Баженова также сказала, что надо знать принципы установления границ. Это прописано в 11 статье.

- Территория субъекта должна делиться на поселения, кроме территорий с низкой плотностью, которые могут не входить в состав поселений;

- Территории поселений входят либо в состав муниципального района, либо в состав городского округа;

- В состав поселения входят земли независимо от форм собственности, МСУ живет независимо от собственника соответствующих земел ь;

- Принцип двухуровневости МСУ. К этому принципу пришли не сразу. В Постановлении 1997 («Удмуртское дело») КС РФ поставил под сомнение возможность двухуровневой организации: обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от нег о.

В 1998 году в деле по Республике Коми была иная ситуация. В Конституции Коми было сказано, что ОМС создаются только в районах и городах республиканского подчинения. КС РФ сказал, что это только примерный перечень муниципальных образований, поскольку иное толкование будет противоречить 131 статье Конституции, которая устанавливает поселенческий принцип.

В 2003 году 131 закон признал двухуровневость. Тут же КС РФ говорит, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Российской Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

По 131 закону двухуровневость была применима только к муниципальным районам, но теперь в связи с принятием 136 ФЗ в 2014 году появилась возможность создания внутригородских районов городского округа. Поэтому принцип, можно сказать, двухуровневости стал универсальным.

- Территория населенного пункта обязательно входит полностью в состав поселения;

- Территория поселения не может входить в состав другого поселения;

Последние 2 положения проводят принцип целостности территории муниципального образования.

Итого: 6 принципов.

Остальные критерии установления Муниципального образования рассмотрим в 18 вопросе.

 

ВОПРОС № 17. Соотношение муниципального и административно-территориального устройства.

Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных. Следовательно, за основу территориальных пределов местного самоуправления Конституция берет не формальные административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде прежде всего городских и сельских поселений. Именно поэтому территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей (Бондарь Н.С).

Антагонизм между муниципальным и административным устройством в наши дни неизбежен, поскольку административное деление субъекта – это его исключительное полномочие, и его интересы всегда соприкасаются с интересами муниципальных образований.

Законодательное регулирование с 1993 год а.

Напомним, что Конституция установила поселенческо-территориальный принцип. В развитие этих положений закон 1995 года установил, что МСУ должно осуществляться на всей территории России. Как и в Конституции нет ничего про соотношение.

Закон 2003 года не дает определения соотношения. Предполагалось, что решение данной задачи должно содержаться в законодательстве об административно-территориальном делении субъектов Федерации.

Однако законы субъектов Федерации фактически эту задачу не решают. В некоторых регионах попытались соотнести обе системы территориального устройства, но сделали это непоследовательно. При этом система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Федерального закона N 131-ФЗ, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется его законодательством.

В некоторых законах субъектов Федерации об административно-территориальном делении понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает "муниципальное содержание". В Законе Саратовской области "Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области" (в ред. от 6 февраля 2004 г.) прямо записано, что административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления.

СЕМИНАР БАЖЕНОВОЙ.

Соотношение административно-территориального и муниципального

устройства:

1) Могут совпадать полностью.

2) Границы могут полностью совпадать, но названия административно-

территориальные единицы сохраняют собственное. Но сельские территории

могут не совпадать.

3) Никакого совпадения не происходит, субъекты пытаются манипулировать.

Данный вариант встречается все реже и реже, он был в основном сразу

после принятия ФЗ 131.

Сейчас происходит сближение по модели 2-ой схемы в РФ.

 

А есть другой вариант: можно заставить субъекты федерации принять в

качестве основы муниципальное устройство. Почему этого нельзя сделать?

Потому что мы защищаем самостоятельность субъекта РФ, который свободен в выборе своей административной структуры.

Из-за этого государство допускает параллельное существование АП и МП устройство.

То есть, самостоятельность МП - защищаем их от субъектов, самостоятельность АТ - защищаем субъектов. Что в итоге? Эти 2 системы становятся параллельными.

ДИСЕР БАЖЕНОВОЙ.

 

С точки зрения предназначения, предопределяющего порядок и принципы формирования территории, административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство существуют независимо друг от друга. Административно-территориальное устройство создается исключительно с целью повышения управляемости своей территорией. В то же время определение территории муниципального образования должно обеспечить эффективную реализацию территориальным коллективом муниципальной власти

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства не может подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления[7]. Тем самым был поставлен заслон на пути манипулирования субъектами Российской Федерации административно-территориальным устройством с целью создания "удобной" для них территориальной организации местного самоуправления.

В то же время добиться на практике их автономного друг от друга существования чрезвычайно сложно. Как отмечает Н.Л. Пешин, "административное деление и система муниципальных образований могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ, т.е. разграничения территорий. Такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей".

