Систематизация нормативных правовых актов.

Понятие систематизации нормативно-правовых актов. Учет, инкорпорация и консолидация как основные виды систематизации нормативно-правовых актов.

Система действующих нормативно-правовых актов в Россий­ской Федерации является весьма сложной как вследствие значи­тельного числа органов, принимающих такие акты, так и множе­ственности актов, принимаемых каждым правотворческим орга­ном. Кроме того, система нормативно-правовых актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятый закон, указ Президента и иной источник права обычно вносит существенные коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписа­ниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично.

Чтобы во всей массе действующих и изменяющихся источни­ков российского права оперативно находить нужные нормы, го­сударственные органы, должностные лица предприятия, органи­зации, да и граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно проводить работу по приведению норма­тивных актов в единую, более или менее упорядоченную систему. Подобного рода деятельность и охватывается понятием система­тизации нормативно-правовых актов.

Систематизация норма­тивно-правовых актов — это их упорядочение, приведение в еди­ную (более или менее сложную) систему.

Своеобразие видов систематизации нормативно-правовых ак­тов обусловливается особенностями предмета правового регули­рования, их местом в системе юридических актов России, а также объемом нормативно-правового материала, который подвергается упорядочению.

В соответствии с требованиями правовой техники систематизаторская работа должна проводиться в определенной последова­тельности и проходить определенные стадии. Стадию можно оп­ределить как этап систематизаторской работы, для которого ха­рактерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа, получение определен­ного законченного (промежуточного) результата.

Современная правовая практика знает и использует три спо­соба систематизации нормативно-правовых актов:

1) сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности;

2) издание различного рода сборников законов и иных норма­тивных актов;

3) объединение совокупности мелких актов, изданных по одно­му или нескольким взаимосвязанным вопросам в один, укрупнен­ный акт.

Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее три относительно самостоятельные вида: учет, инкорпорацию, консолидацию.

Большинство ученых и практиков самостоятельным видом систематизации выделяют кодификацию законодательства. При таком подходе существенно принижается роль и возможности ко­дификации нормативно-правовых актов. Этот вид юридической деятельности значительно отличается от всех названных видов систематизации и представляет собой совершенно особую содер­жательную форму упорядочения нормативного материала.

Вид систематизации нормативно-правовых актов — это дея­тельность тех или иных органов либо лиц по упорядочению своих актов, характеризующаяся определенными методами, приемами и способами проведения. Рассмотрим каждый из этих видов.

(1) Учет нормативно-правовых актов как разновидность систе­матизации. Как разновидность систематизации учет законода­тельства и иных нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контроль­ном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспе­чивающей нахождение необходимой правовой информации в мас­сиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собствен­ных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание норма­тивных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах норма­тивных актов: их наименовании, дате принятия, номере акта. Порой для решения научных, педагогических либо учебных задач требуются тексты актов, утративших силу.

С учетом собственных информационных потребностей государ­ственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, указов Президента России, постановле­ний Правительства, нормативных актов центральных органов уп­равления Российской Федерации и других актов.

Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из «Собрания законодательства Российской Федерации», «Бюллетеня междуна­родных договоров», «Российской газеты», т.е. изданий, предна­значенных для официального опубликования нормативных актов.

Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Акты каждого правотворческого органа об­разуют раздел. Внутри раздела акты хранятся в хронологическом порядке.

Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, вносятся сведения о всех их последующих изменениях и допол­нениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состо­янии.

Для быстрого нахождения нормативно-правового предписа­ния, принятого по тому или иному вопросу (теме), создаются ин­формационно-поисковые системы. Они могут создаваться без ка­кой-либо современной техники, с ручным поиском.

