Концепция электронного правительства

Сегодня в демократических обществах растет понимание того, что государство, в лице его институтов, – это не что иное, как большое акционерное общество, в котором налогоплательщики платят налоги в обмен на предоставление им определенного комплекса услуг. В соответствии с этим взглядом на государство основой его деятельности является всемерное удовлетворение потребностей населения, эффективное взаимодействие между органами государственной власти, организациями и гражданами.

Идея "электронного правительства" заключается в том, чтобы перенести эти традиционно "бумажные" услуги в сеть Internet, сделать процесс общения с государственными органами как можно более простым, удобным, быстрым и эффективным. Не нужно объяснять, какие ассоциации вызывает у нас слово "бюрократ". Негативная окраска этого слова ассоциируется с большими проблемами хождения по коридорам власти при получении простейшей справки, регистрации прав собственности или актов гражданского состояния, уплаты налогов, поиска работы, места учебы и т.д. Использование новых информационных технологий должно решить эту проблему в ближайшей перспективе.

Еще одна важнейшая задача, которая ставится перед электронным правительством, – это обеспечение "прозрачности" деятельности власти, каждого ее чиновника, принимающего участие в принятии государственных управленческих решений, своевременное выявление ситуаций, когда чиновник действует не в интересах населения, а в личных интересах или интересах отдельных групп, предприятий или организаций. В демократическом государстве правительство не может бесконечно долго работать без поддержки населения, которая основывается на доверии к власти. Доверие к власти не может быть достигнуто без ее открытости, без понимания большей частью населения логики поведения власти, понимания того, что решения принимаются властными структурами в их интересах.

Опыт развитых государств мира показывает, что "электронное правительство" – не плод воображения, не нечто из области фантазий, а вполне реальный способ деятельности власти на нынешнем уровне развития информационных технологий. По сути, электронное правительство представляет собой новую технологию государственного управления, соответствующую современному этапу развития общества[104].

Цели, ставящиеся при разработке "электронного правительства":

· сделать систему государственного управления более прозрачной и открытой для граждан;

· сделать власть подотчетной и подконтрольной гражданам через систему доступа к информации о деятельности государственных органов власти;

· предоставить гражданам возможность активного участия в управлении государством;

· предоставить гражданам и хозяйствующим субъектам 24 часа 7 дней в неделю 365 дней в году (технология 24*7*365) свободный доступ к услугам государственных организаций и информационным ресурсам, затрагивающим основные стороны жизни человека;

· сократить до минимума время решения проблем граждан, предприятий, организаций в структурах государственной власти.

Практическое воплощение в жизнь идей электронного правительства стало возможным благодаря развитию технологий глобального коммуникационного взаимодействия Internet. Накопленный к настоящему времени развитыми странами мира опыт позволяет выделить четыре этапа в реализации этой концепции.

Первый этап. Реализация информационных функций "электронного правительства". На этом этапе решается задача предоставления населению полной и достоверной информации о деятельности правительства, министерств, ведомств, органов государственной власти на всех уровнях иерархии. Для этого

1) в государственном масштабе создается комплекс электронных государственных информационных ресурсов, ориентированных на потребности граждан;

2) населению предоставляются средства массового открытого доступа к этим ресурсам.

Сегодня правительства практически всех развитых стран, различные государственные ведомства широко представлены в сети Internet на различных уровнях. Для лидеров информатизации характерно наличие в Internet государственных Internet-порталов, объединяющих все государственные информационные ресурсы в единое целое и предоставляющих гражданам быстрый и удобный способ доступа к ним через единый центр. Сюда относятся: правительственный портал Бразилии www.redegoverno.gov.br; правительственный портал Великобритании www.ukonline.gov.uk; сайт канадского правительства, представляющий единый центр доступа ко всем правительственным службам www.canada.gc.ca; центральный сайт правительства Малайзии www.mscl.mampu.gov.my; единый центр доступа к государственным информационным ресурсам Нидерландов www.overheid.nl; правительственный портал Сингапура www.gov.sg; ориентированный на конкретного пользователя информационный правительственный сайт США www.firstgov.gov; французский правительственный информационный сайт www.service-public.fr. Первый этап создания сети информационных Web-узлов государственных органов власти реализован и в России. В конце 1999 года общественности был представлен информационный сервер Правительства РФ www.government.gov.ru, имеющий ссылки на существующие сайты министерств, государственных служб, комитетов и ведомств. Открыты официальные сайты Президента РФ www.president.kremlin.ru, Государственной Думы РФ www.duma.gov.ru, Совета Федерации РФ www.council.gov.ru, Совета Безопасности РФ www.scrf.gov.ru, Счетной палаты РФ www.ach.gov.ru.

