Государственный финансовый контроль

 

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации представляет собой совокупность действий и операций по контролю за соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по использованию государственных средств. Финансовый'контроль — стоимостный контроль, поэтому он имеет место во всех сферах общественного воспроизводства и со­провождает весь процесс движения денежных фондов, включая и ста­дию оценки финансовых результатов (эффективности). Таким обра­зом, объект финансового контроля — это денежные отношения. Фи­нансовый контроль служит формой реализации контрольной

функции управления; он призван обеспечивать интересы и права как государства, так и всех других экономических субъектов.

Система государственного финансового контроля в Российской Федерации строится в соответствии с требованиями Лимской дек­ларации руководящих принципов финансового контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 г. С тех пор она претерпела лишь незначительные из­менения, последние из которых были внесены в 1998 и 2004 г. Декла­рация не имеет статуса «обязательности» для членов этой организа­ции, тем не менее предполагается, что все они руководствуются ее положениями в своей работе.

Лимская декларация нацелена на обеспечение максимальной не­зависимости контрольных органов. При этом объектами контроля признаются не только получатели средств федерального бюджета, но и органы государственной власти всех уровней, государственные и муниципальные внебюджетные фонды и унитарные предприятия, а также предприятия и организации всех видов собственности, имею­щие льготы или получающие финансовую поддержку из бюджетов или внебюджетных фондов.

Государственный финансовый контроль способствует реализации финансовой политики государства, созданию условий для эффектив­ного использования бюджетных средств. В первую очередь он пре­дусматривает контроль за составлением, рассмотрением, утвержде­нием и исполнением бюджетов всех уровней и внебюджетных фон­дов, финансовой деятельностью предприятий и учреждений, банков и других финансовых посредников, а также финансовых корпораций. Финансовый контроль со стороны государства за негосударственной сферой экономики касается лишь выполнения денежных обяза­тельств перед государством, включая уплату налогов и других обяза­тельных платежей, соблюдение законности и целесообразности при расходовании бюджетных ассигнований и использовании кредитов, выполнение установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения бухгалтерского учета и отчетности.

Непосредственным предметом финансового контроля являются все стоимостные показатели. К сфере финансового контроля относят­ся практически все операции, совершаемые с использованием денег. Финансовый контроль способствует:

• сбалансированности между потребностью в финансовых ресур­сах и размерами денежных фондов;

• обеспечению своевременности и полноты выполнения финан­совых обязательств перед государственным бюджетом;

• выявлению внутренних резервов и возможностей роста финан­совых ресурсов;

• обоснованности составления и исполнения бюджетного плана (бюджетный контроль);

• эффективному использованию трудовых, материальных и фи­нансовых ресурсов государственных предприятий и организаций, бюджетных учреждений;

• максимальной мобилизации доходов в бюджеты всех уровней (налоговый контроль).

Таким образом, финансовый контроль решает сложные и много­образные задачи в различных сферах экономической жизни общества. Важную роль в осуществлении эффективного финансового контро­ля играет уровень организации учета в стране (бухгалтерского, бюд­жетного, налогового). Отчетная документация — главный объект финансового контроля. Кратко охарактеризуем виды контроля, фор­мы и методы его проведения. В зависимости от субъектов, осуществ­ляющих финансовый контроль, различают следующие его виды: об­щегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, обще­ственный, независимый контроль, финансовый мониторинг.

Общегосударственный контроль осуществляют органы государ­ственной власти (Президент РФ и Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, Минфин России и др.). Главная цель такого контроля — обеспечение интересов государства и общества по поступлению до­ходов, обоснованность, законность, целевое и эффективное расходо­вание государственных средств.

Ведомственный контроль проводят контрольно-ревизионные уп­равления министерств, агентств и служб. Объект контроля — деятель­ность подведомственных им предприятий, учреждений и организа­ций.

Внутрихозяйственный (внутрифирменный) контроль осуществ­ляют экономические службы предприятий и организаций. Объект контроля — внутрихозяйственная деятельность: финансовое пла­нирование, денежное хозяйство, уплата налогов и платежей, другие стороны финансово-экономической деятельности.

С развитием общества все более важное значение приобретает общественный контроль неправительственных организаций. Финансовый мониторинг осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу, находящаяся в ведении Минфина Рос­сии[32]. Этот федеральный орган исполнительной власти уполномочен

принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) до­ходов, полученных преступным путем, и финансирования террориз­ма, а также координировать деятельность в этой сфере иных феде­ральных органов исполнительной власти.

Независимый контроль производится специальными органами — аудиторскими фирмами и службами.

По времени проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий.