Процесс раз­работки такой системы включает в себя следующие этапы:

а) определение совокупности тематических вопросов, по кото­рым должны осуществляться поиск и выдача необходимой инфор­мации. Перечень таких вопросов фиксируется в специальном до­кументе: алфавитно-предметном словнике или рубрикаторе отрас­лей законодательства. В алфавитно-предметном словнике темати­ческие вопросы обозначаются отдельными терминами либо соче­таниями терминов, которые располагаются в алфавитном порядке (например, «Аванс»; «Автомобильный транспорт»; «Авторский договор»);

б) анализ поступивших на учет нормативных актов с целью выявления в них тематических вопросов, предусмотренных алфавитно-предметным словником либо рубрикатором отраслей зако­нодательства;

в) фиксация выявленных в актах тематических вопросов в спе­циальном журнале либо на карточках. Журнальный учет имеет весьма скромные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения явля­ется постоянным и ограничен достаточно узкой тематикой. При картотечном учете в специальных карточках фиксируются рек­визиты акта (наименование органа, принявшего акт, вид, номер акта и др.), а иногда помещается и текст акта. Заполненные кар­точки размещаются в картотеках по рубрикам в соответствии с используемым в системе словником или рубрикатором.

Поиск осуществляется следующим образом:

а) возникшая потребность в правовой информации формули­руется в виде запроса, по какой теме или какие конкретно акты надлежит найти;

б) по алфавитно-предметному словнику или рубрикатору от­раслей законодательства определяется перечень тем, которые со­ответствуют поступившему запросу;

в) по разделам журнала либо рубрикам картотеки выявляются нормативные акты, содержащие нормы, соответствующие теме за­проса;

г) путем прочтения текстов актов осуществляется отбор соот­ветствующих запросу норм.

В настоящее время, когда в сфере управления широкое при­менение находит современная техника, в том числе и высокопро­изводительные электронно-вычислительные машины, открыва­ются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем по нормативно-правовым ак­там. Для автоматизированных информационно-поисковых сис­тем по законодательству характерны: большой информационный фонд, состоящий из нескольких тысяч нормативных актов; бы­стродействие поиска; качественно иной, более прогрессивный спо­соб обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме.

В государственных органах и юридических лицах учет и поиск нормативной информации обычно осуществляет специальная служба, не совсем точно именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет является достаточно трудоем­ким, сложным и чреват многими ошибками при поиске, в на­стоящее время создаются разного рода коммерческие организа­ции, которые осуществляют централизованный сбор и поддержа­ние в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти и управления Российской Феде­рации и платно обеспечивают заинтересованных лиц необходи­мой им правовой информацией. В качестве иллюстрации приве­денных суждений можно охарактеризовать возможности инфор­мационной системы «Кодекс». Это крупнейший в Росси компью­терный банк правовой информации. Он содержит полное собрание законодательства России, региональное и иностранное законода­тельство, документы международного права, юридические ком­ментарии, образцы документов, электронные издания книг, га­зет, журналов. Обладатель этой компьютерной системы получает возможность оперативного доступа к электронной библиотеке, размещенной в его персональном компьютере или в локальной (корпоративной, глобальной) компьютерной сети. Общее количе­ство нормативных актов и других правовых документов превы­шает в полной версии информационно-поисковой системы «Ко­декс» 100 тыс. Здесь представлены документы около 200 органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, около 150 законодательных и исполнительных органов власти стран СНГ и Прибалтики, а также ряда международных органи­заций.

Немалый интерес представляет другая справочная правовая система «Консультант-плюс: региональное законодательство». Эта система позволяет быть в курсе результатов законотворчества в 66 субъектах Российской Федерации и содержит более 170 тысяч правовых актов, принятых в них.

Систематизация нормативно-правовых актов — сложная и кропотливая деятельность и вполне оправдано, что существующие ветви власти создают для этого специальные органы.

Важнейшей формой учета нормативно-правовых актов явля­ется их надлежащая регистрация.

Хорошо поставленный учет нормативно-правовых актов мо­жет стать серьезной преградой на пути некачественных докумен­тов. Особенно тогда, когда учет их совмещается с регистрацией. Регистрация — это одновременно и экспертиза документа, про­верка основательности предложений тех, кто выступает за «при­своение» каждому российскому нормативно-правовому акту свое­го номера.

(2) Инкорпорация как внешняя форма систематизации норма­тивно-правовых актов. Систематизация нормативно-правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридичес­кими лицами для собственных потребностей, инкорпорация про­водится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативно-правовых актов. Инкорпо­рация нормативных актов лишена правотворческой природы.