Второй важнейшей задачей в реализации информационной функции правительства является обеспечение граждан средствами доступа к государственным информационным ресурсам. Этот процесс идет в двух направлениях: массовое распространение персональных компьютеров и других индивидуальных средств доступа к сети Internet, таких, как мобильные телефоны с функцией доступа к Internet, карманные персональные компьютеры; создание мест общего пользования ресурсами Internet в присутственных местах: библиотеках, школах, банках, гостиницах. На реализацию этой задачи направлено и развитие сети Internet-кафе и Internet-киосков.

Реализация мест общественного доступа в Internet призвана ликвидировать информационное неравенство граждан страны. Так, в Великобритании по всей стране открыто свыше 1,2 тысяч центров, предоставляющих населению дешевый или бесплатный доступ в Internet. Правительство Бразилии приняло программу установки по всей стране 250000 электронных терминалов с целью сделать доступными информационные услуги через сеть широким слоям населения.

Второй этап. Создание контура обратной связи с населением (уровень интерактивного взаимодействия). На этом этапе информационные функции дополняются средствами двухстороннего индивидуального общения государственных органов с населением посредством электронной почты, других средств интерактивного общения. Это позволяет гражданам обращаться в государственные органы с различными запросами, просьбами, ходатайствами, вносить жалобы и предложения. Государственные структуры, в свою очередь, получают возможность анализировать общественное мнение по различным проблемам, выносить на всеобщее обсуждение вопросы, затрагивающие важные проблемы жизнедеятельности государства, проводить различные социологические опросы и обследования.

Третий этап. Предоставление государственных услуг посредством сети Internet (уровень реальных операций). Реализация этой функции позволяет в максимальной степени повысить эффективность деятельности правительства, всех структур государственной власти, их открытость и ориентированность на удовлетворение потребностей граждан и хозяйствующих субъектов. Уже сегодня многие государства ставят своей целью перенести большинство функций государственных организаций в Internet. Уплата налогов, регистрация фирм, прав собственности, оформление социальных пособий и бронирование мест в транспорте, гостиницах, подача документов в учебные заведения – вот далеко не полный перечень услуг, которые уже сегодня предоставляются "электронными правительствами". В специальном выпуске бизнес-журнала "Электронное правительство: опыт и проблемы", цитированном выше, представлены результаты проведенного компанией Accenture в период с 8 по 19 января 2001 года сравнительного анализа достижений двадцати двух стран мира в реализации программ разработки электронных правительств. Авторы исследования выделили 165 различных видов информационных услуг, предоставляемых государственными органами и охватывающими практически все поводы обращений граждан на протяжении их жизни и деятельности предприятий и организаций с момента регистрации и до их ликвидации. Все эти услуги были сгруппированы в девять групп по видам государственной деятельности:

· гуманитарные программы (информация о вакансиях службы занятости населения; социальное обеспечение; информирование о пособиях и социальных льготах);

· юстиция и охрана порядка (сведения о судебной системе, базы данных по законодательству, судебная практика, запросы граждан);

· государственный доход (информация по налогообложению; заполнение деклараций; налоговая отчетность; уплата налогов через сеть; информирование и управление закупками в интерактивном режиме; востребование налоговых вычетов);

· национальная оборона (информирование о вакансиях; привлечение контрактников; управление закупками; размещение заказов);

· образование (информация об учебных заведениях, специальностях, вакансиях, правилах приема; вопросы бесплатного и платного образования; информация и управление грантами);

· административные функции (автоматизация внутренних процедур деятельности государственных органов);

· транспорт (регистрация; снятие с учета; внесение платежей; информирование о наличии мест и бронирование билетов);

· самоуправление и демократия (избирательное право, выборы);

· почтовая служба (передача почтовых отправлений; предоставление сделок через Internet).

