Компетенция МО. Общая характеристика. (еще раз?)

Научное и правовое понятие компетенции. Структура компетенции. Особенности каждого из составных элементов компетенции. Круг субъектов, наделенных компетенцией в муниципальном праве. Особенности компетенции, закрепляемой за различными органами местного самоуправления. Пределы компетенции местного самоуправления.

По учебнику Васильева:

ü Компетенцию можно понимать как официально определенную возможность действовать в какой-либо сфере общественных отношений, влияя на положение дел в этой сфере правовыми способами.

 

Понятие компетенции применимо как к местному самоуправлению в целом, так и к органам местного самоуправления. Конституция исходит из того, что именно местное самоуправление в целом как особый институт в системе социального управления является обладателем компетенции в разных сферах общественной жизни. Причем реализует эту компетенцию не институт местного самоуправления как таковой, а составляющие его основу территориальные сообщества. Именно территориальные сообщества, действующие в границах муниципальных образований, являются носителями, "первообладателями" компетенции местного самоуправления.

 

По учебнику Чеботарева, Черепанова, Шишкина:

Компетенция органов местного самоуправления - это права и обязанности органов местного самоуправления по предметам их ведения

Компетенция определяется и ограничивается законодательством и другими нормативными актами.

 

По учебнику Авакьяна:

Понятие "компетенция" раскрывают через два составных компонента:

 

1. "предметы ведения" = вопросы местного значения (в ФЗ)

· те сферы хозяйственной, социально-культурной, административно-политической жизни, в которых соответствующий орган действует (т.е. вправе действовать) в соответствии со своим статусом, назначением.

 

· Закон о местном самоуправлении 2003 г., в отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., который устанавливал единый перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований, предусматривает необходимость решения поселениями, муниципальными районами и городскими округами различных вопросов местного значения. (ст. 14-16 ФЗ) – причем перечни не носят исчерпывающего характера

 

· Отдельно также следует сказать о вопросах местного значения внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Они не определены Законом о местном самоуправлении 2003 г., а устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

 

· Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования должен закрепляться в его уставе.

 

2. " полномочия".

· полномочиями считаются во взаимосвязи права и обязанности органа.

 

è Эти 2 элемента обязательны!!

 

Перечисленные в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения муниципальных образований могут считаться сферами деятельности, т.е. предметами ведения соответствующего уровня. А указанные в Законе полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения будут вторым элементом их компетенции.

 

!!!!!! Специфичные моменты:

1) органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия; на период осуществления они становятся частью компетенции соответствующих органов местного самоуправления.

2) Кроме того, из ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона 2003 г. следует, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов могут решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции этих муниципальных органов федеральными законами и законами субъектов РФ, - только делать это надо за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Получается, таким образом, полномочия органов местного самоуправления складываются из трех групп:

по решению вопросов местного значения;

переданные государственные полномочия;

полномочия, не отнесенные к ведению иных органов публичной власти.

 

3) специфика местного самоуправления состоит в форме воплощения народовластия. Следовательно, задачи местного самоуправления достигаются усилиями не только органов местного самоуправления, но и непосредственно населения. Отсюда имеет право на существование категория компетенция местного самоуправления, она охватывает как полномочия органов местного самоуправления, так и полномочия, осуществляемые для достижения задач местного самоуправления самим населением.

è Круг субъектов, наделенных компетенцией:

1) муниципальные образования и их органы и должностные лица

Это означает, что предметы ведения и полномочия закрепляются за конкретным видом муниципального образования, а затем уже, с учетом существующей в ней правовой и организационной модели, распределяются между органами, должностными лицами местного самоуправления, непосредственно населением

 

- сельское, городское поселения

- городской округ

- муниципальный район

- внутригородская территория города федерального значения

(соответственно могут иметь представительные и исполнительные органы)

2) непосредственно население

3) определенные полномочия есть у фед. органов гос. власти и органов гос. власти субъекта (ст. 5-6 ФЗ)

 

 

СТРУКТУРА КОМПЕТЕНЦИИ:

 

В зависимости от характера решаемых вопросов и их обязательности для местного самоуправления компетенция местного самоуправления включает четыре составных части:

 

1. Собственная обязательная компетенция.

Это вопросы местного значения, отнесенные к ведению конкретного муниципального образования статьями 14,15,16 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., и данное муниципальное образование обязано осуществлять деятельность по их решению.