Инкорпорация нормативно-правовых актов прямо и непосред­ственно связана с их учетом, поскольку базируется на определен­ном, максимально полном фонде соответствующих актов и поис­ковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходи­мых актов. Ибо первой задачей инкорпорации является подготов­ка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник.

Так, при издании сборника законов по отдельным отраслям права нужно будет выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае же подготовки сбор­ника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или какой-то определенный срок. Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, как они были приняты правотворческим органом. Подобный принцип переопубликования актов применяется в случаях, когда акт со­стоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел никаких изменений или дополнений либо при под­готовке исторических источников права.

Однако в сборниках действующих нормативно-правовых актов их тексты публикуются не в той редакции, в какой они были при­няты первоначально правотворческим органом, а с учетом после­дующих изменений и дополнений.

В процессе действия нормативно-правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения: часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми норматив­ными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руко­водствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз про­сматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих его актов.

Прежде чем поместить нормативно-правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку:

— удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утра­тившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие из­менения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения;

— исключить из акта те его части, которые не содержат нор­мативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей;

— в целях экономии убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт.

Такая внешняя обработка нормативно-правовых актов, одна­ко, не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент их систематизации. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативно-право­вых актов, даже нумерация пунктов, абзацев.

Именно этот признак — сохранение неизменным норматив­ного содержания акта — составляет основное отличие инкорпо­рации от консолидации и кодификации как более сложных в твор­чески-организационном плане видов систематизации. Результа­ты инкорпорации могут выражаться в виде сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов.

Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативно-правовых актов, принятых одним или не­сколькими правотворческими органами, а также тематические из­дания законов и иных нормативно-правовых актов. Например, сборник законодательных актов о труде может состоять из законов Российской Федерации, указов Президента, постановлений Пра­вительства Российской Федерации,

Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный самим правотвор­ческим органом, имеет статус источника официального опубли­кования и на него можно будет ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.

Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и уп­равления страны. Например, первое в России Полное собрание за­конов, изданное в 1830 г., состояло из законодательных актов, исходящих от царя, нормативных актов, принятых высшими органами подчиненного управления — Сенатом, министерствами, а также Святейшим Правительствующим Синодом. Все 30920 нор­мативных актов, вошедшие в Собрание, были помещены в хроно­логическом порядке, сообразно дате их принятия. В то же время к Собранию был дан достаточно обстоятельный алфавитно-предметный указатель, позволяющий осуществлять тематический поиск правовой информации.

Собрания общесоюзного и республиканского законодательства неоднократно издавались и в советское время. Наиболее фунда­ментальным из них было пятидесятитомное Собрание действую­щего законодательства Союза ССР, издание которого было завер­шено в 1977 году. В Собрание были включены все действующие законодательные акты и нормативные решения Правительства Союза ССР, принятые с момента образования СССР.

В зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию зако­нодательства в юридической литературе, выделяют три вида со­браний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофи­циальные.

Официальным собрание признается в двух случаях: когда правотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил собрание, подготовленное иным органом.

Официальные собрания законодательства являются соответст­венно и источниками официального опубликования, тогда, как официозные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обра­щении в правоохранительные и иные органы государства.

Разновидностью и наиболее высокой формой собрания зако­нодательства признается свод законов — инкорпорированное из­дание нормативных актов высших органов государственной влас­ти и управления страны. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, т.е. по отраслям и институтам законодательства.

От собрания свод отличается тремя признаками:

1) Свод всегда является источником официального опублико­вания нормативных актов, поскольку издается от имени и по по­ручению правотворческих органов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности.

2) Подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления выявляются и при­знаются утратившими силу устаревшие, фактически не дейст­вующие нормативные акты. Множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве пре­одолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов.

3) Свод представляет собой собрание всего действующего в го­сударстве законодательства без какого-либо исключения. Еще М. Сперанский признавал, что Свод может быть только «общим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности».

Первый Свод законов в России был подготовлен в 1833 г. в 15 томах и введен в действие с 1 января 1835 г. В него вошло около 36000 нормативных актов или извлечений из них.

