Изменения в Конституцию РСФСР

- Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", путем внесения изменений в ст. 2 Конституции РСФСР, закрепляется положение об осуществлении государственной власти не только через соответствующие Советы, но и непосредственно.

- 24 мая 1991 года появилось в Конституции РСФСР слово Местное самоуправление. В статье 137 Конституции РСФСР, при перечислении местных органов государственной власти уже не назывались районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы.

- Законом РСФСР от 24 мая 1991 в ст. 138 Конституции РСФСР вносятся изменения, согласно которым осуществление местного самоуправления в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах возлагается на население соответствующих территорий.

- 24 мая 1991 года - «Исполкомы Советов» заменены на «местная администрация» Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета.

- Также Законом Российской Федерации от 24 мая 1991 г. из ст. 137 Конституции РСФСР исключено положение о том, что местные Советы народных депутатов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются органами государственной власти;

- Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 из ст. 85 Конституции Российской Федерации исключены положения о вхождении местных Советов в систему представительных органов государственной власти государства. В результате местные Советы народных депутатов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах были организационно обособлены от Советов народных депутатов иных (вышестоящих) уровней и вошли в систему местного самоуправления.

 

 

Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».

- Определение. Система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

- В системе органов местного самоуправления появился новый элемент - местная администрация (развитие положений Конституции в соответствии с изменениями от 24.05.1991), формируемая и подотчетная Советам. Таким образом, Советы теряют монополию в местной системе власти, так как появляется более сильная (по сравнению с исполкомами) местная администрация.

- Появляется фигура главы администрации. Он избирался на муниципальных выборах.

Президентские реформы 1993 года.

Указы Президента РФ от 9 октября и 26 октября 1993 г. В Первом указе было написано, что Советам на территории РСФСР необходимо реформироваться (кроме Верховного, который обкончали снарядами). Это была завуалированная рекомендация распуститься и провести выборы.

Вторым указом деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращалась, их функции выполняла соответствующая местная администрация. МСУ убито. Баженова говорила, что до 1998 года в некоторых местах, вопреки 154 закону не было избрано представительного органа.

Конституция 1993 года:

- Статья 12 находится в гл. 1 об основах конституционного строя, следовательно, наличие местного самоуправления является теперь одной из черт системы Российской Федерации.

- Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит, организационно отделены от них.

 

 

ФЗ 1995 154.

- Определение. Это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

-Давал более широкие полномочия субъектам, нежели органам государственной власти федерации в области МСУ, то есть закон больше имел рамочный характер.

- Общественная (хозяйственная) теория в основе МСУ (государственные органы не могли осуществлять полномочия, которые принадлежат МСУ – 14 статья закона 1995 года). Типа есть полномочия МСУ и туда государство не суйся даже.

ФЗ 2003 131

- Определение. Самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

-Произошел сдвиг полномочий в сторону РФ. Органы власти субъекта могли осуществлять исполнительно-распорядительные полномочия в случаях, установленных законодательством РФ и законами субъектов, принимаемых в соответствии с федеральными законами

- государственная теория МСУ. ФОГВ могут осуществлять отдельные полномочия МСУ в соответствии с 75 статьей. Причинами могут стать: катастрофы, бедствия, нецелевое расходование субвенций, задолженность органа МСУ. Здесь явное отступление от общественной теории, поскольку не признается исключительность каких-либо вопросов в ведении МСУ, которые государственная власть осуществлять не вправе.

 

Сущность МСУ.

На законодательном уровне понятие местного самоуправления различно раскрывалось в разные периоды. Закон N 154-ФЗ (ст. 2) под местным самоуправлением понимал, с одной стороны, признаваемую и гарантируемую Конституцией России самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, с другой - одну из основ конституционного строя.

Иной подход использован законодателем при раскрытии понятия местного самоуправления в Законе N 131-ФЗ: в едином законодательном определении отражены оба аспекта сущности местного самоуправления. Как следует из ст. 1 Закона N 131-ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Вывод Баженовой. На наш взгляд, современное законодательное определение как нельзя более удачно подчеркивает двуединую сущность местного самоуправления в единстве и взаимосвязи ее обеих составляющих: местное самоуправление сегодня - это не просто форма управления делами на местах, а прежде всего форма осуществления публичной власти (неотъемлемый элемент государственного устройства), реализуемая посредством муниципальной управленческой деятельности.

То, что сказала Баженова здесь, означает административно-политическая децентрализация. Баженова на семинаре говорила, что сущность МСУ – административно-политическая децентрализация. Административная – значит, что некоторые полномочия (вопросы местного значения) отданы в распоряжение МСУ. Политическая означает, что МСУ отделено от органов государственной власти, оно противоположно Советской системе, где местные Советы были частью государственного механизма.

Стоит отметить, что МСУ имеет политическую децентрализацию в современной России. В западных же странах проведен только принцип административной децентрализации (Курсив мой – В.Г.).

 

ВОПРОС № 8. Конституционная модель местного самоуправления.

1. Территориальная организация.