 

2. Собственная инициативная компетенция.

В соответствии с п.2

статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Таким образом, в отношении собственной компетенции местного самоуправления применяется принцип «можно все, что не запрещено».

 

Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., воспроизводя в целом этот принцип, уточняет, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

 

3. Компетенция по осуществлению отдельных государственных полномочий, передаваемых в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.

Для определения перечня этих полномочий принципиально важным является указание п.1 статьи 19 названного Закона, что все полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Это положение позволяет четко определить «зону ответственности» местного самоуправления, разграничить вопросы местного значения и государственные дела. Тем более что при осуществлении отдельных полномочий государственный контроль более жесткий, чем при осуществлении собственной компетенции, так как включает оценку целесообразности, эффективности деятельности местного самоуправления, право уполномоченных органов государственной власти давать обязательные указания и отменять акты органов местного самоуправления.

 

4. Инициативная компетенция по осуществлению отдельных государственных полномочий, не переданных в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.

В первоначальной редакции Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. названной группы полномочий не выделялось. Но проведенное жесткое разграничение сфер деятельности местного самоуправления на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. привело к тому, что ряд вопросов, традиционно и часто успешно решаемых органами местного самоуправления, полностью «выпал» из их ведения, так как они потеряли право ими заниматься, независимо от желания и возможностей, что во многих случаях привело к ухудшению ситуации в данной сфере. В связи с вышеизложенным поправками, введенными Федеральным законом от 29.12.2006г. № 258-ФЗ, был определен перечень отдельных государственных полномочий, осуществлять которые органы местного самоуправления вправе по своей инициативе за счет собственных доходов местных бюджетов (создание музеев; участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством; и т.д.) Кроме того, другими федеральными законами могут определяться иные отдельные государственные полномочия (не переданные им в соответствии со статьей

19 настоящего Федерального закона), в осуществлении которых органы местного самоуправления могут принять участие по своей инициативе.

 

 

КОМПЕТЕНЦИЯ, ЗАКРЕПЛЯЕМАЯ ЗА РАЗЛИЧНЫМИ ОРГАНАМИ МСУ

Исключительная компетенция представительного органа:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

 

Компетенция главы муниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

---- От Баженовой---

Сейчас у МСУ есть полномочия:

а) ВМЗ б) Делегированные государственные полномочия в) Иные

Изначально в первоначальной редакции законодатель закрепил в ст. 18 закрытый перечень вопросов местного значения. Если хотим осуществлять иные ВМЗ, то нужно прямое указание закона. Но, как показывает практика, этот принцип на местном уровне никогда не работал и не будет, так как местный уровень отвечает за все и вся. Поэтому законодатель разрешил принимать решение иных вопросов. Но как выйти из ситуации, когда надо одновременно и определить точные полномочия МСУ и сделать закрытый перечень? Нужно было от чего-то отказаться. Поэтому законодатель взял и ввез новую категорию: сказал, что для ВМЗ - принцип закрытости, а все, что сам решает МСУ - создаем иную группу, он так попытался выйти за грани конституционно правового поля. Он создал категорию органов МСУ, аргументируя, что это не компетенция МСУ, а именно его органов. Все эти вопросы решаются все равно через всю систему МСУ. Но все равно в итоге законодатель просто завуалировал проблему, а не ушел от нее.Тут в итоге еще есть иные полномочия, которые МСУ принимает добровольно при наличии финансовых средств. Это с точки зрения формальностей. С точки зрения существа вопроса все решается гораздо проще. Нужно был сделать 2 группы вопросов МСУ:

а) Вопросы, обязательные к рассмотрению - ст. 14, 15, 16. б) Вопросы, принятые добровольно.

На экзамене достаточно рассказать по сути, формальности можно опустить.

Все выше говорили о собственной компетенции.

Теперь о делегированной полномочиях. Чем отличаются от собственной компетенции? Самое важное - финансирование, хотя это и не нормально. Изначально тут еще и срочный характер. НО! Самое ключевое - контроль, КС сказал, что нельзя за собственной компетенцией осуществлять административный контроль, его можно осуществлять только за делегированной компетенцией. Государству намного удобнее делегировать полномочия,

Основные полномочия делегирующая муниципальным районам и ГО. Делегированные полномочия, естественно, должны быть, поскольку надо, чтобы органы власти были ближе к народу, это удобнее, чем если бы государственные органы каждый выезжали к гражданам.

