Вопрос №34. Структура органов местного самоуправления.

Основной вопрос - соотношение органов МСУ представительных и непосредственных. Конституция признает приоритет непосредственных органов над представительных. Европейская хартия говорит об обратном: доминирование представительных органов.

Приоритет непосредственной демократии перед представительной - глубоко ошибочное убеждение. Не стоит думать, что представительные органы будут второстепенными. Это можно обосновать не только тем, что гражданам не интересно МСУ, но и тем, что состояние общества таково, что ему характерно глубокое разделение труда. Отсюда граждане имеют свои обязанности, зачем им налагать на себя еще что-то дополнительное? Отсюда деятельность МСУ - деятельность в первую очередь представительных органов. Однако с конституционной точки зрения все-таки непосредственная демократия имеет приоритет, то есть мы должны признавать непосредственную волю граждан. Когда говорим о приоритете непосредственной демократии мы утверждаем особо субъекта в качестве народа как источника власти.

Мы не должны разочароваться в нашей демократии, поскольку хотя люди никуда и не ходят, но представительные органы существуют и успешно работают.

Мы должны определиться тем, что такое органы МСУ. Есть определение в ФЗ:

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом мы разделяем выборные и невыборные органы МСУ. Конституция говорит, что структура органов МСУ устанавливается самим МСУ. Эта позиция особо ярко была видна в Читинском деле 1996, в котором КС сказал, что структура МСУ устанавливается самостоятельно, но с учетом общих принципов, указанных в ФЗ.

В 2003 году с принятием ФЗ 131 все изменилось. Сейчас структура МСУ иная, закон определяет императивно структуру МСУ: - 3 обязательных органа.

а) Глава муниципального образования

б) Муниципальная администрация
в) Представительный орган

Помимо этого есть необязательные органы (по желанию МСУ) - 2 факультативных органа:

г) Контрольно-счетный орган.

д) Иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. - это органы, образование которых относится к компетенции самого населения, за пределами структуры в ФЗ МСУ сам может их устанавливать. То есть, если МСУ захочет заиметь такой орган - пусть создает.

Произвол ли законодателя в том, что он императивно указал структуру? Нет, это попытка разрешить конфликты на муниципальном уровне, которые были еще с СССР:

1. Конфликт представительных органов и исполнительных. Корень проблемы уходит еще в советское время. За лозунгом "Вся власть Советам" крылась огромная власть исполкомов. На период перестройки уже предполагалось избавится от исполнительных органов, на практике местные Советы не смогли выполнить возложенную на них функцию(в том числе из-за того, что все деньги были у исполкомов + слишком большое количество народу в представительных органов(был базар) + борьба за имущество во время приватизации(у исполкомов куча имущества). В итоге Советы не смогли стать реально властными органами. В итоге борьбы Президента и Парламента в 1990-ые годы были распущены все местные советы. Привело к тому, что возродилась исполнительная власть - она снова начала выбирать силу (при отсутствии местных Советов местная администрация и глава администрации взяла себе всю власть). ФЗ 154 опять хотел ввести администрацию в рамки, он хотел вернуть власть представительным органам. Этот закон не указывал, что местная администрация – орган МСУ. Этот закон не указывал, что местная администрация – орган МСУ. На практике представительные органы опять показали неэффективность - все полномочия все равно опять забрали исполнительные органы. В итоге при принятии нового ФЗ 2003 года поняли, что администрация нужна, без нее никак, но при этом должны были силы и у представительных органов. В итоге решили, что надо:

а) Закрепить в законе и представительный орган, и администрацию.

б) Разграничить полномочия.

в) Наладить определенную взаимосвязь между этими 2-мя органами.

2. Конфликт между представительным органом и главой МСУ. Истоки этого конфликта лежат в 154 ФЗ, а может быть и в указе Президента о роспуске всех представительных органов. В результате этого указа главы администрации стали главами МСУ. К сожалению, ФЗ 154 этот конфликт не учел, в нем в самом нет обязанности создавать такой органов как глава МСУ, он лишь разрешает это. Однако ФЗ так же говорит, что в случае создания, глава организует управление МСУ. В этом контексте главы смогли сосредоточить в себе всю исполнительную и распорядительную власть. Отсюда конфликт: и представительные органы, и глава - выборные, но если представительные орган избирается менее точно, так как выбирали много людей, а глава - один, значит ему больше доверяют и он более легитимен. К тому же глава одновременно еще выступал главой представительного органа, и главы местной администрации. Таким образом глава муниципального образования считался не представителем какого-то органа, а стоят над схваткой и всем руководил. В конечном итоге законодатель был вынужден:

а) Четко обозначить позиции представительного органа и главы.

б) Ввести их в МСУ.

Отсюда у нас императивно установлен обязательный орган в виде главы он обязательный орган + он не может быть одновременно и главой администрации, и председателем представительного органа. Глава при этом не рассматривается как самостоятельный орган, он обязательно должен занимать должность либо в представительном органе, либо в исполнительном.

 

3. Конфликт между главой и администрацией. По сути, здесь та же самая проблема с полномочиями: всю власть себе забрал глава и администрация потеряла свое значение. Поэтому мы разводим функции главы МСУ, и полномочиями администрации.

Отсюда у нас появилась такая система МСУ. Однако новая система, решив старые проблемы, одновременно породила и новые конфликты.

Общие характеристика органов МСУ:

1) Представительный орган формируется везде кроме сельских поселений с численностью до 100, при этом лица должны обладать избирательным правом. Если от 100 до 300 - то могут сами решить, создавать или нет. В случае, если решили не создавать представительный орган, то функцию представительную исполняет сход граждан.

2) Местная администрация формируется везде.

Исключения:

а) Городского поселения, если муниципальный район решил, что нет смысла формировать местную администрацию в городском поселении. Это, как правило, имеет место когда город является районным центром и там сидит администрация района. В итоге у нас в одном городе 2 администрации, конфликты неизбежны. Поэтому решили, что в подобных случаях функции администрации будет исполнять администрация района. На практике у нас администрации именуются объединенными и осуществляют и городские, и районные полномочия.

б) Случай, когда а дминистрация не ликвидируется, но ее полномочия сильно урезаются - по сути, это фактическая передача функций району. Отсюда у нам может быть МСУ и без реальной администрации.

3) Глава МСУ - создается везде. Исключения:

а) В сельских поселений глава может совмещать в себе должность председателя представительного органа, и главы администрации. Тут делить признали нецелесообразным. В городских поселениях то же самое.

б)Во внутригородских МСУ + в городах федерального значения - та же ситуация.

в)Есть еще одно исключение, его прямо нет в 131 ФЗ: если представительные органы района формируется через косвенные выборы, то глава в обязательном порядке занимает должность председателя представительного органа. Он уже не может быть главой администрации.

Контрольно-счетный орган - его статус определен в ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 2011 года. Как правило, он формируется в городских поселения, на уровне сельских поселений он не нужен. На практике он фактически не создается, максимум временно. Нормально в систему МСУ не входит.