Свод законов любого государства — крупная веха его право­вого развития.

6 февраля 1995 г. был издан Указ Президента Российской Фе­дерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 509.).

Этим актом признано необходимым начать подго­товку к составлению и изданию Свода законов России — офици­ального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации. В нем определены ор­ганизационные меры по подготовке и изданию Свода и даны го­сударственным органам соответствующие поручения.

Свод законов Российской Федерации необходим. Без него практически нереальной становится задача наведения порядка в нормативном хозяйстве. Принятие Свода повысит обозри­мость действующих нормативных актов и облегчит правоприме­нение.

Однако, Свод законов Российской Федерации нельзя сразу сде­лать единым и единственным источником, отменяющим все преж­ние акты. Первоначально Свод законов Российской Федерации, по всей видимости, будет вторичным «сводным» источником опуб­ликования, без отмены ранее изданных актов. Ныне идут споры о том, что не надо включать в Свод законов Российской Федерации. Вряд ли стоит включать в этот Свод постановления Государствен­ной Думы и Совета Федерации, носящие организационный харак­тер (об одобрении проекта закона в первом чтении, о направлении проектов на доработку, об отклонении законопроектов). Громозд­ким сделает Свод законов Российской Федерации включение в него ведомственных правовых актов: мыслимо включение лишь основных из них, носящих межведомственный характер (акты Центробанка, Минфина и т.п.). Неясно как быть с международ­ными договорами, которые ныне отнесены Конституцией Россий­ской Федерации к правовой системе страны, с решениями Кон­ституционного Суда.

Создание стройной правовой системы в России как федератив­ном государстве потребует синхронизации и упорядочения зако­нодательства в субъектах Российской Федерации. Особенно остро встанет эта проблема при подготовке разделов Свода по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также разграничения компетенции при регулировании конкрет­ных общественных отношений. В перспективе может встать зада­ча подготовки на местах аналогичных Сводов законов субъектов Российской Федерации.

На сегодняшний день существует единственный официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательст­ва, — это общеправовой классификатор отраслей законодатель­ства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171 «Об общеправовом классификаторе отраслей законода­тельства» (САПП. 1993. № 51. Ст. 4936.).

Классификатор постоянно претерпевает изменения, и его очередная редакция ежегодно публикуется в первых номерах Собрания законодательства Российской Федерации. Общеправовой классификатор необходим как:

· основа систематизации и кодификации законодательства;

· прикладной инструмент поиска норм права или норматив­ных актов;

· информация потребителям (пользователям) о системе и структуре законодательства;

· своеобразный стандарт для построения иных, более част­ных, производных классификаций нормативного материала в за­висимости от потребностей пользователей;

· средство анализа действующего законодательства;

· необходимый элемент правового образования;

· база совершенствования законодательства.

Вообще-то определение системы российского законодательства — это прерогатива законодательного органа, но поскольку соот­ветствующий федеральный закон пока не принят, этот вопрос уре­гулирован президентским Указом.

Официозными признаются собрания, которые готовятся по по­ручению правотворческого органа, но издаются без его официаль­но выраженного одобрения, утверждения. Таковым, в частности, является уже упоминавшееся Собрание действующего законода­тельства СССР. Оно издавалось Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР и Совета Мини­стров СССР. Однако подготовленные тома Собрания данные ор­ганы официально не утвердили. Отсутствие такого утверждения означало, что ответственность за полноту Собрания и соответствие текстов переопубликованных актов их официальному тексту несет Министерство юстиции СССР, а не правотворческие органы.

Неофициальная инкорпорация проводится научными учреж­дениями, издательствами, отдельными лицами по собственной инициативе, без специального поручения и контроля правотвор­ческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сбор­ники не являются источником права, не выступают формой опуб­ликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в про­цессе правотворчества и применения права. В силу большой тру­доемкости работ неофициальная инкорпорация — явление сейчас мало распространенное.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что личная инкорпорация юридических актов — необходимое условие высокого профессио­нальной подготовки правоведа.

Не менее важна неофициальная инкорпорация на предприяти­ях, ибо от нее во многом зависит эффективность предпринима­тельского дела.

