Источники и организация финансирования отраслей социальной сферы

 

Устойчивость функционирования отраслей социальной сферы напрямую зависит от объема финансовых ресурсов. Основными источниками финансирования социальных расходов являются средства бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов социального назначения. Помимо этого в современных условиях важ­ная роль отводится внебюджетным источникам, в первую очередь доходам, получаемым учреждениями образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания в результате предприниматель­ской и иной приносящей доход деятельности.

Развитие предпринимательства в этих отраслях социальной сфе­ры поощряется государством, тем самым в одних случаях замещают­ся недостающие бюджетные ассигнования, а в других бюджетные средства дополняются новыми источниками. Государством поощря­ется также развитие страховых механизмов финансирования через создание систем добровольного медицинского страхования и негосу­дарственного пенсионного обеспечения, корпоративных форм пре­доставления социальных услуг, при которых работодатели несут дополнительные расходы по оплате указанных услуг за счет собствен­ных средств. Учитывая, что вопросы страхования и функционирова­ния внебюджетных фондов детально рассматриваются в других гла­вах учебника, в данном параграфе остановимся лишь на доходах от предпринимательской деятельности в социальной сфере.

Специфика предпринимательской деятельности в основном опре­деляется характером собственности. В последнее десятилетие в стра­не возникло значительное число частных фирм, оказывающих соци­альные услуги. В свою очередь в государственном и муниципальном секторах резко возросло количество платных услуг населению, т.е. появилось «государственное предпринимательство», высокий имидж которого позволил школам, вузам, поликлиникам, стационарам и другим аналогичным учреждениям успешно конкурировать с частны­ми структурами.

Несмотря на то что учреждения являются некоммерческими орга­низациями, в процессе своей деятельности они вступают в экономи­ческие и договорные отношения с другими хозяйствующими субъек­тами и населением, осуществляют различные сделки, получая за это дополнительный доход. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы бюджетного учреждения, полученные от предприниматель­ской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме учи­тываются в смете доходов и расходов этого учреждения и отражают­ся в доходах соответствующего бюджета как доходы от использова­ния имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. При ис­полнении сметы доходов и расходов бюджетные учреждения само­стоятельны в расходовании внебюджетных средств, однако средства должны быть израсходованы только в соответствии с уставными це­лями.

По общепринятой классификации, зафиксированной в Налоговом кодексе РФ, все доходы бюджетных учреждений от предпринима­тельской и иной приносящей доход деятельности подразделяются на две группы. К первой группе относятся доходы от реализации това­ров, работ и услуг. Такими прежде всего являются доходы, получае­мые от оказания платных услуг. В эту же группу входят доходы от продажи товаров, например, учебно-методической литературы.

Типичными внереализационными доходами, включаемыми во вто­рую группу, являются:

• доходы от сдачи имущества в аренду (субаренду). Однако здесь есть ряд существенных особенностей. В настоящее время упраздне­но право государственных и муниципальных учреждений на самосто­ятельное распоряжение имуществом, находящимся в их хозяйствен­ном ведении или оперативном управлении. Они не вправе продавать недвижимость, сдавать ее в аренду, использовать в виде залога, вно­сить в качестве вклада в уставный капитал других организаций без согласия собственника. При заключении договоров на сдачу в аренду недвижимого имущества им отведена роль пассивного участника. Все договорные арендные отношения должны строиться между владель­цем основных средств — соответствующим органом по управлению государственным или муниципальным имуществом — и арендатором. В связи с этим суммы арендной платы могут и не поступать в распо­ряжение государственных и муниципальных учреждений. Однако в тех случаях, когда по решению собственника средства от аренды по­ступают в их распоряжение, они должны отражаться в смете доходов и расходов;

• плата кредитных организаций, начисляемая за размещение средств на расчетном счете. Этот источник может иметь место толь­ко в негосударственных организациях социальной сферы;

• излишки товарно-материальных ценностей, выявленные в ходе инвентаризации.

В совокупности все доходы первой и второй групп, приносящие эко­номическую выгоду учреждению, называются доходами от предприни­мательской и иной приносящей доход деятельности. Определение пред­принимательской деятельности дано в Гражданском кодексе РФ: «...предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке».