Предварительный финансовый контроль производится до совер­шения финансовых операций и имеет большое значение для предуп­реждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку обо­снованности финансовых норм и нормативов, программ и прогнозов, соблюдения правовых положений в процессе составления, рассмот­рения и утверждения бюджетных планов всех уровней, финансовых планов внебюджетных фондов. Контроль осуществляется на основе прогнозов макроэкономических показателей развития экономики страны. На микроуровне этот контроль проводится в процессе раз­работки финансовых планов и смет, кредитных и кассовых заявок, финансовых разделов бизнес-планов, составления прогнозных балан­сов хозяйствующих субъектов.

Последующий финансовый контроль осуществляется в форме ана­лиза и ревизий финансовой и бухгалтерской отчетности по оконча­нию отчетного периода. Он предназначен для оценки результатов исполнения сметы бюджетов, финансово-хозяйственной деятельно­сти предприятий и организаций, эффективности финансовой страте­гии. Все формы контроля связаны между собой и взаимно дополня­ют друг друга.

По методам проведения финансовый контроль подразделяется на проверки, обследования, надзор, экономический анализ, ревизии.

Проверка производится по отдельным вопросам финансово-хозяй­ственной деятельности на основе бухгалтерских документов. Выяв­ляются нарушения финансовой дисциплины, намечаются меропри­ятия по их устранению.

Обследование охватывает отдельные стороны деятельности пред­приятий, учреждений, организаций. В ходе его проведения могут осуществляться контрольные обмеры выполненных работ, расхода материалов, топлива, энергии и т.д. Обследование может проводить­ся через опрос, наблюдение, инспекцию и т.д.

Контролирующие органы проводят надзор за экономическими субъектами, получившими лицензию на определенный вид финансо­вой деятельности (страховую, инвестиционную, банковскую). Он предполагает проверку соблюдения правил и нормативов, нарушение которых влечет за собой отзыв лицензии. К контролирующим орга­нам относится, например, Федеральная служба страхового надзора, основные функции которой заключаются в принятии решений о вы­даче лицензий или отказе в ней, аннулировании, ограничении, при­остановлении, восстановлении действия и отзыве лицензий, выдаче или отзыве квалификационных аттестатов, осуществлении контро­ля за соблюдением страховыми организациями страхового законода­тельства, в том числе путем проведения проверок их деятельности.

Экономический анализ, как разновидность финансового контроля, предполагает детальное изучение периодической или годовой финан­совой отчетности с целью общей оценки итогов исполнения сметы бюджетов, результатов хозяйственной деятельности, финансового состояния предприятия, эффективности использования собственных и заемных средств.

Ревизия — это наиболее распространенная форма финансового контроля. Она представляет собой взаимосвязанный комплекс про­верок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреж­дений, организаций, проводимых с помощью определенных приемов фактического и документального контроля. Цель ревизии — установ­ление целесообразности, обоснованности, экономической эффектив­ности совершенных хозяйственных операций и соблюдения финан­совой дисциплины, достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности, выявление нарушений и недостатков в деятельности ревизуемого объекта. Различают комплексные, тематические, сплош­ные, выборочные и комбинированные ревизии.

Комплексная ревизия является наиболее полной, охватывающей все стороны хозяйственной и финансовой деятельности проверяемого пред­приятия, учреждения, организации. Проверке подлежат сохранность, обоснованность, законность и эффективность использования материаль­ных, трудовых и финансовых ресурсов, качество и состояние бухгалтер­ского учета и отчетности и т.д. Для проверки специальных технических и технологических вопросов к ревизии привлекаются соответствующие специалисты. Это позволяет при проведении комплексной ревизии обес­печить высокое качество контроля.

Тематическая ревизия проводится по определенному вопросу деятельности однотипных предприятий, организаций, учреждений, что позволяет путем сравнительного анализа выявить типичные не­достатки или нарушения, рекомендовать (а руководству принять) меры к их устранению.

Сплошная (комплексная) ревизия предполагает проверку всех операций на определенном участке деятельности или по всему пред­приятию за весь проверяемый период.

Выборочная ревизия предполагает проверку части первичных до­кументов за определенный промежуток времени. Как правило, про­веряют один месяц в квартале, при обнаружении нарушений перехо­дят к сплошной ревизии.

Комбинированная ревизия предусматривает проверку одних субъектов контроля с применением сплошного метода, других — вы­борочного, что позволяет ревизовать крупные объекты с большим документооборотом и множеством хозяйственных операций.

По материалам и выводам проведенной ревизии оформляется акт, по итогам которого разрабатываются и принимаются меры по устра­нению нарушений, возмещению материального ущерба, привлече­нию виновных лиц к ответственности.

