Источники формирования и направления расходов социальных внебюджетных фондов

 

Реформирование системы финансов РФ, начатое в 1990-х гг., при­вело к появлению нового звена общегосударственной системы фи­нансов — внебюджетных фондов. Особое значение среди них имеют социальные внебюджетные фонды. Государственные внебюджетные фонды — это государственные фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан:

• на социальное обеспечение по возрасту;

• социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случа­ях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспече­нии;

• социальное обеспечение в случае безработицы;

• охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Специфика внебюджетных фондов заключается в четком закреп­лении доходных источников и, как правило, в строго целевом использовании средств. Формирование социальных фондов может осуще­ствляться за счет специальных налогов и сборов, ассигнований из центрального и местных (региональных) бюджетов, специальных займов, добровольных поступлений. Кроме того, средства могут по­ступать за счет капитализации части временно свободных средств фонда (покупки ценных бумаг, инвестирования).

По срокам действия специальные фонды подразделяются на посто­янные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач. По принадлежности разли­чают государственные, местные и межгосударственные фонды. Наи­большее значение среди межгосударственных фондов имеют Меж­дународный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Бюджетная комиссия ЕС. По правовому положению спе­циальные фонды делятся на внебюджетные специальные фонды, бюджетные целевые фонды и фонды, обладающие частичной само­стоятельностью. По целям выделяют социальные фонды, фонды лич­ного и имущественного страхования, кредитные, научно-исследова­тельские, инвестиционные, конъюнктурные, экологические и др.

Целевые внебюджетные фонды стали создаваться в Российской Федерации в период перехода страны на новые экономические отно­шения согласно Закону РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Ведущее место заняли социальные внебюджетные фонды. При их создании ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. Одновременно с социальными были обра­зованы иные внебюджетные фонды. Впоследствии Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохра­нив определенную автономность как целевых бюджетных фондов. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных.

В состав государственных социальных внебюджетных фондов РФ в настоящее время входят:

• Пенсионный фонд РФ (ПФР);

• Фонд социального страхования РФ (ФСС);

• Федеральный и территориальные фонды обязательного меди­цинского страхования РФ (ФОМС).

С 1993 по 2000 г. в Российской Федерации действовал Государ­ственный фонд занятости населения, средства которого предназна­чались для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости населения. Ос­нову доходов Фонда занятости до 1 января 1996 г. составляли взно­сы работодателей в размере 2%, а в последующие годы — в размере

1,5% начисленной оплаты труда по всем основаниям. С 1 января 2001 г. Фонд занятости прекратил существование. В настоящее время рас­ходы на мероприятия по профессиональной ориентации, подготов­ке и переподготовке безработных граждан, организации обществен­ных работ, выплаты пособий по безработице, содержанию органов службы занятости и т.п. осуществляются из бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.

Социальные внебюджетные фонды — самостоятельные финансо­во-кредитные учреждения. Однако эта самостоятельность существен­но отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприя­тий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют процессы мобилизации и использования средств в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются соответству­ющими федеральными законами в соответствии с Бюджетным кодек­сом РФ. Средства государственных внебюджетных фондов находят­ся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

Доходы государственных внебюджетных фондов РФ формируют­ся за счет:

— ЕСН;

— добровольных взносов физических и юридических лиц;

— других доходов, предусмотренных законодательством РФ. ЕСН введен в действие с 1 января 2001 г. в соответствии с гл. 24

Налогового кодекса РФ. Переход к его взиманию стал результатом работы по совершенствованию сбора страховых взносов и контроля за их поступлением. ЕСН мобилизует средства для реализации пра­ва граждан на государственное пенсионное и социальное обеспече­ние (страхование) и медицинскую помощь. ЕСН в отличие от дру­гих налогов имеет строго целевую направленность. Взимание этого налога не предполагает предоставления эквивалентного по объему социального обеспечения налогоплательщикам или третьим лицам.

Налогоплательщиками ЕСН являются лица, производящие вып­латы физическим лицам (организации; индивидуальные предприни­матели; физические лица, не признаваемые индивидуальными пред­принимателями); адвокаты.

Объект налогообложения — выплаты и иные вознаграждения по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых являются выполнение работ, оказание услуг, выплачиваемые налогоплательщиками в пользу физических лиц, а также по авторским до­говорам. Ставка ЕСН составляет 26% налоговой базы. До 1 января 2005 г. страховые взносы во все внебюджетные фонды социальной направленности составляли 35,6%, а до 1 января 2001 г. — 38,5%.

Сумма налога исчисляется и уплачивается налогоплательщиками отдельно в федеральный бюджет и каждый внебюджетный фонд и оп­ределяется как соответствующая процентная доля налоговой базы. Рас­ходование средств государственных внебюджетных фондов осуществ­ляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, в соответствии с утвержденными бюджетами внебюджетных фондов.