Из сказанного следует, что термин «предпринимательство» ассоци­ируется прежде всего с экономической активностью и определяется как инициативная, основанная на коммерческой или технологической идее деятельность, которая с учетом риска инициирует, в результате предпри­имчивости организовывает, на основе ответственности стабилизирует и в связи с личной заинтересованностью, от своего имени и под свою имущественную ответственность развивает тот или иной вид деятель­ности для получения дохода. Иными словами, сущность предпринима­тельства выражается в двух его принципах:

• взаимодействия всех сотрудников, отвечающих за получение дополнительного дохода, преследующих общие предприниматель­ские цели, которые реальны, понятны каждому и отражают основную миссию учреждения;

• максимального использования конкурентной среды, соблюдения требований к качеству услуги.

Если попытаться классифицировать виды доходов от приносящей их деятельности, то перечень зависит от специфики деятельности учреждения, профиля, сменности работы, местоположения, наличия свободных площадей, согласия учредителя на организацию деятель­ности, приносящей доход, и т.п. К этой группе относятся гранты, поступления на выполнение конкретных программ на безвозмездной и безвозвратной основе от физических лиц и некоммерческих орга­низаций; поступления от благотворителей (жертвователей); имуще­ство, переходящее по завещанию в порядке наследования; и т.п.

Значительное место среди других поступлений обычно занимают пожертвования юридических и физических лиц социальным учреж­дениям, поэтому основное внимание следует обращать на докумен­тальное оформление взаимоотношений с данными экономическими партнерами, отражение таких средств в учете и отчетности. Соглас­но Гражданскому кодексу РФ пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях. В соответствии с Федераль­ным законом от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» пожертвования осуществляют жертвователи и благотворители в таких формах, как:

• безвозмездное предоставление услуг, проведение работ;

• наделение правами владения, пользования и распоряжения объектами права собственности путем дарения или иной безвозмез­дной передачи;

• безвозмездная или на льготных условиях передача в собствен­ность имущества, в том числе денежных средств.

По закону благотворитель, а не благополучатель определяет поря­док использования таких средств. Аналогичным образом использу­ются средства международных организаций, передаваемые учреждениям социальной сферы как на безвозмездной основе (в виде гран­тов), так и на реализацию программ международного сотрудничества. В повседневной практике благотворительные поступления зачастую называются спонсорскими, а благотворители (жертвователи) — спон­сорами. Между тем эти понятия не тождественны. Спонсорские по­ступления являются своеобразной платой за рекламу и в большей степени свойственны организациям спортивной направленности и организациям шоу-бизнеса.

Наиболее значимыми для социальной сферы в целом являются про­фильные доходы от реализации населению и юридическим лицам плат­ных услуг. В соответствии с российским законодательством платными могут быть только те услуги, которые не могут финансироваться из бюд­жета. Например, в учреждениях профессионального образования дохо­ды от предпринимательской деятельности — это плата за подготовку, переподготовку и повышение квалификации персонала сверх государ­ственного заказа по договорам с органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями и организациями всех форм собственности, другими юридическими и физическими лицами. Одним из факторов постоянного роста количества платных услуг является возрастающей спрос населения на социальные услуги, не регламенти­рованные социальными стандартами, т.е. услуги улучшенного качества или предоставление их в более комфортных условиях.

Для зашиты интересов потребителей услуг, в частности образователь­ных, постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 были утверждены Правила оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования. При организации платной образова­тельной деятельности важно выполнить установленные требования по оформлению документации, к которым относятся:

— издание приказа об организации платных услуг;

— назначение ответственного лица за организацию платных услуг и определение круга его обязанностей;

— заключение договоров с потребителями на оказание платных услуг;

— оформление отношений (трудовых или гражданско-правового харак­тера) с работниками, занятыми организацией и предоставлением платных услуг;

— обеспечение потребителей бесплатной, доступной и достоверной ин­формацией, включающей в себя сведения об учреждении, режиме работы, перечне платных услуг с указанием цены, об условиях предоставления и получения этих услуг;

— разработка положения о расходовании внебюджетных средств;

— представление финансовой отчетности учредителю и в налоговые органы.

Исполнение расходной части бюджета любого уровня осуществ­ляется органами казначейства, и через казначейскую систему должны «проходить» все источники финансирования государственных и муниципальных учреждений. На органы казначейства повсеместно возложены функции по управлению счетами бюджетов и доходами бюджетных учреждений, по осуществлению платежей от имени и по поручению этих учреждений. Для каждого бюджетополучателя в казначействе открывается лицевой счет, где отражается постатейный объем ассигнований на год и текущий квартал, а также учитываются все фактически оплаченные расходы.