Государственный финансовый контроль проводится органами за­конодательной и исполнительной власти всех уровней. На федераль­ном уровне по линии законодательной власти его осуществляет Фе­деральное Собрание РФ. Парламентский финансовый контроль на всех стадиях бюджетного процесса входит в компетенцию соответ­ствующих комитетов и комиссий. Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образованным Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему, является Счетная палата РФ. Ее деятельность направлена на все субъекты хозяйствования, неза­висимо от форм собственности, ведомственной и общественной при­надлежности, органы местного самоуправления, общественные орга­низации, если они оперируют средствами федерального бюджета, ис­пользуют или управляют федеральной собственностью либо если им предоставлены налоговые, таможенные льготы или иные преферен­ции.

По результатам обследований сотрудники Счетной палаты РФ составляют представления и направляют их руководителям прове­ренных организаций для принятия мер по устранению нарушений, а в случае выявления хищения государственных средств дела переда­ются в правоохранительные органы. При выявлении нарушений да­ются обязательные для исполнения предписания. При неоднократ­ных нарушениях, по согласованию с Государственной Думой, может быть принято решение о приостановлении всех видов расчетных операций организации. При этом Счетная палата РФ не наделена правами применения к нарушителям административных мер воздей­ствия.

Важнейшим органом государственного финансового контроля по линии исполнительной власти является Минфин России, на который возложен контроль за формированием и исполнением бюджета, рас­ходованием государственных средств. Особая роль в осуществлении финансового контроля отводится находящейся в его ведении Феде­ральной службе финансово-бюджетного надзора (ФСФБН), имеющей свои территориальные органы. ФСФБН — это федеральный орган ис­полнительной власти. Его главная задача — контроль за обеспечени­ем целевого и эффективного использования бюджетных средств, го­сударственной собственности, налоговых и бюджетных льгот, предо­ставляемых государством, а также за своевременностью возврата и целевым использованием бюджетных ссуд. Проведение контрольных мероприятий ФСФБН осуществляется в соответствии с Планом кон­трольной работы, по поручениям Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру­гах, Совета Федерации и Государственной Думы, Аппарата Прави­тельства РФ, министерств РФ, а также в случаях обращений Счет­ной палаты РФ, Генеральной прокуратуры и правоохранительных органов РФ.

К основным функциям ФСФБН относятся:

• проведение ревизий и проверок правомерности и эффективнос­ти использования средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории РФ и за рубежом, а так­же осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федераль­ного уровня и субъектов РФ;

• проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджет­ной сфере;

• осуществление надзора за исполнением законодательства РФ в сфере финансово-бюджетного контроля и надзора органами финан­сового контроля федеральных органов исполнительной власти, орга­нов государственной власти субъектов РФ, органов местного само­управления;

• осуществление в пределах своей компетенции контроля за со­ответствием проводимых в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству РФ, условиям лицензий и раз­решений, а также за соблюдением ими требований актов органов ва­лютного регулирования и валютного контроля;

• организация с участием агентов валютного контроля, право­охранительных, контролирующих и иных федеральных органов ис­полнительной власти проверок полноты и правильности учета и от­четности по валютным операциям, а также по операциям нерезиден­тов, осуществляемым в валюте РФ;

• организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере[33].

Схожие по характеру функции в сфере государственного финан­сового контроля за соблюдением действующего федерального зако­нодательства в части кассового исполнения федерального бюджета РФ и бюджетов федеральных внебюджетных фондов осуществляет Федеральное казначейство, находящееся в ведении Минфина России. Система Федерального казначейства состоит из Главного управления, проводящего работу по контролю за соблюдением действующего за­конодательства в части исполнения федерального бюджета РФ и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также территори­альных органов, которые контролируют поступление и использова­ние бюджетных средств федерального бюджета и федеральных вне­бюджетных фондов на их территории. Федеральное казначейство ежедневно информирует Минфин России о результатах работы.

Во избежание дублирования функций и действий двух самостоя­тельных федеральных служб Минфином России принято решение о том, что за органами Федерального казначейства закреплены действия по проведению предварительного финансового контроля, а за ФСФБН — последующего. На практике это разделение функций выглядит следующим образом: контроль за законностью использова­ния ассигнований и прохождением средств по счетам в банках осу­ществляют органы Федерального казначейства, а контроль за обосно­ванным и целевым расходованием данных средств субъектом хозяй­ствования — ФСФБН.

Для осуществления государственного финансового контроля за соблюдением налогового законодательства созданы органы государ­ственного налогового контроля, возглавляемые Федеральной налого­вой службой. В их задачу входит систематизация учета и ответствен­ности, а также проверка налогоплательщиков и объектов, подлежа­щих налогообложению и налоговой проверке. Федеральная таможенная служба в соответствии с положениями Таможенного кодекса РФ имеет полномочия в области государственного контроля за переме­щением товаров через таможенную границу России. Кроме назван­ных, государственный финансовый контроль осуществляет и ряд других государственных органов: Банк России, Федеральное агент­ство по управлению федеральным имуществом и др.