 

Возможность подобного рода совпадения может быть объяснена, во-первых, причинами исторического характера. Как отмечает В.И. Васильев, "основу и муниципально-территориального, и административно-территориального устройства составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий". Отсюда и вопрос о возможности "принудительной" привязки территорий муниципальных образований к сложившимся административно-территориальным единицам вызван не фактом установления последних государственной властью субъекта Российской Федерации, а фактом их длительного исторически обусловленного существования. В результате реформ сеть муниципальных образований почти идеально легла на административно-территориальное устройство.

 

Во-вторых, такое совпадение объясняется и особенностями осуществления государственной власти субъектом Российской Федерации. На определенном уровне административно-территориального устройства его совпадение с муниципально-территориальным устройством неизбежно и, более того, объективно необходимо; оно порождается не стремлением поставить в подчиненное положение муниципальные образования, а потребностью субъектов Федерации в приближении к населению при осуществлении властно-управленческих функций. Учитывая, что муниципальная власть является публичной властью, наиболее приближенной к населению, вполне естественным и понятным является желание субъектов Федерации использовать для достижения указанной цели уровень муниципальных образований.

В связи с неизбежностью и объективной обусловленностью частичного совпадения территорий муниципальных образований и административно-территориальных единиц значительный интерес представляет предложение Н.С. Тимофеева о постановке вопроса об общей территориальной организации субъектов Российской Федерации, в основе которой находились бы муниципально-территориальное устройство и специальные (особые) административные территории (школьные округа, закрытые административно-территориальные образования, административные округа).

Однако сегодня, если учитывать повышенное, отчасти оправданное внимание Российской Федерации к вопросам муниципально-территориального устройства, реализация предложения Н.С. Тимофеева неизбежно затрагивает вопрос о праве Российской Федерации вмешиваться и напрямую регулировать отношения в области административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Тем более что отдельные попытки законодателем в этой области уже предприняты, на что обращалось внимание выше. Проблема реализации принципов федеративного устройства государства выходит за пределы нашего исследования. В рассматриваемом же нами контексте хотелось бы заметить, что вряд ли можно приветствовать прямой диктат со стороны Российской Федерации в вопросах административно-территориального устройства. Обозначенная выше независимость административно- и муниципально-территориального устройства (с точки зрения их предназначения) должна препятствовать навязыванию Российской Федерацией территориальной организации местного самоуправления в качестве обязательной основы для территориальной организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Задача федерального законодателя - не "связать" административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство, а создать условия для формирования такой территориальной организации муниципальных образований, которой может воспользоваться и субъект Федерации, создавая территориальную основу осуществления им государственной власти.

 

ПОЗИЦИИ КС РФ.

 

В Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П Конституционный Суд Российской Федерации актуализировал проблему соотношения административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления. По мнению Суда, территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Позднее Конституционный Суд Российской Федерации развил данную позицию, отметив, что, хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъекта Российской Федерации. Для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. N 289-О).

В Определении от 15 мая 2007 г. N 406-О-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.

Баженова говорила на семинаре, что позиции КС РФ, принятые в период существования 154 ФЗ не столь актуальны. Суд тогда защищал самостоятельность муниципальных образований от посягательств субъектов Российской Федерации. После принятия 131 ФЗ эти вопросы уже не стоят так остро.

 

 

ВОПРОС № 18. Понятие муниципального образования. Виды муниципальных образований и критерии их формирования.

ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

Понятие «Муниципальное образование» появилось впервые в законодательстве в 1995 году. Тогда в статье 1 154 ФЗ было написано следующим образом. Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В 2003 году было написано иначе. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Таким образом, оба законодательных акта не содержат определения понятия муниципальное образование. Закон 2003 года и вовсе – простое перечисление видов, а не нормальное определение. Категоричен в своих утверждениях Н.С. Бондарь, по мнению которого подход законодателя основан, по существу, на отождествлении муниципального образования с конкретной территорией, в пределах которой может и должно осуществляться местное самоуправление. Это делает саму категорию "муниципальное образование" в известной степени условной.

Баженова считает, что отказ от перечисления в определении признаков муниципального образования не означает утрату им соответствующих характеристик. Как следует из анализа положений Закона N 131-ФЗ, муниципальное образование по-прежнему выступает носителем права муниципальной собственности, обладает собственной организационной структурой, уставом (см.ниже).

Мы можем выделить признаки муниципального образования исходя из понятия, данного в законе 1995 года (это взято из билетов прошлых лет, добавляю к ним точку зрения Баженовой).

1) Территори я определённая законом субъекта с учётом требований Федерального закона.