Рассмотрение вопросов организации финансирования тесным образом связано с изучением организационной структуры социаль­ной сферы и отдельных ее элементов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ органы исполнительной власти в лице вышестоящего органа управления наделяются правами главного распорядителя бюд­жетных средств, а учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств, становятся бюджетополу­чателями, или получателями бюджетных средств.

Современное законодательство определяет, что каждое учрежде­ние имеет статус субъекта финансово-хозяйственной деятельности. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 126-ФЗ «О бухгалтер­ском учете» (далее — Закон о бухгалтерском учете) предоставляет ру­ководителю учреждения право в зависимости от объема учетной ра­боты сделать следующий выбор:

• создать бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером;

• передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета цен­трализованной бухгалтерии или специализированной организации.

Наиболее значимым правовым документом при финансировании, как уже отмечалось, является Бюджетный кодекс РФ. Именно в нем определены базовые принципы финансирования бюджетополучате­лей, среди которых ведущее место занимает принцип казначейского исполнения бюджетов.

Права и обязанности бюджетополучателей строго регламен­тированы. Они имеют право на своевременное получение и исполь­зование бюджетных средств в соответствии с утвержденной бюджет­ной росписью; своевременное доведение уведомления о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинансирования по решению судебных органов. Обя­занностью бюджетополучателя является необходимость своевремен­но подавать бюджетные заявки или иные документы, подтвержда­ющие право на получение бюджетных средств; эффективно использо­вать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе; своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Лимиты финансирования представляют собой объемы бюджетных обязательств, определяемые и утверждаемые для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Определение и утверждение лимитов, или кассовое планирование, представляет собой процесс оценки поступления доходных источников и расходования средств в течение предстоящего бюджетного периода. Расходы оплачивают­ся казначейством в пределах установленных лимитов.

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что оплата расходов по государственным закупкам или строительным подрядам осуществля­ется исключительно на конкурсной (тендерной) основе, что, по мне­нию законодателей, позволяет избежать завышения цен и оплаты невыполненных работ, а следовательно, предотвратить нецелевое использование средств. Основным нормативным правовым докумен­том, регулирующим деятельность в области государственных заку­пок, является Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О кон­курсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение ра­бот, оказание услуг для государственных нужд». В его развитие принят ряд постановлений и распоряжений Правительства РФ. Эти­ми документами определено, что основным способом закупки продук­ции для государственных нужд служит открытый конкурс. В отдель­ных случаях применяются и иные способы: закрытый конкурс, двухэтапный конкурс, запрос котировок, закупка способом «у един­ственного источника» и др.

Для оплаты расходов при покупке товаров, за услуги и работы в казначейство необходимо представить документы, подтверждающие обязательства бюджетного учреждения по оплате расходов за постав­ленные товары (накладную, акт приемки-передачи), выполненные работы, оказанные услуги (акты выполненных работа, счета-факту­ры). При этом есть одно важное ограничение. В соответствии с Бюд­жетным кодексом РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 МРОТ или 200 тыс. руб. осуществляются бюджетополу­чателями исключительно на основе государственных и муниципаль­ных контрактов.

Остановимся на бюджетных санкциях или мерах принуждения, которые могут быть применены в отношении нарушителей бюджет­ного законодательства. К ним относятся:

— предупреждение получателей бюджетных средств о ненадлежа­щем исполнении бюджетного процесса и наложение на руководите­лей — получателей бюджетных средств штрафов в соответствии с законодательством;

— блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюд­жетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнования­ми или отказ в принятии бюджетной заявки, если средства выделя­лись на выполнение определенных условий, однако к моменту со­ставления лимитов (либо их подтверждения) эти условия оказались невыполненными. Блокировка расходов осуществляется также при выявлении фактов и на сумму нецелевого использования бюджетных средств;

— изъятие бюджетных средств — бесспорное взыскание бюджет­ных сумм, используемых не по целевому назначению; списание в бес­спорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет.

Под использованием средств не по целевому назначению понима­ется такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при утверждении смет доходов и расходов, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями со стороны учреждений. Иначе говоря, если при осуще­ствлении расходов бюджетополучатели допускают финансовые на­рушения, то такие расходы признаются нецелевыми.