Департаментом государственного финансового контроля Минфи­на России была проведена работа по обобщению практики, система­тизации накопленных знаний и определению основных направлений развития государственного финансового контроля в правовой сфе­ре, области методологии и методики, организации деятельности и взаимодействия всех органов государственного финансового контро­ля РФ. Отмечено, что актуальными остаются вопросы координации деятельности органов финансового контроля и уточнения перечня его объектов. Особую значимость имеет разработка единой системы учета и оценки качественных и количественных параметров эффективно­сти государственного финансового контроля и деятельности его ор­ганов.

В связи с этим в ближайшей перспективе необходимо осуществить следующие мероприятия:

1) доработать и утвердить проект единой концепции государ­ственного финансового контроля;

2) утвердить проект Федерального закона «Об основах государ­ственного финансового контроля в Российской Федерации»;

3) разработать порядок привлечения к административной ответ­ственности должностных лиц за нецелевое использование средств федерального бюджета;

4) внести изменения и дополнения в законодательные и норматив­но-правовые акты, регламентирующие осуществление последующе­го государственного контроля и взаимодействие контрольно-ревизи­онных органов Минфина России с правоохранительными органами и органами прокуратуры;

5) продолжить разработку программ проверок отдельных вопро­сов финансово-хозяйственной деятельности организаций и предпри­ятий, в том числе строительной отрасли, федеральных целевых про­грамм социально-экономического развития регионов и т.д.;

6) создать электронную сеть органов государственного финансо­вого контроля, осуществить переход на электронный документообо­рот, электронную обработку и анализ результатов контрольно-реви­зионной деятельности.

Б среднесрочной перспективе органам финансового контроля тре­буется существенно перестроить свою работу по мере перехода на бюджетирование, ориентированное на результат. Оно позволит дос­таточно четко определять результативность бюджетных расходов, а следовательно, даст возможность рассчитывать эффективность ис­пользования средств. В связи с этим одной из основных задач конт­рольно-ревизионных органов станет разработка методических мате-

риалов по формализации контрольных процедур и оценке эффектив­ности государственных расходов по достигнутым результатам.

Реализация в комплексе всех намеченных мероприятий позволит стать государственному финансовому контролю эффективным эле­ментом процесса управления финансовыми ресурсами страны.

 

(?) Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение финансовой политики.

2. Охарактеризуйте основные типы финансовой политики.

3. Какие приоритеты предусматривает бюджетная и налоговая полити­ка современной России?

4. Каково назначение финансового планирования?

5. Перечислите методы финансового планирования, применяемые в настоящее время.

6. Какие планы входят в систему финансовых планов государства?

7. Объясните, почему бюджетный план является центральным в систе­ме финансовых планов?

8. Определите задачи финансового прогнозирования и финансового программирования.

9. Назовите цели управления финансами.

10. Охарактеризуйте основные методы управления финансами.

11. Какие государственные институты участвуют в управлении финан­сами?

12. Перечислите основные функции Минфина России.

13. Назовите цели государственного финансового контроля.

14. Охарактеризуйте значение государственного финансового контро­ля в реализации экономической и финансовой политики государства.

15. Какова институциональная структура государственного контроля? Назовите задачи, решаемые каждым из осуществляющих его подразделений.

16. Перечислите виды и формы государственного финансового контро­ля, объясните их специфику.

17. Приведите обоснования основных направлений совершенствования финансового контроля.

 

Литература

1. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: теория и практика. М.: Дашков и К⁰, 2002.

2. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2001.

3. Быстряков А.Я. Реформа государственного финансового контроля в Российской Федерации (вопросы теории и практики). М.: Изд-во РАГС, 2003.

4. Материалы II Конференции Ассоциации контрольно-счетных орга­нов Российской Федерации / Сост.: И.П. Никулин, Д.И. Саморуков, Н.С. Столяров. М.: ИД «Финансовый контроль», 2002.

5. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономи­ческого регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996.

6. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002.

7. Финансовый контроль и новые информационные технологии // Материалы Международной научно-практической конференции / Ред. кол.: СВ. Степашин и др. М.: ИД «Финансовый контроль», 2002.

8. Финансовый контроль и управление экономикой // Материалы Все­российской научно-практической конференции Совета Федерации Феде­рального Собрания РФ, Счетной палаты РФ. М., 16 декабря 2003 г.

9. Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М: Финансы и статистика, 2004.

10. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / Под ред. В.К. Сен-чагова, А.И. Архипова. М.: Проспект, 2000.

11. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов: Учебник. М.: Аспект Пресс, 1996.

 

Глава 4