2) Есть компетенция. БАЖЕНОВА в диссертации: посредством использования термина "компетенция" в отношении муниципального образования определяется объем его правовых возможностей по осуществлению публичной власти (публичного управления), отграничивая его от объема правовых возможностей по осуществлению публичной власти Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации. При этом компетенция позволяет дать содержательную характеристику правовых возможностей муниципального образования, раскрывает и конкретизирует пределы его правоспособности.

3) Собственная экономическая основа: собственность и финансы.

Е .А. Ковешников считает, что "местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности". Н.С. Бондарь: «муниципальная собственность представляет собой "экономическое выражение самой по себе муниципальной власти".

БАЖЕНОВА ПРОТИВ. Прежде всего нельзя не заметить, что для муниципального образования наличие имущественной основы (муниципальной собственности) на момент его возникновения не является обязательным. На этапе разработки Закона N 131-ФЗ В.С. Мокрый обращал внимание на то, что "отсутствие необходимой муниципальной собственности не может служить основанием для отказа жителям поселения в осуществлении местного самоуправления. Как следствие, недопустимо ввести в понятие муниципального образования такой признак, как обладание муниципальной собственностью".

4) Органы муниципальной власти.

5) Устав и иные правовые акты. Баженова не против (см.выше).

ИТОГОВЫЙ ВЫВОД БАЖЕНОВОЙ. Итак, необходимыми элементами теоретической юридической конструкции муниципального образования выступают организационное устройство и территориальная обособленность (подтверждение 1 и 4 признака), направленные на формирование его правоспособности. Указанные элементы теоретической конструкции выражаются в признаках нормативной конструкции муниципального образования. Такие признаки, как органы местного самоуправления, иные формы осуществления местного самоуправления, или организационная система муниципального образования (как ее обозначает Т.М. Бялкина), суть организационное единство муниципального образования, а территория и население (населенная территория) - его территориальная обособленность.

Здесь (1 глава диссертации) она не написала про компетенцию как признак. Но в 4 главе, посвященной компетенции, она респектанула ее, не называя ее элементом юридической конструкции муниципального образования, пределом ее правоспособности ( Курсив мой – В.Г). Сами решайте как толковать ее message, но думаю, что можем назвать ее признаком МСУ образования.

ВИДЫ МЦНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.

1. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

3. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

4. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

Баженова называла городской округ очень самодостаточным городским поселением. Они чаще всего являются административными центрами с огромной инфраструктурой.

5. Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования (введено в 2014 году);

6. Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением (введено в 2014 году);

7. Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

КРИТЕРИИ ФОРМИРОВАНИЯ (11 статья ФЗ № 131 2003 года).

1. Для поселения.

- Во-первых, вся территория субъекта должна делиться между поселениями. Исключение: территории с низкой плотностью населения (это исключение не распространяется на особо важные земли: земли общего пользования, рекреационные и т.д);

- Во – вторых, территории всех поселений должны входить в состав муниципального района. Исключение: территории, входящие в состав городского округа, а также территории с низкой плотностью населения.

- В-третьих, земли любой формы собственности входят в состав поселения.

- В-четвертых, в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;

- В – пятых, в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

- В – шестых, сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

- В – седьмых, в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

- В – восьмых, границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав;

- В – девятых, территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

Для городского округа.

- Во - первых, территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

- Во - вторых. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

- В – третьих. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Для муниципального района.

- Во – первых, границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;

- Во – вторых, границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- В – третьих, территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

КУСОК ДИССЕРТАЦИИ БАЖЕНОВОЙ о критериях образования.

Основываясь на положениях Закона N 131-ФЗ, в литературе предлагаются различные перечни этих критериев. Например, Н.С. Бондарь в качестве таких критериев называет: тип поселения, плотность населения территории, историю образования и состав земель населенного пункта, пешеходную доступность до административного центра, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и т.д. (Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 137).

Н.Л. Пешин различает специальные критерии, на которых должны быть основаны принципы формирования муниципальных образований и принципы установления границ муниципальных образований. К первым автор относит: численность населения территории, обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами, социально-экономический потенциал территории, мнение населения соответствующей территории, ко вторым: эффективность местного самоуправления, приближенность органов местного самоуправления к населению, гарантированность прав местного самоуправления, самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, учет административно-территориальных границ территории субъекта Российской Федерации, учет исторических и иных местных традиций (Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 221 - 222).

По мнению Н.С. Тимофеева, такими критериями выступают обязательность местного самоуправления на всей территории России, поселенческо-территориальность, двухуровневость, приближенность к населению, учет мнения населения, учет исторических и иных местных традиций, количественные параметры сельских поселений, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры (для городского округа), пешеходная и транспортная доступность, город - единый организм (Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления. С. 25; Он же. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 36).

 

ВОПРОС № 19. Уровни осуществления местного самоуправления.