Процесс финансирования включает пять последовательно осуще­ствляемых процедур санкционирования расходов:

1) составление и исполнение бюджетной росписи. После утверж­дения бюджета главные распорядители бюджетных средств со­ставляют бюджетную роспись по всем подведомственным рас­порядителям и получателям бюджетных средств. Б ней указывается как функциональное, так и экономическое содержание расходов по всем предметным статьям, приводится поквартальное распределение средств;

2) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигно­ваниях до распорядителей и получателей бюджетных средств;

3) утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджет­ных средств и бюджетным учреждениям;

4) утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

5) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств, а также подтверждение и выверка исполнения бюджетных обязательств. Бюджетное обязательство — это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возника­ющая согласно закону о бюджете и сводной бюджетной росписи.

Важнейшие элементы бюджетного администрирования — бюд­жетный учет и отчетность об исполнение бюджета и смет доходов и расходов. Вопросы учета и отчетности в государственных и муници­пальных учреждениях регулируются особым образом и особыми нор­мативными правовыми актами. В соответствии с законодательством бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств бюд­жетных учреждений и операциях, приводящих к изменению указан­ных выше активов и обязательств. Согласно Закону о бухгалтерском учете каждому субъекту хозяйствования, в том числе и бюджетному учреждению, вменяется в обязанность самостоятельно формировать свою учетную политику, исходя из особенностей деятельности. При формировании основных положений учетной политики учреждения должны руководствоваться новой Инструкцией по бюджетному уче­ту, утвержденной приказом Минфина России от 26 августа 2004 г. № 70н. В ней всем учреждениям предписано перейти на систему уче­та, соответствующую мировым стандартам, она вводит новый план счетов бюджетного учета и новый порядок формирования отчетных данных.

В заключение данной главы необходимо сделать вывод о том, что высокие темпы роста экономики в течение последних лет оказали позитивное влияние на ресурсную обеспеченность отраслей социаль­но-культурной сферы. При этом период 2000—2005 гг. отмечен целым рядом реформ социального характера.

Важный фактор развития социальной сферы — принятие феде­ральным бюджетом ответственности за финансирование части вве­денных федеральным законодательством социальных мандатов с од­новременной централизацией необходимых для этого финансовых ресурсов в фонде компенсаций. В течение последних лет идет рефор­мирование пенсионной системы, наряду с государственным начали активно функционировать негосударственные пенсионные фонды.

Среди основных задач, связанных с финансовым обеспечением социально-культурной сферы, были и остаются следующие:

• повышение эффективности бюджетных расходов, переход от управления затратами к управлению результатами. В рамках данной концепции расходы должны быть «привязаны» к функциям, програм­мам, услугам, видам деятельности — с точки зрения их социальной значимости; расширится самостоятельность и ответственность адми­нистраторов бюджетных средств; будет проводиться мониторинг результатов деятельности и последующий аудит финансов; намечен к внедрению метод среднесрочного бюджетирования;

• реструктуризация бюджетного сектора. Решение данной зада­чи предполагается осуществлять путем инвентаризации бюджетной сети и реестров получателей бюджетных средств с целью выявления ведомственных учреждений, предоставляющих медицинские, обра­зовательные, другие социальные услуги и дублирующих функции профильных министерств. В перспективе сеть таких учреждений должна быть реорганизована. Кардинальные изменения по реструк­туризации сети предстоят в связи с разграничением предметов веде­ния между уровнями государственного и местного самоуправления;

• преобразование государственных учреждений, способных функ­ционировать в рыночной среде, в иные организационно-правовые фор­мы. Суть таких преобразований заключается в снятии с государства обязанностей гарантированного финансирования учреждений на ос­нове сметы расходов. Участие бюджета в предоставлении социальных услуг в этом случае не исключается, однако бюджетные инструмен­ты будут основаны на применении методов нормативно-подушево­го финансирования и государственного (муниципального) заказа.

В целом новая система финансового обеспечения социальной сфе­ры призвана обеспечить сосредоточение ресурсов на решении наи­более важных для общества задач социально-экономического разви­тия, доступности для населения всех необходимых социальных ус­луг в пределах установленных нормативов, повышении их качества.

 

© Контрольные вопросы и задания

1. Сформулируйте основные стратегические задачи современной Рос­сии в области социальных отношений.

2. Перечислите отрасли социальной сферы и обоснуйте необходимость их преимущественно бюджетного финансирования с точки зрения систе­мы общественных благ.

3. Какие основные виды моделей социально-экономического развития характерны для индустриальных стран, в чем состоят их отличительные черты?

4. Охарактеризуйте формы и методы государственного финансового регулирования социально-экономических процессов в Российской Феде­рации.

5. Какие показатели применяются при оценке качества жизни граждан?

6. Перечислите ключевые понятия управленческого процесса, в том числе процесса управления финансами.