Четвертый этап. Интеграция комплекса услуг на основе потребностей граждан, а не имеющей место ведомственной принадлежности. Создание и развитие технологий электронного правительства – длительный, масштабный и дорогостоящий проект, реализация которого требует решения большого комплекса задач. Конечной целью этого проекта является предоставление в максимальной степени удобного способа интерактивного взаимодействия власти и гражданина. Сегодня взаимодействие гражданина с органами власти основывается на имеющих место организационных структурах государственной власти. Для регистрации прав собственности мы обращаемся в регистрационную палату, регистрации брака – в ЗАГС, по вопросам уплаты налогов и получения налоговых льгот и вычетов – в налоговую инспекцию. При этом важнейшей проблемой является слабое информационное взаимодействие властных структур между собой, перекладываемое на плечи пользователя. Так, при регистрации предприятия требуется предоставить данные о нем в администрацию, налоговую инспекцию, пенсионный фонд, фонд социального страхования, банк и другие. Каждое ведомство требует заполнения и оформления соответствующих документов, дублирующих друг друга. "Дайте мне справку о том, что вам нужна справка", – вот одна из любимых тем юмористических рассказов и высказываний в бюрократическом государстве.

При переносе информационных услуг в Internet государственные ведомства пытаются создать копию организационной структуры органов власти в электронной сети. Такой способ организации и предоставления услуги незначительно упрощает взаимодействие гражданина и власти. Если вернуться к приведенному выше примеру, то для регистрации предприятия в условиях функционирования электронного правительства придется вновь "выстоять электронную очередь" во все те службы, которые сегодня приходится посещать лично. В идеале предоставляемые электронные услуги должны ориентироваться на потребности пользователя, предоставляться комплексно, вне зависимости от того, какие организационные структуры государства их предоставляют.

6.6. Опыт использования информационных технологий
в системе государственного управления.
Государственная автоматизированная система "Выборы" [105]

Рассмотрим основные задачи и проблемы разработки, внедрения и эксплуатации информационных систем в масштабах страны на примере государственной автоматизированной системы (ГАС) "Выборы".

Разработка информационной системы ГАС "Выборы" началась еще в 1995 году, а введена в эксплуатацию в июле 2000 года.

Назначение ГАС "Выборы":

· обеспечение достоверности и полноты информации, обрабатываемой с использованием ГАС "Выборы";

· повышение эффективности, надежности и оперативности процессов сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи информации при подготовке и проведении выборов, референдума;

· обеспечение гласности избирательных процессов за счет максимально быстрого, всестороннего информирования избирателей и обеспечения их прав в условиях автоматизированной обработки данных;

· создание условий независимости проведения выборов, референдума от органов государственной власти и местного самоуправления за счет формирования вертикали организационной структуры ГАС "Выборы", установления жестких мер ответственности за правонарушения в этих процессах.

В проекте федерального закона N 215805-3 "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" говорится, что "использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдумов является одной из гарантий обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме".

В архитектуре системы "Выборы" выделяются три уровня: федеральный, региональный и муниципальный (рис. 24).

На муниципальном уровне ГАС "Выборы" представляет собой комплекс технических и программных средств, средств коммуникаций и персонала, призванных автоматизировать сбор первичной информации о ходе выборов во всех 89 регионах России более чем в 3000 территориальных избирательных комиссиях. Коммуникационные средства (модемы, линии связи) обеспечивают оперативную передачу данных в региональные телекоммуникационные центры, где накапливаются в базах данных региональных избирательных комиссий. Региональные данные после предварительной обработки передаются в централизованную базу данных центральной избирательной комиссии (ЦИК) России.

Система ГАС "Выборы" по своему статусу является федеральной автоматизированной информационной системой, функционирующей на всей территории Российской Федерации. Для закрепления ее правового статуса в Государственную Думу РФ Правительством РФ внесен 14.06.2002 проект федерального закона N 215805-3 "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы". В пояснительной записке к проекту закона говорится: "Необходимость принятия настоящего федерального закона определяется:

· отсутствием четкого законодательного закрепления правовых, организационных, программно-технических мер, обеспечивающих достоверность обработки данных средствами ГАС "Выборы" и невозможность их фальсификации;

· несогласованностью и противоречивостью нормативно-право­вых актов, регулирующих отношения по использованию и развитию ГАС "Выборы";

· недостаточной урегулированностью общественных отношений, возникающих при использовании и развитии ГАС "Выборы" (статус ГАС "Выборы"; правовой режим комплексов средств автоматизации, информационных ресурсов; безопасность информации системы; юридическая сила документов, получаемых с использованием ГАС "Выборы"; доступ к информационным ресурсам; финансирование использования и развития системы и т.п.);

· наличием в ГАС "Выборы" информационных ресурсов, содержащих данные персонального характера более чем на 108 миллионов граждан Российской Федерации, сбор и обработка которых должны регулироваться исключительно федеральным законом;

· отсутствием разграничения сфер ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению комплексами средств автоматизации и информационными ресурсами ГАС "Выборы" в связи с использованием системы при подготовке и проведении выборов и референдумов всех уровней.