1) Начнем с закона СССР 1990 года. Тогда МСУ осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.

Первичным территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе).

С учетом местных условий и национальных особенностей союзные и автономные республики определяют и другие уровни местного самоуправления.

То есть двухуровневость в законе 1990 года была допустима.

2 ) Закон 1991 года РСФСР. Здесь был предусмотрен закрытый перечень МСУ образований. Цитирую: «Местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов».

Эти МСУ образования создавались исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей. Таким образом, двухуровневость в законе была закреплена.

 

3) В Конституции 1993 закреплен поселенческо-территориальный принцип: «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». То есть Конституция не запрещает двухуровневости.

4) ФЗ № 154 1995 года.

Где будет осуществляться МСУ, решали субъекты (12 статья 154 ФЗ), которые принимали собственные законы. Субъекты по 154 ФЗ могли урегулировать все, что не запрещено Федеральными законодательством.

Закон N 154-ФЗ содержал лишь общий подход, не давая ни единого перечня видов муниципальных единиц, ни критериев их формирования. Решение вопроса о конкретной схеме территориальной организации местного самоуправления было передано субъектам Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Субъекты подходили к этому вопросу различно. В ряде субъектов Федерации предусматривалась одноуровневая система на уровне районов, в других - одноуровневая на уровне поселений, в третьих - двухуровневая: на уровне поселений и на уровне районов и т.д. В результате во многих регионах были уничтожены образования поселенческого типа, произошло значительное укрупнение территорий муниципальных образований и т.д [8].

Это привело к многочисленным злоупотреблениям: в некоторых субъектах (республика Алтай) вообще не создали муниципальных образований.

5 ) ФЗ № 131 2003 года:

Теперь 6 статья ФЗ 131 дает возможность правотворчества субъектам только в том объеме который разрешен данным ФЗ («разрешено то, что разрешено»). Это касается в том числе и территориальной организации МСУ, в частности проблемы двухуровневости.

Закон не оставил свободы субъектам РФ. Чёткая 2-ух уровневая структура в районе (сельские и городские поселения) и с 2014 года может существовать в городских округах (внутригородские районы).

Закон N 131-ФЗ принципиально иначе подошел к решению этого вопроса: на законодательном уровне создана унифицированная система видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские территории городов федерального значения), определены порядок, критерии их формирования. При этом, несмотря на то что ни Конституция России, ни Закон N 131-ФЗ не используют выражения "уровень местного самоуправления" ("уровень осуществления муниципальной власти" и т.п.), можно говорить о фактическом закреплении в законе двухуровневой организации местного самоуправления: территории нескольких поселений ("первый уровень") составляют территорию муниципального района ("второй уровень"); "над" городским округом и внутригородской территорией города федерального значения <1> не создается никакого "второго уровня", местное самоуправление здесь осуществляется на одном ("первом") уровне. Соответственно, чтобы изучить порядок формирования территорий муниципальных образований, потребуется последовательное обращение к вопросу формирования территорий муниципальных образований "первого", а затем и "второго" уровней [9].

Цель двухуровневости по диссертации Баженовой.

Введение законодательством различных видов (статусов) муниципальных образований "первого уровня", обусловленное различием сложившейся экономической, демографической ситуации, экономико-социального потенциала территорий, позволяет дифференцировать решаемые на местном уровне задачи в зависимости от объективных потребностей местности.

К тому же такой подход позволил во многом преодолеть негативную тенденцию формирования муниципальных образований исключительно на уровне районов, сельских округов и других укрупненных административно-территориальных единиц, сложившуюся в период действия Закона N 154-ФЗ. Однако насколько оправдан предложенный на федеральном уровне подход к формированию территорий муниципальных образований?

- Принцип двухуровневости МСУ в практике КС РФ.. В Постановлении 1997 («Удмуртское дело») КС РФ поставил под сомнение возможность двухуровневой организации: обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от нег о.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т. д.

То есть тогда КС прописал только возможность двухуровневой организации, и он отнесся к ней отрицательно.

В 1998 году в деле по Республике Коми была иная ситуация. В Конституции Коми было сказано, что ОМС создаются только в районах и городах республиканского подчинения. КС РФ сказал, что это только примерный перечень муниципальных образований, поскольку иное толкование будет противоречить 131 статье Конституции, которая устанавливает поселенческий принцип. КС РФ мотивировал это тем, что МСУ должно быть максимально приближенным к населению, а если закреплять МСУ только в районе и городе – отдаление от народа.

В 2003 году 131 закон признал двухуровневость. Тут же КС РФ говорит, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Российской Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

КС РФ мотивировал это тем, что поселение призвано приблизить власть к народу, а район больше приспособлен для выполнения функций, которые передаются органами государственной власти