за исключением осуществляемых неформально) закреплены в законах, иных нормативно-правовых актах, можно говорить об антикоррупциогенной направленности функционального анализа.

 

Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утв. постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196) коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы.