Системное представление управляемой территории

Муниципальное образование как социально-экономическая управ­ляемая система включает:

· объект управления (управляемая система): территория МО; имущество МО; хозяйствующие субъекты; население; инфраструктура МО;

· субъект управления (управляющая система): административ­ные структуры органов местного самоуправления, решающие вопросы местного значения[106].

Как уже отмечалось ранее, органы местного самоуправления (ОМСУ), выражающие власть народа на территории компактного проживания и непосредственно связанные с организацией и управлением жизнедеятельностью населения, в соответствии с Конституцией Российской Федерации не входят в структуру государственной власти страны. Это положение закреплено статьей 130 Конституции РФ, которая гласит, что "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью". В свою очередь, статья 132 Конституции закрепляет право управления территорией за органами местного самоуправления: "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения".

Разграничение полномочий между ОМСУ и органами государственной власти по управлению оговорено федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с этим законом, к предметам ведения ОМСУ отнесены следующие вопросы:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований[107], контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного стро­ительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

С позиций системного подхода сгруппируем вопросы ведения ОМСУ в совокупность макросистем по признаку функциональной близости задач управления (табл. 6).

Таблица 6

Распределение предметов ведения ОМСУ
по функциональному признаку

Предметы ведения ОМСУ	Макросистема
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; 4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (в части планирования); 19) организация и содержание муниципальных архивов; 24) организация и содержание муниципальной информационной службы; 25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования	Организация и обеспечение управления
5) содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; 8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; 9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; 10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; 13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; 14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;	Муниципальное хозяйство

Продолжение табл. 6

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; 16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования; 17) организация утилизации и переработки бытовых отходов; 18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; 29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; 30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; 4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (в части экономики); 11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования; 12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; 23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности	Муниципальная собственность и экономика
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;	Финансы
4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (в части социального обеспечения); 6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; 7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; 8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; 21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; 22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; 26) создание условий для организации зрелищных мероприятий; 27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; 28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения	Социальное обеспечение

В подсистему "Организация и обеспечение управления" отнесены все вопросы организации оперативного, тактического и стратегического планирования и управления муниципальным образованием, их информационного и документационного обеспечения, нормативно-правовое и организационное обеспечение, делопроизводство, вопросы информационного взаимодействия ОМСУ с государственными органами власти, хозяйствующими субъектами, общественными организациями, населением.

Подсистема "Муниципальное хозяйство" включает управление инфраструктурой муниципального образования (МО), обеспечение ее функционирования и содержания, управление системами бытового обслуживания и обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на территории МО. Основу инфраструктуры составляют территория МО, жилой фонд, инженерные и транспортные коммуникации, жилищно–коммунальное хозяйство и др.

К подсистеме управления "Муниципальная собственность и экономика" отнесены все объекты ведения, составляющие основу хозяйственной деятельности МО и управления собственностью: промышленность, сельское хозяйство, энергетика, транспорт и связь. Это средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Подсистема "Финансы" включает вопросы формирования и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов.

Подсистема "Социальное обеспечение" включает вопросы обеспечения жизнедеятельности, воспроизводства и духовного и физического развития населения. Это – население и трудовые ресурсы, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура, искусство, физическая культура и спорт.

Население МО самостоятельно формирует местную власть через систему выборов. В свою очередь власть ставит своей задачей (по крайней мере, декларирует это в своей предвыборной программе) максимальное обеспечение интересов своих избирателей. Стратегическая цель деятельности муниципальной власти в лице администрации, как и государства вообще, заключается в обеспечении материального благосостояния и свободного всестороннего развития личности.

Цель в столь широком ее понимании представляет собой в значительной степени идеализацию, мысленное предвосхищение ожидаемого результата деятельности, "мираж", мысленный образ "светлого будущего". Цель в такой постановке, учитывая диалектику развития, в принципе не может быть достигнута. Однако она определяет общее направление, курс движения, качественную характеристику ожидаемого результата деятельности.

Для практической деятельности необходимо трансформировать глобальную цель деятельности в совокупность стратегических целей, обладающих более высокой степенью определенности (конкретизации) и допускающих количественную оценку степени достижения цели – в критерий достижения цели.

Применительно к муниципальному образованию цель повышения качества жизни населения в направлении достижения полного материального благосостояния и всестороннего развития личности можно трансформировать в совокупность основных стратегических целей макросистем (табл. 7).

Таблица 7

Дерево целей деятельности муниципального образования
и критерии оценки их достижения

Макросистема	Цель	Критерии оценки
Муниципальное образование в целом	Полное материальное благосостояние и всестороннее развитие личности	Интегральный критерий оценки качества жизни населения
Организация и обеспечение управления	Повышение эффективности управления. Развитие общественного самоуправления, обеспечение эффективного взаимодействия всех ветвей государственной и муниципальной власти	· Численность работников управ­ления на единицу населения; · удельный вес расходов в бюджете на органы управления; · обеспеченность техническими средствами организации управления; · рост общественного самоуправления и доверия населения к власти
Муниципальное хозяйство	Комплексное развитие инфраструктуры МО, систем обеспечения жизнедеятель­ности населения, их содержание и обеспечение функционирования	· Общая площадь жилья на человека; · обеспеченность благоустроенным жильем; · удельный вес жилья со всеми удобствами; · площадь дорог с твердым покрытием; · соответствие экологии нормам ПДК; · затраты на ЖКХ в бюджете региона
Муниципальная собственность и экономика	Повышение эффективности управления муниципальной собственностью	· Темпы экономического прироста; · стоимость основных фондов; · среднемесячная номинальная заработная плата в экономике

 

Продолжение табл. 7

Финансы	Достижение устойчивого экономического роста, повышение степени наполняемости бюджета, повышение эффективности работы муниципальных предприятий, создание благоприятной среды для деятельности хозяйствующих субъектов	· Уровень инфляции; · доходная часть бюджета; · денежные доходы населения
Социальное обеспечение	Удовлетворение потребностей в образовании, культуре и науке, здоровом образе жизни населения, заботе об уровне жизни, условиях труда, обеспечения в старости, реализация принципов социальной справедливости	· Продолжительность жизни; · уровень заболеваемости; · младенческая смертность; · уровень преступности; · удельный вес расходов на социальную сферу; · прожиточный минимум; · средний размер назначенных пенсий

 

Деятельность органов местного самоуправления по управлению макросистемами и достижению поставленных целей осуществляется посредством реализации исполнительными органами – подразделениями, отделами, отдельными специалистами администрации МО соответствующих функций управления. В табл. 8 приведен перечень типовых структурных подразделений органов местного самоуправления.

Таблица 8

Типовые структурные подразделения ОМСУ [108]

Наименование административной единицы	Подчиненность	Выполняемые функции
Административные органы местного самоуправления
Общий отдел. Управление делами. Экспедиция. Секретариат. Общественная приемная	Местная администрация	Регистрация переписи. Регистрация заявлений и обращений граждан и организаций. Оформление и регистрация постановлений. Контроль исполнения поручений и программ. Статистика работ и исполнительской дисциплины. Организация приема руководителями. Регулирование использования транспорта
Контрольно-аналити­ческий отдел. Аппарат помощников главы. Пресс-секретарь	Местная администрация	Контроль работ, мероприятий, правомочности решений и действий административных органов. Анализ информационных ресурсов с целью поддержки принятия решений. Разработка стратегии развития
Отдел по работе с СМИ	Местная администрация	Анализ публикаций в СМИ. Публикация официальных материалов ОМСУ. Рассмотрение конфликтов по публикациям в СМИ
Финансовое управле­ние	Местная администрация	Формирование и исполнение бюджета. Регистрация договоров, контрактов. Принятие решения о проведении выплат. Контроль поступления платежей. Подготовка отчетов в вышестоящие органы о исполнении бюджета
Бухгалтерия	Местная администрация	Учет и исполнение бухгалтерских операций. Расчет зарплаты. Подготовка бухгалтерской отчетности
Отдел кадров	Местная администрация	Ведение штатных расписаний. Регистрация кадров и их перемещений. Оформление отпусков, командировок, табель­ный учет
Юридический отдел. Регистрационный отдел	Местная администрация	Проверка юридической корректности докумен­тов. Регистрация юридических лиц. ПБОЮЛ. Юридические консультации. Ведение дел в суде и арбитраже
Комитет по экономике. Отраслевые отделы: сельского хозяйства, промышленности, транспорта, связи и др.	Местная администрация	Анализ социально-экономического состояния территории в целом и по отраслям. Разработка и организация реализации Программы экономического развития. Содействие малому предпринимательству и бизнесу