В результате применения федерального закона "О ГАС "Выборы" прогнозируется:

· полное исключение возможности фальсификации результатов голосования за счет надежной и "прозрачной" системы контроля обрабатываемой информации в ГАС "Выборы", введения правовых и программно-технических средств и механизмов ее защиты;

· повышение уровня гласности, общедоступности и оперативности получения информации о выборах, референдуме;

· обеспечение правовой защиты информационных ресурсов и персональных данных в ГАС "Выборы", а также установление механизмов борьбы с нарушениями в ходе избирательных кампаний;

· эффективное использование программно-технических, информационных и кадровых ресурсов ГАС "Выборы" для решения задач, не связанных с проведением выборов, референдумов".

Статья 17 проекта закона определяет содержащуюся в базах данных информацию. "Информационные ресурсы ГАС "Выборы" включают:

· персональные данные об избирателях, участниках референдума, выдвинутых кандидатах, зарегистрированных кандидатах на выборную должность, избранных кандидатах, доверенных лицах, уполномоченных представителях, членах избирательных комиссий и комиссий референдума, перечень которых устанавливается федеральными конституционными законами и федеральными законами;

· информацию о ходе и итогах голосования;

· картографическую информацию об административно-террито­риальном делении федерального, регионального и муниципального уровней, используемую при проведении выборов, референдума;

· информацию, связанную с деятельностью избирательных комиссий, комиссий референдума;

· информацию о нормативных правовых актах о выборах, референдуме;

· иную информацию, предусмотренную федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

В законе оговаривается правовой режим функционирования информационной системы, права доступа к информационным ресурсам, сформулированы основные меры информационной безопасности функ­ционирования. Обеспечение безопасности системы достигается организационными и техническими мерами, в числе которых использование сертифицированных технических средств, средств связи и телекоммуникаций, лицензионных сертифицированных программных средств.

Использование, эксплуатация и развитие ИС осуществляется Федеральным центром информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Обслуживание ИС на местах осуществляют специалисты – системные администраторы. Документы, подготавливаемые с помощью системы ГАС "Выборы", заверяются электронно-цифровой подписью, после чего они приобретают статус официальных.

 

 

 

Затраты на эксплуатацию ГАС "Выборы" включают расходы на поддержание в работоспособном состоянии программно-технических средств системы, проведение ремонтных работ, сопровождение специального и общего программного обеспечения; информационное обеспечение работы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 89 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, 225 окружных и около 3000 территориальных избирательных комиссий. Сюда относятся также расходы на эксплуатацию телекоммуникационной сети связи между центром и регионами, внутри регионов между избирательной комиссией субъекта и муниципальными образованиями, оплата сетей передачи данных, затраты на организацию и обеспечение функционирования региональных подсистем связи при проведении федеральных выборов.

Стоимость всех программно-технических средств системы, включая средства подсистемы связи, составляет около 500 млн. рублей.

Краткое содержание главы 6

1. Россия - федеративное государство. Вертикаль власти: федеральная власть; семь федеральных округов; восемьдесят девять регионов – субъектов федерации. В соответствии с принципом разделения власти и делегирования полномочий по вертикали, каждый субъект федерации имеет собственную структуру государственного управления. Власть народа на местах обеспечивается через систему муниципального управления, которая, в соответствии с Конституцией, не входит в структуру государственной власти. На каждом уровне вертикали власти имеет место горизонтальное разделение функций управления и соответствующее взаимодействие структур, их реализующих. Вертикальному и горизонтальному уровням управления соответствуют свои уровни информационных связей.

2. ИТ в России развиваются в двух направлениях: "снизу вверх" и "сверху вниз". Движение "снизу вверх" обусловлено широким внедрением ИТ на уровне и по инициативе субъектов экономики: предприятий, организаций, учреждений, муниципалитетов, отдельных граждан, использующих эти технологии с целью повышения эффективности своей деятельности.

Процессы развития ИТ "сверху вниз" инициируются органами государственной власти, определяющими требования к информационным потокам на всех уровнях управления и, в частности, на уровне министерств и ведомств, взаимодействующих как между собой - горизонтальный уровень управления, так и с нижестоящими структурами - вертикаль управления. Необходимость интеграции информационных систем и информационных ресурсов в единое информационное пространство требует взаимной увязки их структуры на всех уровнях взаимодействия.