- Поселенческо-территориальный принцип закреплен в 131 статье Конституции. Это произошло, потому муниципальное устройство к тому времени наложилось на административное устройство, существовавшее с советских времен. Также Баженова считает, что территориальность дает государству больше возможностей вмешательства, создавая новые виды муниципальных образований;

- Субсидиарный принцип – осуществление МСУ с учетом местных традиций и обычаев. Этот принцип, говорила Баженова, очень трудно реализуем на практике.

- Обязательный учет мнения населения при изменении границ. Очень хорошая конституционная формулировка, но законодатель придумал еще одну наколочку: преобразование муниципальных образований.

- Из толкования Конституции выводится, что МСУ должно осуществляться на всей территории России. В Курском деле вывели ничтожность отказа от осуществления права на местное самоуправление. В 10 статье ФЗ 131 этот принцип также установлен.

2. Система МСУ.

- Демократический принцип. Из системной связи 3 и 130 статей Конституции РФ выводится приоритет непосредственных форм демократии перед формами опосредованной демократии. Хартия местного самоуправления наоборот делает акцент на том, что МСУ осуществляют именно органы. При этом непосредственная демократия не значит, что она императивная, у нас есть и консультативные формы в 131 ФЗ.

- Структура органов МСУ по 131 статье определяется самостоятельно. Но это не значит, что путем применения форм прямой демократии. В 131 законе указано, что Структура органов МСУ указывается в уставе муниципального образования.

- Обязательно наличие выборного органа. Но и этого РФ выполнить не смогла. В муниципальных районах и городских округах, например, представительный орган может не избираться, а назначаться из представителей от поселений.

3. Компетенционная основа.

- Наличие вопросов местного значения. Это собственная компетенция МСУ. Согласно 12 статье Конституции в пределах своих полномочий МСУ самостоятельно.

- Органы МСУ могут наделяться от государства делегированными полномочиями, вместе с субвенциями.

- Иные полномочия – новелла 131 ФЗ. Они указаны в статьях 14.1,15.1,16.1. Здесь фактически был осуществлен выход за пределы Конституции, но юридически все шито-крыто.

4. Финансовая основа МСУ.

- Имущественная основа – наличие особой формы собственности.

- Финансовая основа – наличие собственного бюджета, а также налогов и сборов как источников формирования доходов бюджета.

 

ВОПРОС № 12. Европейская хартия местного самоуправления. Общая характеристика.

Европейская хартия местного самоуправления (ЕХМСУ) принята Советом Европы 15 октября 1985 г., ратифицирована 11 апреля 1998, вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.

Из тридцати норм-принципов наиболее существенными ЕХМСУ обозначает следующие четырнадцать.

1. принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства;

2. под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления;

3. МСУ осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом;

4. основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач;

5. органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

6. предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

7. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

8. статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление мандата;

9. любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления;

10. органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

11.финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставляемым им Конституцией или законом;

12. по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;

13. органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес;

14. органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Из этих 14 страна обязана ратифицировать не менее десяти. Всего страна -участница обязана ратифицировать не менее двадцати норм-принципов Хартии.

Обобщающим принципом ЕХМСУ является принцип субсидиарности. Это значит: целесообразно сохранять полномочия вышестоящего уровня власти (вышестоящего в иерархии, включающей системы для муниципалитета) только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется на высшем уровне, при этом фундаментальным принципом остается положение о том, что эти полномочия должны осуществляться на уровне, который находится ближе всего к гражданам. Кутафин считает, что РФ не приняла этот принцип.

Основные идеи Хартии (схема Баженовой, надо ее рассказывать, в основном).

А) Понятие МСУ. Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population.

Б) Система МСУ. Приоритет представительной демократии перед непосредственной (См. принцип № 3).

В) Территориальная основа - Статья 5 ЕХМСУ. (См. принцип № 7). Там расписан один из наших принципов конституционной модели МСУ – учет мнения населения при изменении границ. Баженова говорила, что это одна из гарантий, предоставляемых ЕХМСУ.

Г) Экономическая основа.

- Закреплено право иметь ресурсы, соразмерные предоставленным полномочиям.

- Закреплено право изъятия налогов.

- Должно быть достаточно разнообразных источниковфинансирования, чтобы в форс-мажорных обстоятельствах выполнять взятые на себя обязательства, не имея зависимость от одного источника.

- Нужно применять методы выравнивания экономического положения всех органов МСУ(как это делать Хартия не говорит).

- Есть право на субсидии.

Д) Компетенционная основа.

- Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Это не исключает предоставления органам МСУ в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.

- Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

- Органы МСУ свободны в выборе своей административной структуры.

- Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.

- При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям.

 

ВОПРОС № 16.Основные принципы территориальной организации муниципальной власти.

Часть вопроса рассмотрена в Конституционной модели. Теперь дальше пишем.

 

Баженова сказала, что важно знать 10 статью 131 закона:

- МСУ должно быть на территории всей Российской Федерации;

- установлено 7 видов муниципальных образований;

- наделение муниципального образования (МО) статусом одного из 7 видов МО осуществляется законом субъекта РФ;

- установление и изменение границ происходит законом субъекта, но в соответствии с 11-13 статьями 131 ФЗ.

- При изменении границ между субъектами 131 ФЗ не применяется.