Корпоративным актам, как и актам, издаваемым государствен­ными органами, присуще такое свойство права, как системность. Правда, системность урегулирования предпринимательской дея­тельности корпоративными актами менее выражена по сравнению с общегосударственным регулированием. Это связано, прежде все­го, с общей неразвитостью корпоративного права в нашей стране.

Деятельность по систематизации корпоративных актов явля­ется одним из важных показателей работы предприятий, к какой бы форме собственности оно ни относилось.

Единицей работы при систематизации законодательства тра­диционно служит нормативно-правовой акт. Эта единица — гру­бая, потому что законодатель в нормативный акт включает боль­шое количество самых разных предписаний. Прав В.Б. Исаков, когда подчеркивает: «Для того, чтобы получить при поиске дей­ствующее законодательство по некоторому вопросу, этот акт нужно разделить на отдельные нормы и каждую норму отдельно классифицировать» (Исаков В.Б. Выступление на Экспертном совете по кодификации законо­дательства 26 февраля 1997 г. // Стенограмма заседания М., 1997. С. 82.).

Остро ныне стоит проблема систематизации норм международного права. Министерство иностранных дел на­чало формировать базу данных по двусторонним и многосторон­ним международным договорам в электронном виде. Пока в эту базу вошло около 900 договоров, тогда как в целом массив дого­воров оценивается в 40-50 тыс.

(3) Консолидация нормативно-правовых актов. Учет и инкорпо­рация нормативно-правовых актов, будучи ограниченными их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут воз­никать в процессе систематизации нормативно-правового мате­риала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам.

Между тем потребность в таком объединении очевидна: гораз­до удобнее пользоваться одним, но охватывающим все вопросы актом, чем искать нужную информацию по многим источникам.

Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием системати­зации называется консолидацией. Новый укрупненный акт пол­ностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, посколь­ку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер акта и подпись должностного лица. Все это свидетельствует о том, что консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов.

И тем не менее это своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при инкорпорации не ме­няется содержание правового регулирования общественных отно­шений. Все нормативные установления ранее принятых актов объ­единяются в новом без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объединяются в один пункт тождественные по содер­жанию нормативные предписания.

Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее высокой формы разновидности инкорпорации. По нашему мнению, дан­ный вывод не соответствует действительной правовой природе консолидации.

Инкорпорация и консолидация представляют собой качествен­но различные приемы систематизации нормативных актов по сле­дующим основаниям:

во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация — это один из приемов организационно-методической деятельности государственных ор­ганов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкрет­ных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов;

во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юриди­ческими издательствами, тогда как консолидация осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении приня­тых ими нормативных актов. Это своего рода «авторское» упоря­дочение правовых актов;

в-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конеч­ными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сбор­ника нормативных актов, и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт. Все изложенное позволяет за­ключить, что консолидация составляет самостоятельный вид сис­тематизации нормативно-правовых актов.

Консолидация нормативных актов достаточно широко исполь­зуется в правотворческой деятельности в целях упорядочения нор­мативных актов по вопросам управления народным хозяйством, налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрознен­ных нормативных предписаний без изменения их содержания.

(4) Кодификация как особая содержательная форма упорядочения нормативно-правовых актов. Под кодификацией понимается деятельность, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законо­дательства путем подготовки и принятия нового нормативно-пра­вового акта. Эти акты имеют различное наименование: Основы законодательства, Кодекс, Устав, Положение и др. Кодифика­ция — особая форма упорядочения, ибо в ходе ее на смену не­скольким отдельным актам приходит один акт, упорядочиваю­щий правовые нормы и процедуры в определенной сфере отноше­ний и унифицирующий методы правового регулирования.

Кодификация обладает способностью упорядочивать дейст­вующее законодательство, делать его более компактным, согласо­ванным, освобождать от фактически утративших силу и недейст­вующих правовых актов. Именно поэтому неоправданно относить кодификацию только к внешней обработке правового материала, т.е. к систематизации юридических норм. В процессе кодифика­ции происходит поглощение значительной части актов действую­щего законодательства новыми, крупными актами сводного ха­рактера и тем самым решается проблема расчистки законодатель­ства от устаревших и малоэффективных актов. Например, в связи с принятием КоАП были признаны утратившими силу полностью или частично около тысячи ранее принятых нормативных актов.