3. Задачи программы "Электронная Россия":

· эффективно использовать интеллектуальный и кадровый потенциал России в сфере ИКТ;

· обеспечить гармоничное вхождение России в мировую экономику на основе кооперации и информационной открытости;

· преодолеть отставание России от развитых стран в уровне использования и развития ИКТ;

· обеспечить равноправное вхождение граждан России в глобальное информационное сообщество.

4. Факторы, препятствующие широкому внедрению и эффективному использованию информационных технологий в России:

· несовершенная нормативно-правовая база;

· недостаточное развитие ИКТ в области государственного уп­равления, неготовность органов государственной власти к применению эффективных технологий управления;

· отсутствие целостной информационной инфраструктуры и эффективной информационной поддержки рынков товаров и услуг;

· недостаточный уровень подготовки кадров в области создания и использования ИКТ;

· высокий уровень монополизации сетей связи.

5. Девять направлений деятельности в реализации программы "Электронная Россия":

· совершенствование законодательных основ и системы государственного регулирования в сфере ИТ;

· обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов;

· совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

· совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрение ИКТ в реальный сектор экономики;

· стимулирование хозяйствующих субъектов к повышению открытости их деятельности;

· развитие системы подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей;

· развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам;

· разработка и создание системы электронной торговли;

· формирование общественной поддержки выполнения мероприятий программы.

6. Факторы, сдерживающие использование ИТ в государственном управлении:

· сложное состояние экономики России;

· технологическая отсталость России в области производства элементной базы средств вычислительной техники и коммуникаций;

· технологическая зависимость России в области поставок операционных систем и современных программных вычислительных платформ;

· сложность и высокая стоимость решения задач защиты информации от несанкционированного доступа в открытых сетях. Деятельность органов государственной власти связана с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

7. Примером ИС государственного масштаба является ГАС "Выборы". Назначение системы:

· обеспечение достоверности и полноты информации, используемой при подготовке и проведении выборов и референдумов;

· повышение эффективности, надежности и оперативности процессов сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи информации при подготовке и проведении выборов, референдума;

· обеспечение гласности избирательных процессов;

· создание условий независимости проведения выборов, референдумов от органов государственной власти и местного самоуправления.

8. ГАС "Выборы" имеет трехуровневую архитектуру - федеральный, региональный и муниципальный уровни.

На муниципальном уровне ГАС "Выборы" представляет собой комплекс технических и программных средств, средств коммуникаций и персонала, призванных автоматизировать сбор первичной информации о ходе выборов в регионах России. Через коммуникационные средства (модемы, линии связи) эта информация оперативно поступает в региональные телекоммуникационные центры, накапливается в региональных базах данных. Региональные данные после предварительной обработки передаются в централизованную базу данных центральной избирательной комиссии России.

9. Информационные ресурсы ГАС "Выборы":

· персональные данные об избирателях, участниках референдума, выдвинутых кандидатах, зарегистрированных кандидатах на выборную должность, избранных кандидатах, доверенных лицах, уполномоченных представителях, членах избирательных комиссий и комиссий референдума;

· информация о ходе и итогах голосования;

· картографическая информация об административно-территориальном делении федерального, регионального и муниципального уровней;

· информация, связанная с деятельностью избирательных комиссий, комиссий референдума;

· информация о нормативных правовых актах о выборах, референдуме;

· иная информация, предусмотренная федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Вопросы для повторения

1. Изобразите обобщенную схему системы государственного управления России. Какая существует связь между структурой управления и структурой ИС?

2. Перечислите направления государственной программы информатизации России.

3. Поясните сущность процессов развития ИТ "сверху вниз" и "снизу вверх".

4. Охарактеризуйте сущность государственной политики России в области информатизации.

5. Поясните необходимость принятия программы "Электронная Россия 2002-2010" и охарактеризуйте сущность.

6. Какие задачи ставит программа "Электронная Россия 2002-2010"?

7. Перечислите факторы, препятствующие широкому внедрению и эффективному использованию информационных технологий в России.

8. Перечислите основные направления реализации программы "Электронная Россия 2002-2010".

9. Охарактеризуйте проблемы использования информационных технологий в системе государственного управления России.

10. Что такое "электронное правительство"? Какие задачи ставятся при разработке проектов "электронных правительств" развитых стран мира?

11. Сформулируйте этапы в развитии идеи "электронного правительства". В чем сущность каждого из этапов? Охарактеризуйте уровень развития проекта "электронное правительство" в России.

12. Охарактеризуйте структуру автоматизированной информационной системы ГАС "Выборы".