Продолжение табл. 8

Администратор ГАС "Выборы". Отдел информационных ресурсов, информатизации и связи	Местная администрация	Ввод данных в систему ГАС "Выборы". Организация работ по программам информатизации. Закупки и обслуживание вычислительной техники и информационных систем. Ведение реестра физических лиц МО
Управление ЖКХ	Местная администрация	Учет и курирование работ МУП по ЖКХ
Комитет управления муниципальным имуществом. Комитет имущественных отношений	Местная администрация	Регистрации объектов муниципального имущества (ОМИ), муниципальных земель, балансодержателей, арендаторов. Имущество на балансе, перемещения ОМИ. Сделки с имуществом, приватизация жилфонда. Оформление и ведение договоров аренды ОМИ. Регистрация муниципальных предприятий и учет их финансово-экономической деятельности. Выпуск постановлений главы по предметам ведения
Управление (комитет, отдел) архитектуры и градостроительства	Местная администрация. Орган власти субъекта РФ	Учет строящихся и введенных в эксплуатацию зданий и сооружений. План территории, участки и строения. Разрешения на строительство. Экспертиза проектных документов
Комитет (отдел) социальной защиты населения	Местная администрация	Жилищные субсидии. Помощь инвалидам, одиноким матерям и т.д. Пособия на детей. Учет учреждений социальной защиты, отчетность о деятельности, контроль финансовых потоков
Отдел по учету и распределению жилплощади	Местная администрация	Регистрация нуждающихся очередников. Учет строящегося муниципального жилья или выделяемой муниципалитету доли. Оформление документов на право получения муниципального жилья
Комитет по делам молодежи. Комиссия по делам несовершеннолетних	Местная администрация	Регистрация молодежных организаций. Выполнение молодежных программ (из бюджета), организация молодежных мероприятий. Учет групп риска. Статистка по молодежи
Отдел (управление) образования	Местная администрация. Орган власти субъекта РФ	Учет учреждений образования, учет их имущества. Статистика по успеваемости, заболеваемости, и др. Кадровый учет. Контроль за исполнением бюджета. Реализация программ по развитию образования

Продолжение табл. 8

Отдел здравоохранения. ВТЭК	Местная администрация	Учет медучреждений, в том числе, имущества, оборудования, лечебных кабинетов, основных средств. Статистика по заболеваемости. Учет кадров и их движения
Администрации сельских (поселковых) округов	Местная администрация	Похозяйственный учет – население, включая дачников, жилье, строения, земли, в том числе скот, хозяйственная деятельность ЛПХ. Выдача справок населению. Паспортный учет. Воинский учет. Земельные отношения и учет земельных платежей. Учет имущества на балансе. Бухгалтерия. Делопроизводство. Соц. защита
Органы двойного подчинения
Земельный комитет	Местная администрация. Орган власти субъекта РФ	Кадастровый учет земельных участков, оформление документов. Карта использования земель. Регулирование землепользования на территории
БТИ	Местная администрация. БТИ субъекта РФ	Регистрация и описание зданий и сооружений. Учет и контроль за перепланировками и изменениями проектов. Расчет стоимости
ЗАГС. Подразделения ЗАГС	Местная администрация. ЗАГС субъекта РФ	Регистрация и оформление актов гражданского состояния (АГС). Ведение архива АГС. Формирование списков извещений, справок, статистической отчетности. Ответы на запросы государственных органов. Участие в судебных заседаниях
Казначейство	Местная администрация. Финансовый орган субъекта РФ	Учет исполнения бюджета
Отдел (управление) муниципальной статистики	Местная администрация. Статистический орган субъекта РФ	Сбор отчетов с предприятий по установленным формам, балансы и приложения. Дополнительные формы отчетности с предприятий. Отчетность от государственных органов. Подготовка сводных форм отчетности и статистических справок в территориальные администрации

7.2. Концептуальные основы создания ИС
управления муниципальным образованием ^[109]

Комплексной автоматизации управления МО должна предшествовать выработка единой концепции информатизации, формирование единого информационного пространства, создание информационной инфраструктуры, последовательная интеграция информационных ресурсов всех субъектов, составляющих МО. Должны быть четко сформулированы цели и задачи информатизации, механизмы реализации этих задач, определены требуемые ресурсы и источники их формирования.