Кодификация — это не только закрепление определенных, действующих норм и их систематизация, но и одновременно вы­работка новых правовых установлении, совершенствование зако­нодательства по существу. Главная функция кодификации — су­щественное комплексное развитие правовой системы, изменение содержания правового регулирования.

Именно это свойство кодификации позволяет рассматривать ее как один из наиболее совершенных видов правотворческой дея­тельности. Результатом кодификации является сводный акт, за­меняющий ранее действовавшие нормативные акты в данной от­расли законодательства, либо новый акт, впервые системно регу­лирующий определенную группу общественных отношений.

Кодификация затрагивает наиболее существенные стороны (аспекты) государственной и общественной жизни, как правило, связана с важными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации — это, в конечном счете, всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интере­сов, закрепление решения каких-то важных, узловых проблем го­сударственной и общественной жизни. Отсюда и задача кодифи­кации: по возможности более адекватно отразить социальные ин­тересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципи­альные, устойчивые общественные отношения и создать опреде­ленный правовой фундамент для дальнейших социальных преоб­разований.

Кодификация способствует также формированию в системе за­конодательства своеобразных укрупненных блоков, образуемых кодификационными и группирующимися вокруг них консолиди­рованными актами. Такого рода блоки усиливают в законодатель­стве элемент устойчивости, обеспечивают более четкое построение его системы.

Отличие кодификации от инкорпорации заключается и в том, что она всегда осуществляется государственными органами. Ин­корпорация же может «производиться» как государственными ор­ганами, так и общественными организациями и даже частными лицами. В основе кодификации лежат предмет и метод правового регулирования. В основе же инкорпорации лежит классификация нормативно-правовых актов по дате издания, алфавиту и т.п.

В юридической литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.

При всеобщей кодификации в течение времени создаются свод­ные кодификационные акты по всем основным отраслям законо­дательства. Далеким, но в принципе достижимым идеалом этого вида кодификации может быть подготовка и издание Свода зако­нов Российской Федерации по типу «Кодекса кодексов».

Отраслевая кодификация охватывает законодательство ка­кой-либо определенной отрасли или подотрасли законодательства.

Специальная кодификация группирует нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов.

Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются, объективируются в форме ос­новного, обладающего наибольшей юридической силой кодифика­ционного акта, который характеризуется совокупностью специфи­ческих, только ему присущих черт. Кодификационный акт харак­теризуется наиболее высоким уровнем нормативных обобщений.

Кодификационный акт регулирует важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юриди­чески оформляет и закрепляет наиболее существенные и устой­чивые отношения в обществе. Из этого следует, что кодификаци­онный акт должен содержать стабильные нормы, рассчитанные на достаточно продолжительный период времени (на определен­ную перспективу). Эффективность действия кодификационного акта во многом будет зависеть от того, насколько точно законода­тель учтет тенденции развития данных общественных отношений, их динамику.

Более подвижные области общественных отношений регули­руются нормативными актами, создаваемыми в процессе текуще­го правотворчества.

Кодификационный акт — это нормативно-правовой акт свод­ного характера. Он объединяет в единую юридическую конструк­цию действующие и не утратившие свое значение нормативные предписания по определенной теме.

Кодификационный акт, как правило, значителен по объему. Он представляет собой крупный сводный акт, отличающийся сложной структурой. Обычно он имеет большое число статей и разбивается на части, разделы, главы. Например, Таможенный кодекс Российской Федерации (принят Верховным Советом Рос­сии 18 июня 1993г.) содержит 14 разделов, 64 главы, 456 статей.

Кодификационный акт, объединяя в стройную систему отно­сительно однородные нормативные предписания, как правило, су­щественно обновляет регулирование определенной сферы общест­венных отношений. Он содержит в себе обязательный элемент но­визны, поскольку при кодификации вносятся значительные новые элементы в правовое регулирование определенного круга общественных отношений, восполняются пробелы в законодатель­ств<