 

Пенсионный фонд РФ

 

ПФР введен в действие с 1 января 1992 г. постановлением Вер­ховного Совета РФ. Это самый крупный из внебюджетных соци­альных фондов. Бюджет ПФР — второй по величине после феде­рального. Основной источник доходов ПФР — поступления средств ЕСН. Налогом облагаются выплаты и иные вознаграждения, начис­ляемые налогоплательщиками в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг (за исключением вознаграждений, выплачиваемых индивидуальным предпринимателям), а также по авторским договорам.

Важнейшие задачи ПФР как самостоятельного финансово-кредит­ного учреждения — аккумуляция страховых взносов и расходование его средств в соответствии с действующим законодательством.

Для различных категорий плательщиков ЕСН установлены сле­дующие ставки: 20% — для работодателей, производящих выплаты физическим лицам (организаций; индивидуальных предпринимате­лей; физических лиц, не признаваемых индивидуальными предпри­нимателями); 15,8% — для сельскохозяйственных товаропроизводи­телей, организаций народных художественных промыслов и родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занима­ющихся традиционными отраслями хозяйствования; 7,3% — для ин­дивидуальных предпринимателей; 5,3% — для адвокатов. При исчис­лении налога используется регрессивная шкала, базовая ставка приме­няется для доходов до 280 000 руб. в год. С ростом доходов ставка понижается, достигая минимума при доходах свыше 600 000 руб. в год.

К доходам бюджета ПФР относятся налоговые платежи, а также поступления недоимок, пени и иных финансовых санкций по взно­сам в ПФР; неналоговые поступления; безвозмездные перечисления

(субвенции от других бюджетов бюджетной системы РФ). Структу­ра доходов бюджета ПФР на 2005 г. представлена в табл. 10.1.

 

Таблица 10.1 Доходы бюджета ПФР на 2005 г.*

 

Наименование дохода	Сумма доходов, тыс. руб.	В% к итогу
Доходы	667 741517,0	56,71
Налоги и взносы на социальные нужды	643 971 500,0	54,69
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Россий­ской Федерации, зачисляемые в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии	558 440 000,0	47,43
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Россий­ской Федерации, зачисляемые в ПФР на выплату накопительной части трудовой пенсии	80 170 000,0	6,81
Страховые взносы в виде фиксиро­ванного платежа, зачисляемые в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии	3 000 000,0	0,25
Страховые взносы в виде фиксиро­ванного платежа, зачисляемые в ПФР на выплату накопительной части трудовой пенсии	1 500 000,0	ОДЗ
Страховые взносы по дополнитель­ному тарифу для работодателей — организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации	861 500,0	0,07
Налоги на совокупный доход	990 000,0	0,09
Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и	12 000 000,0	1,03
иным обязательным платежам
Доходы от использования имуще­ства, находящегося в государст-	10 780 017,0	0,90
венной и муниципальной
собственности
Доходы от размещения временно свободных средств ПФР, сформированных за счет сумм	3 736 495,4	0,31
страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии Доходы от размещения средств ПФР, сформированных за счет сумм	7 043 521,6	0,59
страховых взносов на накопитель-
ную часть трудовой пенсии Безвозмездные перечисления Субвенции от других бюджетов бюджетной системы РФ	509 633 526,9509 437 126,9	43,29 43,27
Безвозмездные поступления от	196 400,0	0,02
негосударственных пенсионных
фондов Всего доходов	1 177 375 043,9	100,0

* Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О бюджете Пенсионно­го фонда Российской Федерации на 2005 год» (далее — Федеральный закон о бюд­жете ПФР на 2005 г.).

 

Средства ПФР направляются на выплату государственных пен­сий (по возрасту, за выслугу лет, при потере кормильца); пенсий по инвалидности, военнослужащим, компенсации пенсионерам; матери­альной помощи престарелым и инвалидам, пособий на детей в возрасте от полутора до шести лет; одиноким матерям; на детей, инфици­рованных вирусом иммунодефицита; пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС. За счет средств ПФР финансируются различ­ные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров, детей, осуществляются единовременные денежные выплаты.

Выплаты базовой и страховой части пенсий и пособий занимают наибольший удельный вес в общем объеме расходов ПФР (табл. 10.2). Наряду с ними осуществляются расходы по доставке пенсий и их пересылке. Часть средств ПФР используется на содержание аппара­та органов государственных внебюджетных фондов, подготовку и переподготовку кадров, государственные капитальные вложения, фундаментальные исследования и разработку перспективных техно­логий и приоритетных направлений научно-технического прогресса, международную деятельность.