Основной целью автоматизации функций управления МО является повышение эффективности деятельности всех структур администрации за счет более совершенного информационного обеспечения управления, достижение большей открытости и предсказуемости действий муниципальной власти, предоставление хозяйствующим субъектам и гражданам доступа к муниципальным информационным ресурсам и услугам.

Как отмечалось ранее, в структуре ИС выделяются функциональные подсистемы, компоненты системы обработки данных и организационные компоненты. Рассмотрим их применительно к ИС управления МО.

Функциональные подсистемы

В разделе 7.1 на основе анализа предметов ведения было выделено пять функциональных макросистем в структуре МО. Естественным является выделение в структуре ИС функциональных подсистем, реализующих функции управления этими макросистемами.

Для МО как объектов управления характерны следующие особенности:

· широкое разнообразие типов данных, циркулирующих в структуре управления при незначительной интенсивности информационных потоков между структурными подразделениями;

· высокая потребность и заинтересованность структурных единиц, составляющих МО в совместном использовании информационных ресурсов;

· территориальная разбросанность структурных и взаимодействующих между собой подразделений по территории МО.

На этом основании можно сделать вывод, что ключевыми (критическими) информационными процессами в ИТ управления МО будут являться процессы сбора, накопления и хранения информационных ресурсов, необходимых для эффективной реализации функций управления. Целям комплексной автоматизации этих процессов наилучшим образом соответствует территориально распределенная архитектура ИС. Формирование централизованных информационных ресурсов в такой системе осуществляется путем создания автоматизированных рабочих мест (АРМ) или локальных ИС в местах возникновения первичных данных с последующей увязкой их в единую интегрированную систему посредством локальных сетей и (или) телекоммуникационных каналов связи. Примерный перечень таких АРМ представлен в табл. 9.

Таблица 9

Типовые АРМы формирования
информационных ресурсов МО

Функциональная подсистема	АРМ, формирующие информационные ресурсы
Организация и обеспечение управления	Муниципальные информационно-аналитические системы "Хранилище данных" и "Дежурная карта города" Дежурная служба Тематическая карта администрации Реестры опасных объектов Делопроизводство Реестр договоров и контрактов администрации Кадры муниципальных учреждений и предприятий Обращения граждан ИС "Реестр общественных организаций
Муниципальное хозяйство	Реестр жилого и нежилого фонда Реестр инженерных коммуникаций, электрических сетей, дорожной сети ИС "Приватизации жилья" ИС "Расчетно-кассовый центр" ИС "Эксплуатация жилого – нежилого фонда" ИС "Экономика ЖКХ" ГИС "Дежурная карта города" ИС "Благоустройство"
Муниципальная собственность и экономика	Реестр учреждений и организаций Реестр муниципальных предприятий Реестр предпринимателей Реестр муниципального имущества ИС "Предпринимательство и торговля" ИС "Муниципальная статистика" ИС "Управление муниципальным имуществом" ИС "Муниципальные информационно-маркетинговые центры. Электронная торговля" ИС "Муниципальный заказ" ИС "Выставка продукции и услуг"
Финансы	ИС "Казначейское исполнение бюджета" ИС "Бухгалтерия" ИС "Финансовая информационно-аналитическая система"

 

Продолжение табл. 9

Социальное обеспечение

Муниципальный регистр населения ИС "Загс" ИС "Миграция населения" Реестр социальных учреждений Реестр детских дошкольных и образовательных учреждений ИС "Соцзащита" Регистры льготных и социально незащищенных категорий граждан ИС "Молодежная политика" ИС "Жилищные субсидии" ИС "Муниципальное жилье" Специализированные ИС медицины и здравоохранения ИС "Занятость населения", "Молодежная биржа труда" ИС "Социально-психологической помощи и реабилитации населения" ИС "Социально-гуманитарный мониторинг населения"

Обеспечивающие подсистемы