Однако тут иная проблема: на МСУ мы не можем передать все, у государства есть своя ведомственная структура, тут нельзя говорить о делегированных полномочиях, которые удобнее передать МСУ, чтобы не существовать дублирующих органов.

А где грань, которая разделяет, что можно передать МСУ, а что нет? Сейчас в некоторых субъектах делегируемая 18-19 полномочий МСУ. В итоге получается, что делегированных полномочий почти столько же, сколько ВМЗ. Еще одна проблема: выдавая полномочия, мы осуществляем контроль за ними, тем самым слишком сильно контролируя МСУ. Вот отобрали опеку и попечительство у МСУ, а по факту субъекты(69) все равно передали на местный уровень. То же самое со здравоохранением. А почему так? Потому что это реальные вопросы, которые реально решались и будут решаться МСУ. По сути, это вопросы местной власти, но фактически мы их подняли на уровень региональной власти.

Поднимая полномочия на более высокий уровень, законодатель мотивировал это тем, что я поднял и я сам же с деньгами эти вопросы и передал. Это абсолютно неправильно, поскольку встает вопрос об административном вмешательстве, мы используем финансовый механизм, чтобы подчинить МСУ. У государственных органов есть куча иных способов контроля за МСУ без административного вмешательства, достаточно, например, прокурорского надзора.

Проблема делегированных полномочий - это объективно и нужно только в том случае, если государство доверяет МСУ. НО!В наших условиях делегированное полномочия - способ встроить МСУ в административный аппарат. Почему так? Потому что конституционная форма об обособленности государства и МСУ мучает РФ день и ночь, оно не хочет договариваться, оно просто хочет принуждать МСУ к исполнению государственных полномочий. Государство не понимает, что здесь нужен механизм партнерства, для нашего государства стало нормой тупо приказывать. Мы сейчас это и обсуждаем, как государство это делает. В итоге это проблема мировоззренческая.

В итоге произошла более страшная штука. У нас произошел перевертыш, в результате которого не компетенция определяет финансирование, а наоборот, финансирование определяет компетенцию. Мы уже не обращаем, что должно выполнять МСУ, мы думаем так, как отправить с деньгами на уровень МСУ. В итоге МСУ выполняет полномочия, которые по сути собственные, как делегированные. Нет определяющего критерия при определении компетенции: государство захочет - и отберет полномочия. Захотят - поднимут на региональный уровень, потом вновь отдадут МСУ как делегированные.

Встает вопрос, что делать? Теперь нужно говорить о том, чтобы компетенция была разграничена так, чтобы каждый занимался своим делом. А вот вопрос финансов должен быть вторичным в этом контексте, однако по сути он все равно первичный, поскольку систему надо выстраивать так, чтобы на все хватало денег. Содержание должно предопределить финансы.

Еще одна проблема - иные вопросы, то есть то, что мы принимаем добровольно. Когда государство вспомнило, что МСУ классически решает оставшиеся вопросы, оно вспомнило об этом не просто так, а потому, что поняло, что на все денег не хватит. Фактически на местном уровне возникает проблема решения вопросов, которые государство не дофинансировало, тут и возникают иные полномочия. По сути, принятия добровольно полномочий - чушь, все принимается принудительно. Муниципалитет сталкивается с тем, что кровь из

носу надо найти денег, чтобы обеспечить людей услугами и тут уже не стоит вопрос добровольности, все принудительно по своей природе. Государство создало механизм, когда оно может недофинансировать, а дальше ты делай, что хочешь.

Если несчастная ст. 132 Конституции, то не будет проблемы охраны общественного порядка. В ФЗ 154 изначально было положение, что МСУ принадлежит охрана общественного порядка. Далее был эксперимент (указ Президента 1998 года, участвовало 10 субъектов) - пытались организовать муниципальные органы общественного правопорядка, одним из участников был Дагестан. Поняли, что бред. Далее в ФЗ «О милиции» ввели положение, которые позволяло бы вводить муниципальные подразделения, которые одновременно подчинялись бы федеральной и муниципальной власти. Жизнь показала, что это не работает, тут такая сфера, где нужна прямая вертикаль. Поэтому прямо отазались. Сейчас ФЗ «О Полиции» говорит, что у нас строгая иерархическая система. Это был самый правильный шаг, по мнению Баженовой. Но фиг там - идет ФЗ 131, вначале была охрана муниципального правопорядка милицией, а потом уже ввели добровольные образования. Сейчас органы МСУ должны оказывать поддержку гражданам в форме помощи деятельности народным дружинам. Почему так бьются за муниципальную милицию? Просто потому что так написано в Конституции. Диссертацией по этой теме куча, есть статья в Конституции и что с ней делать? Подоплека тут типа мы не верим полиции, а вот местной полиции мы поверим. В проекте в ГД у нас весело: в МСУ есть милиция, а на федеральном уровне - полиция. Сейчас у нас нет муниципальной милиции, но проект есть. Тут важно вот что: в ФЗ 131 говорится, что местная милиция появится тогда, когда по ней будет принять специальный закон. Еще дополнительный вопрос - будут ли иметь муниципальные органы принудительной властью?