 

Таблица 10.2 Расходы на пенсионное обеспечение в Российской Федерации на 2005 г.*

 

Наименование расхода	Сумма расходов,	В%
	тыс. руб.	к итогу
I. Расходы ПФР по обязательному	959 121 338,1	85,23
пенсионному страхованию
1.Выплата базовой части трудовой пенсии	340 997 177,8	30,30
2. Выплата страховой части трудовой	617 589 221,9	54,88
пенсии,пособий и компенсаций
3. Выплата пенсий гражданам, выехавшим	534 938,4	0,05
на постоянное жительство за пределы
Российской Федерации
II. Выплата пенсий, финансируемых	62 209 950,7	5,53
за счет средств федерального бюджета
1. Выплата пенсий гражданам, выехавшим	145 441,9	0,01
на постоянное жительство за пределы
Российской Федерации
2. Выплата пенсий по государственному	62 064 508,8	5,52
пенсионному обеспечению, дополнитель-
ного материального обеспечения, доплат к
пенсиям,пособий и компенсаций
III. Выплата пенсий, назначенных	843 300,0	0,07
досрочно гражданам, признанным
безработными, пособий
IV. Расходы ПФР на дополнительное	1 787 100,0	0,16
пенсионное обеспечение
1. Выплата доплаты к пенсиям членам	861 500,0	0,08
летных экипажей воздушных судов граж-
данской авиации
2. Выплата дополнительного ежемесячного	925 600,0	0,08
пожизненного материального обеспечения
работникам ядерного оружейного комп-
лекса РФ
V. Расходы на осуществление	99 763 752,4	8,87
ежемесячной денежной выплаты
отдельным категориям граждан
VI. Расходы на мероприятия, связанные	1 577 332,5	0,14
с празднованием 60-летия Победы в
Великой Отечественной войне
VII. Социальная поддержка Героев	7 930,0
Советского Союза, Героев Российской
Федерации и полных кавалеров ордена
Славы, Героев Социалистического
Труда и полных кавалеров ордена
Трудовой славы
Всего расходов	1 125 310 703,7	100,0

* Федеральный закон о бюджете ПФР на 2005 г.

 

Из средств ПФР осуществляются выплаты пенсий гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Фе­дерации. Выплаты производятся в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г. № 446-1 «О выплате пенсий, назначенных по нормам ранее действовавшего законода­тельства СССР, гражданам, выехавшим на постоянное место житель­ства за границу» и Временным соглашением между Правительством РФ и Правительством Украины о гарантиях прав граждан, работав­ших в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к ним.

За счет средств федерального бюджета из ПФР осуществляются выплаты пенсий, пособий и компенсаций:

— по инвалидности военнослужащим, ставшим инвалидами вследствие военной травмы, имеющим право на получение двух пен­сий;

— военнослужащим, ставшим инвалидами в период прохождения ими военной службы по призыву;

— по инвалидности участникам Великой Отечественной войны;

— по случаю потери кормильца членам семей военнослужащих;

— по случаю потери кормильца родителям погибших военнослу­жащих;

— по случаю потери кормильца вдовам военнослужащих, погиб­ших в войну с Финляндией, Великую Отечественную войну, войну с Японией;

— социальные пенсии;

— гражданам, пострадавшим вследствие катастрофы на Черно­быльской АЭС, и приравненным к ним гражданам, а также пострадав­шим в результате других радиационных и техногенных катастроф;

— компенсационные выплаты неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за нетрудоспособными граждана­ми, получающими пенсии за счет средств федерального бюджета;

— социальные пособия на погребение и оказание услуг по погре­бению согласно гарантированному перечню этих услуг;

— расходы на доставку пенсий и пособий.

Кроме того, из ПФР производятся выплаты пенсий за выслугу лет федеральным государственным служащим; замещавшим государ­ственные должности РФ и государственные должности федеральных государственных служащих; дополнительного ежемесячного матери­ального обеспечения гражданам Российской Федерации за выдающи­еся достижения и особые заслуги перед отечеством и дополнитель­ного пожизненного ежемесячного материального обеспечения Геро­ям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы. Отметим, что в течение всех лет существо­вания ПФР его доходы и расходы имеют устойчивую тенденцию роста.

С момента создания ПФР в России действовала распределитель­ная система пенсионного обеспечения. Ее суть была в следующем. Взносы, собираемые с работающего населения, шли на выплаты пен­сионерам. Такой механизм называют механизмом солидарности по­колений, так как те, кто сегодня содержат пенсионеров, сами в ста­рости окажутся на содержании следующего поколения. Однако та­кая система неэффективна, что особенно ярко проявляется на фоне сложной демографической ситуации как в нашей стране, так и в мире в целом. В соответствии с Программой пенсионной реформы в Рос­сийской Федерации с 1 января 2002 г. начала действовать смешан­ная система пенсионного обеспечения, на основе которой установ­лены: 1) пенсии по государственному пенсионному обеспечению; 2) трудовые пенсии; 3) негосударственные пенсии.