7. Какие задачи необходимо решать в ходе разработки стратегии управ­ления при отсутствии достаточного объема финансовых ресурсов?

8. Назовите главные задачи государственной социальной политики на современном этапе.

9. В чем отличие государственного заказа от платного заказа юридичес­ких и физических лиц?

10. Какие социальные расходы финансируются за счет средств федераль­ного бюджета?

11. Чем отличается сметный порядок планирования и финансирования расходов от нормативно-душевого?

12. Охарактеризуйте роль социальных стандартов и финансовых нор­мативов при формировании расходов бюджета.

13. На какие группы делятся доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности?

14. Перечислите основные требования, которые должна выполнить ад­министрация при организации платной образовательной деятельности.

15. Охарактеризуйте пять последовательно осуществляемых в процес­се финансирования процедур санкционирования расходов.

16. Перечислите основные мероприятия государства по реформирова­нию финансово-экономических отношений в социальной сфере.

17. Назовите основные мероприятия, направленные на совершенство­вание бюджетного процесса в социальной сфере.

 

Литература

1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2003.

2. Васильев Г.Г. Развитие некоммерческого сектора в России: пробле­мы и пути решения. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004.

3. Попова ММ. Бюджетная политика в системе управления социальной сферой (на примере образования). СПб.: СпецЛит, 1999.

4. Рожков П.Л. Совершенствование экономического механизма функ­ционирования физической культуры и спорта. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003.

5. Романова Т.Ф. Финансовый механизм бюджетных учреждений: тео­рия и методология. М.: Финансы и статистика, 2002.

6. Шишкин СВ. Экономика социальной сферы: Учеб. пособие. М.: ГУ ВШЭ, 2003.

7. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник. М: ГУ—ВШЭ, 2000.

 

 

Раздел III

 

Внебюджетная система

перераспределения финансовых

ресурсов

Финансовая система как совокупность специальных институтов, призванных наиболее эффективно перераспределять ограниченные финансовые ресурсы экономики, включает подсистему государствен­ного перераспределения в рамках бюджетной системы, государствен­ных внебюджетных фондов, а также достаточно сложную подсисте­му финансовых посредников, обеспечивающих перераспределение финансовых ресурсов на рыночных условиях. К ним относятся ком­мерческие банки, рынок ценных бумаг, страхование. При этом в ряде случаев формирование и использование государственных бюджет­ных и внебюджетных фондов производится и на рыночных услови­ях — за счет различных источников. Тем не менее это перераспреде­ление, за исключением государственных внебюджетных фондов, про­исходит вне рамок государственных финансов, поэтому материалы, касающиеся внебюджетной системы перераспределения финансовых ресурсов, выделены в самостоятельный раздел учебника.

Внебюджетное перераспределение финансовых ресурсов услов­но может быть подразделено на три блока. Первый блок — внебюджет­ные фонды социальной направленности, которые примыкают к сис­теме государственных финансов, так как их деятельность регламен­тируется положениями федеральных законов, порядок распределения и исполнения их бюджетов законодательно определяет государство, а формирование фондов тесно корреспондирует с бюджетным про­цессом.

Второй блок связан с двухуровневой кредитной системой. При этом Банк России, на который возложено проведение денежно-кре­дитной политики, является государственным органом управления. Его деятельность также определяется федеральными законами. Банк России выполняет важные государственные функции: регулирует денежное обращение в стране, причем регулирует не только движе­ние денежной массы, но в значительной степени и движение всего ссудного фонда, проводит операции резервирования; осуществляет контроль и надзор за деятельностью коммерческих банков; реализу­ет другие управленческие функции. Коммерческие банки как хозяй­ствующие субъекты также выполняют весьма важные функции по перераспределению значительной части финансовых ресурсов: ис­пользуют свободные денежные средства отдельных хозяйствующих субъектов, имеющих профицит, направляя их на возвратной основе хозяйствующим субъектам с дефицитом финансовых ресурсов; и др.

Третий блок внебюджетного перераспределения финансовых ре­сурсов — рынок ценных бумаг и страхование — является одним из самых значимых институтов рыночной инфраструктуры. Он оказы­вает влияние на экономический рост за счет создания условий для инвестиционной активности, обеспечивающей наибольшую эффек­тивность перераспределения денежных средств.

В последующих главах данного раздела детально рассматривают­ся и развиваются приведенные выше положения для каждого блока внебюджетного перераспределения финансовых ресурсов.

Глава 10