Мы бьемся над тем, что более 20-ти лет законодатель пытается создать постоянный добровольный орган общественного правопорядка. Но в итоге просто дублируются полномочия. В охране общественного правопорядка 2 проблемы:

1) Искусственная - ст. 132 Конституции. В итоге якобы пытаемся спихнуть гражданам.

2) Добровольные формирования - к сожалению, ушла на второй план, поскольку мы расшибли лоб о первый вопрос. Эти добровольные формирования, которые реально могут помочь охране общественного правопорядка, если МСУ поможет - будет огромный вклад. До апреля 2014

года даже не было ФЗ, который бы говорил, как работать этим добровольным формированиям. До этого работали по ФЗ о общественных объединениях. В итоге субъектам ранее приходилось самим принимать законы, но они были полупустые, хотя и создавали хоть какую-то платформу. Доныне не решен вопрос применения принудительных средств - могут ли добровольные формирования принуждать к чему-либо? Нет, конечно, к сожалению. Но все это печально, поскольку эти дружины хотя бы реально работают.

Вопрос №52. Компетенция муниципальных образований. Общая характеристика.

Компетенция - это сфера ведения + полномочия в рамках этой сферы.

Компетенция отличается для разных муниципальных образований:

 

1) ВМЗ распределены по уровням. То есть, у городского округа - свои полномочия, у муниципального района - другие.

2) Государственные полномочия могут осуществлять только городские округа и муниципальные районы.

 

Компетенция МСУ:

 

1) Вопросы местного значения - ст. 14, 15, 16 ФЗ 131, тамв ч. 2 указаны иные полномочия — то есть, перечень в теории открыт. Важно! Данные полномочия оплачиваются из местного бюджета.

2) Делегированные государственные полномочия - ст. 19-21 ФЗ 131. На осуществление данных полномочий передаются соответствующие финансы.

3) Иные полномочия - Работает остаточный принцип. Условия появления данных полномочий:

а)Принимаются по собственному решению, добровольно.

б)Должныбыть финансы на реализацию принятых на себя полномочий.

в)Данные полномочия не должны быть отнесены к компетенции других органов.

Немного истории и перипетий при формулировке компетенции МСУ:

 

Изначально в первоначальной ФЗ 131 редакции законодатель закрепил в ст. 18 закрытый перечень вопросов местного значения. Если хотим осуществлять иные ВМЗ, то нужно прямое указание закона. Но, как показывает практика, этот принцип на местном уровне никогда не работал и не будет, так как местный уровень отвечает за все и вся. Поэтому законодатель разрешил принимать на себя решение иных вопросов.

 

Но как выйти из ситуации, когда надо одновременно и определить точные полномочия МСУ и сделать закрытый перечень? Нужно было от чего-то отказаться. Поэтому законодатель взял и ввел новую статью: сказал, что для ВМЗ - принцип закрытости, а все, что сами решают уже органы МСУ - создаем иную группу. То есть, таким образом, по сути, законодатель попытался выйти за грани конституционно правового поля. Он создал компетенцию органов МСУ, аргументируя, что это не компетенция МСУ, а именно его органов. Все эти вопросы решаются все равно через всю систему МСУ. В конечном итоге законодатель просто завуалировал проблему, а не ушел от нее.

 

К тому же законодатель выделил еще и иные полномочия, которые МСУ принимает добровольно при наличии финансовых средств. Все это с точки зрения формальностей.

 

С точки зрения существа вопроса все решается гораздо проще. Нужно был о сделать 2 группы вопросов МСУ:

 

а) Вопросы, обязательные к осуществлению - ст. 14, 15, 16.

б) Вопросы, принятые добровольно.