На территории РФ введено обязательное пенсионное страхова­ние — система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обес­печения. Страховщиком по обязательному пенсионному страхова­нию является ПФР. Государство несет субсидиарную ответствен­ность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами. Обя­зательным страховым обеспечением по данному виду страхования являются:

1) страховая и накопительная части трудовой пенсии по старости;

2) страховая и накопительная части трудовой пенсии по инвалид­ности;

3) страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормиль­ца;

4) социальное пособие на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.

Пенсии по государственному пенсионному обеспечению (Феде­ральный закон от 11 апреля 1998 г. № 59-ФЗ) включают в себя следу­ющие виды пенсий: за выслугу лет; по старости; по инвалидности; социальные пенсии. Право на пенсию по государственному пенсион­ному обеспечению имеют федеральные государственные служащие, военнослужащие, участники Великой Отечественной войны, граж­дане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф, нетрудоспособные граждане. В случаях, предусмотренных указанным выше Законом, право на пенсию также имеют члены се­мей перечисленных выше граждан. Законодательно определены ус­ловия назначения и порядок определения размера государственных пенсий. В соответствии с законодательством установлены следу­ющие виды трудовых пенсий: по старости, инвалидности, случаю по­тери кормильца.

Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности могут состоять из следующих частей: базовой, страховой, накопи­тельной. В настоящее время отчисления, производимые налогопла­тельщиками-работодателями на формирование будущей пенсии ра­ботников (20%), распределяются следующим образом: для лиц 1967 г. рождения и моложе 6% — базовая, 8% — страховая, 6% — накопитель­ная часть; для лиц 1966 г. рождения и старше 6% — базовая, 14% — на­копительная часть. Трудовая пенсия по случаю потери кормильца со­стоит из базовой и страховой частей.

Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуще­ствляется за счет сумм ЕСН, зачисляемых в федеральный бюджет, а страховой и накопительной частей — за счет средств бюджета ПФР При этом финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтен­ных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахо­ванного лица. Граждане Российской Федерации стали получать стра­ховые свидетельства государственного пенсионного страхования в соответствии с реализацией Федерального закона от 11 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». По состоянию на 1 января 2004 г. средства пенсионных накоплений 2003 и 2002 гг.,

переданные в доверительное управление управляющим компаниям, составили 88 892,7 млн руб.

Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины и жен­щины, достигшие соответственно возраста 60 и 55 лет. При этом обя­зательным условием назначения трудовой пенсии по старости явля­ется наличие не менее пяти лет страхового стажа. Трудовая пенсия по инвалидности устанавливается независимо от причины инвалид­ности (за исключением умышленного нанесения ущерба своему здо­ровью) и продолжительности страхового стажа застрахованного лица. Трудовую пенсию по случаю потери кормильца имеют право полу­чать нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состояв­шие на его иждивении. Гражданам, не имеющим по каким-либо при­чинам права на трудовую пенсию, устанавливается социальная пен­сия.

Размеры базовых частей трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кор­мильца индексируются с учетом темпов инфляции. Размер страховой части трудовой пенсии индексируется исходя из предполагаемого уровня роста цен за соответствующие периоды, установленные Фе­деральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федера­ции»[66] для индексации страховой части трудовой пенсии. В случае если темпы роста инфляции за соответствующие периоды не будут соответствовать размерам индексации, то индексация базовой и стра­ховой частей трудовой пенсии осуществляется исходя из фактичес­кой инфляции (роста цен) в пределах средств, предусмотренных на эти цели Федеральным законом «О федеральном бюджете Россий­ской Федерации на... год» и бюджетом ПФР.

В конце 2003 г. ПФР впервые изготовил и разослал уведомления гражданам, принимающим участие в пенсионной реформе, о состо­янии накопительной части их пенсионных счетов. В пенсионной ре­форме принимают участие мужчины после 1952 г. рождения и жен­щины после 1957 г. рождения. Им было предоставлено право вы­брать до 31 декабря 2003 г. негосударственную управляющую компанию для своей будущей пенсии или оставить деньги в управ­лении у государства. Для этого вместе с уведомлением рассылались бланки заявлений о выборе управляющей компании, которая будет

инвестировать эти деньги в рыночные инструменты (ценные бума­ги). До 1 апреля 2004 г. эти деньги ПФР передал в выбранные уп­равляющие фонды.